集體林權(quán)改革背景下森林采伐制度研究

邢力文（通化師范學(xué)院　政法學(xué)院，吉林　通化　134002）

集體林權(quán)改革背景下森林采伐制度研究

邢力文
（通化師范學(xué)院政法學(xué)院，吉林通化134002）

截至2014年1月，歷時11年的集體林權(quán)制度主體改革已基本完成，但離集體林權(quán)改革重大意義的實現(xiàn)還相差較遠，其后續(xù)的配套措施跟進才是集體林權(quán)改革取得成效的關(guān)鍵，即林農(nóng)權(quán)利的明確、保障等都需要在《森林法》中予以落實和保障。集體林權(quán)配套措施的改革所賦予林農(nóng)的各項權(quán)利及利益的落實都是圍繞森林采伐進行，森林采伐是涉及各方利益實現(xiàn)、集體林權(quán)改革能否順利完成的關(guān)鍵。為此，該文分析了集體林權(quán)改革背景下森林采伐存在的問題及制度完善措施。

集體林權(quán)；主體改革；配套措施；森林采伐

黨的十八屆三中全會以及“十二五”規(guī)劃都提出了生態(tài)文明建設(shè)，從生態(tài)學(xué)角度出發(fā)，森林無疑是為人們提供綠色環(huán)境、天然空氣、保持生態(tài)平衡的最佳選擇。然而，森林是由林木及其伴生的植物、動物綜合構(gòu)成的集合體，一棵棵林木材是構(gòu)成森林的根本。森林種植于土壤之中屬于樹木，具有生態(tài)價值、經(jīng)濟價值，如果經(jīng)過采伐恐怕就沒有生態(tài)價值了。林木采伐直接影響森林覆蓋率這一綠色指標，更影響生態(tài)文明建設(shè)的進程。森林采伐關(guān)乎已有的改革主體權(quán)益和人們生態(tài)權(quán)益的實現(xiàn)，這便形成了權(quán)利主體利益實現(xiàn)即森林采伐與社會群眾對凈化環(huán)境即生態(tài)文明之間的矛盾。筆者認為，應(yīng)該在集體林權(quán)已有的主體改革之上，圍繞森林采伐進行相關(guān)配套措施改革，才是解決矛盾的關(guān)鍵之匙。

一、集體林權(quán)改革概述

新中國成立之后，我國集體林權(quán)制度共經(jīng)歷三次改革，即1979～1991年的林業(yè)“三定”時期；1992～1998年林權(quán)市場化時期，前兩次改革均因適應(yīng)歷史發(fā)展而產(chǎn)生，均取得一定成效，但是也帶來一些負面影響。例如，亂砍濫伐、林業(yè)資源過度集中等現(xiàn)象嚴重，時隔五年，迎來我國歷史上第三次集體林權(quán)改革，同樣是應(yīng)歷史需要而產(chǎn)生?；谇皟纱胃母锏慕?jīng)驗以及社會群眾對森林資源的重視和國際上對于中國環(huán)境破壞的外部壓力，使第三次集體林權(quán)改革具有特殊意義，本文則重點闡述第三次林權(quán)改革的進展。

（一）集體林權(quán)改革的進程

本次集體林權(quán)改革起始于2003年中共中央、國務(wù)院頒布的 《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），以此為起點開始了新一輪集體林權(quán)改革，在福建、江西等地進行試點，積累經(jīng)驗，到2008年，中共中央、國務(wù)院又頒布了《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），使集體林權(quán)改革在全國范圍內(nèi)開展，將本次改革推向高潮。截至2014年1月，國家林業(yè)局宣傳辦對外宣布，明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革已基本完成。數(shù)據(jù)顯示，已經(jīng)確權(quán)到戶的集體林地將近27億畝，占整個集體林地總面積的99%，將近9000萬林農(nóng)拿到林權(quán)證，已經(jīng)初步完成了“明晰產(chǎn)權(quán)，勘界發(fā)證”的主要任務(wù)，也宣告了集體林權(quán)改革取得了階段性的勝利，接下來便是至關(guān)重要的配套措施改革。

（二）集體林權(quán)改革取得的成效

第一，完成了林權(quán)改革的基本目標。在全國范圍內(nèi)以最短時間完成大面積的確權(quán)工作，本身就是大功一件，也體現(xiàn)了林業(yè)部門的工作效率，這樣就在集體林權(quán)改革進程中定下一個基本方向，使絕大部分樹木有了主人，使樹木除了國家保護之外也多了個人的保護，因為這是每一位林農(nóng)實現(xiàn)利益的保障，看管好自己的林木就等于看護住一片寶藏，從這一角度可以在一定程度上避免林木的非法偷盜。

第二，超額實現(xiàn)了既定目標?！稕Q定》中提出，在2010年要使我國森林覆蓋率達到19%以上，而在2009年我國第八次森林資源清查時便已達到20.36%。截止2013年，我國森林覆蓋率已達到21.63%，數(shù)據(jù)充分證明，我國森林資源進入數(shù)量增長、質(zhì)量提升的穩(wěn)步發(fā)展時期，同時距離實現(xiàn)2020 年23%的目標也指日可待。目標的實現(xiàn)是伴隨集體林權(quán)改革進行的，可見，短期內(nèi)放權(quán)于林農(nóng)也是可以保障我國森林覆蓋率穩(wěn)步上升的。

（三）集體林權(quán)改革過程中存在的問題

第一，林農(nóng)權(quán)利出現(xiàn)重疊，引起不必要的矛盾。誠然，第一階段集體林權(quán)改革在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了確權(quán)，但是在劃定林權(quán)或者劃定權(quán)屬時，出現(xiàn)重復(fù)。這樣會出現(xiàn)一片森林被多位承包經(jīng)營者所共有，在實現(xiàn)各自利益時，勢必會釀成沖突，引起不必要的麻煩和爭端，破壞了林業(yè)和諧發(fā)展。

第二，林農(nóng)對資本長期投入而回收較慢的忍耐期限究竟有多長，無從得知。林業(yè)相對于農(nóng)業(yè)，種植期較長。我國森林覆蓋率的上升有很多原因，其中必有確權(quán)之后的森林培育期延長以及林下種植、養(yǎng)殖對森林的依附等原因。一部分林農(nóng)需要等待林木的成材和通過出售林下作物收回成本，同樣也有通過投資林業(yè)、保護生態(tài)而期待國家給予生態(tài)效益補償或者政策傾斜，但是在林木成材之前和培育過程中都會產(chǎn)生資本消耗，作為投資者或者經(jīng)營者有多少耐心或者說對如此境地何時終止資金注入，都是一個未知。

第三，分類經(jīng)營與承包經(jīng)營銜接存在問題?！稕Q定》和《意見》中均提出將林業(yè)分為公益林和商品林，公益林大部分為國有林，商品林則大部分為集體林。集體林權(quán)改革要求放活經(jīng)營權(quán)，集體林在劃分時，同樣包括公益林和商品林，同樣都會承包經(jīng)營，林業(yè)承包者可以因為林業(yè)監(jiān)管不到位，而將生態(tài)公益林非法砍伐或置換品質(zhì)［1］。也就是利用承包經(jīng)營權(quán)將公益林“內(nèi)化”為商品林，將其按照商品林采伐，也是一種變相的亂砍濫伐。如果再計入國有林場同樣有商品林和國有林的劃分，如此標準不同、界定不清就更容易出現(xiàn)投機取巧的現(xiàn)象。

此次集體林權(quán)改革伴隨全球經(jīng)濟危機和國內(nèi)全面深化改革這一背景而產(chǎn)生，相對于國外，我國則出現(xiàn)金融資本過剩的局面，在2008年時，我國有40萬億社會存款，林業(yè)是綠色銀行，只要不出現(xiàn)巨大災(zāi)害，每年都會不斷地自然增長，是全球資本過剩下最好的避險投資領(lǐng)域［2］。這樣，既穩(wěn)定了經(jīng)濟又促進了生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，所以，此次改革是我國林業(yè)發(fā)展的重大機遇，我們需要結(jié)合歷史經(jīng)驗、國內(nèi)外發(fā)展情況，使我國林業(yè)步入正軌，使林農(nóng)走上康莊之路，與全國人民分享生態(tài)文明。

二、集體林權(quán)改革背景下森林采伐制度存在的問題

通過上文分析，集體林權(quán)改革正進行第二階段改革，無論是取得成效還是存在的問題，都有一根主線貫穿其中，便是森林采伐。森林覆蓋率需要調(diào)控森林采伐才能增長，改革對林權(quán)的確認也是對林農(nóng)采伐權(quán)利的認可，無論是權(quán)利的沖突還是對利益的期待最終都逃不過采伐這一關(guān)，集體林權(quán)配套措施改革的開展則更加凸顯我國現(xiàn)行森林采伐制度所存在的問題。

（一）集體林權(quán)改革有關(guān)森林采伐的直接問題

第一，限額采伐存在問題。森林采伐限額制度是森林采伐制度的基本制度，是我國控制森林采伐的根本。采伐限額的編制需要根據(jù)林木的所有權(quán)不同來進行劃分。當前我國的森林分為國有林場、農(nóng)場、林業(yè)局、集體所有及個人所有的林木，編制原則以森林的永續(xù)利用和合理經(jīng)營為編制原則，具有固定性［3］。森林從培育到成材是個漫長的過程，并且具有天然風(fēng)險，在我國森林保險還不健全的現(xiàn)階段，如何保障《意見》所提出的“保障收益權(quán)”，這是一個至關(guān)重要的問題，采伐數(shù)量一定程度是由市場需求決定的。采伐數(shù)量的不確定性與采伐限額的固定性之間的對立，既忽略了自然規(guī)律又忽視了經(jīng)濟規(guī)律。同時，在規(guī)定采伐期限內(nèi)如果存在剩余，在現(xiàn)有制度規(guī)定中只能結(jié)轉(zhuǎn)至下一周期使用，無法及時回收成本。即使結(jié)轉(zhuǎn)又會影響未來計劃以及資本投入，只能選擇在沒有需求的情況下進行采伐，為回收成本，以降價形式作為深加工材料出售，從而進入惡性循環(huán)。所以，限額采伐制度改革是森林采伐制度改革的根本。

第二，采伐審批程序復(fù)雜問題依然存在。采伐許可制度是在限額采伐制度基礎(chǔ)之上制定的，也是《森林法》中有關(guān)森林采伐爭議較多的一項許可制度。國家雖然一再提倡行政為民，在一定程度上縮短了審批時間，但依然沒有解決審批程序復(fù)雜這一痼疾。林農(nóng)在申請采伐之前要準備林木所有權(quán)證、伐區(qū)調(diào)查設(shè)計文件、上年度采伐更新驗收證明以及采伐目的、地點等二十余種申請材料，對于相對弱小的林農(nóng)來說，這些材料實在繁雜。同樣，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《重大問題的決定》）明確提出要加快轉(zhuǎn)變職能，正確履行政府職能，進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革。市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批?？梢?，現(xiàn)行采伐許可審批制度既相悖于集體林權(quán)改革又不符合黨中央對深化改革的現(xiàn)實要求，亟需完善。

（二）集體林權(quán)改革有關(guān)森林采伐的相關(guān)問題

第一，森林經(jīng)營方案編制過于單一，缺乏引導(dǎo)。森林經(jīng)營方案在《森林法》和《森林法實施條例》均有提到，主要是從宏觀層面對林區(qū)進行把握，集體林權(quán)改革顯然賦予森林經(jīng)營方案更多內(nèi)涵，單一的規(guī)劃、經(jīng)營采伐林木已無法滿足林農(nóng)的自主性經(jīng)營以及時代發(fā)展的需要。集體林權(quán)改革提出要形成以森林培育為基礎(chǔ)，以精深加工為帶動，以科技進步為支撐的林業(yè)新格局。個體經(jīng)營方案不能單一的以采伐為主，還要賦予林下種植、森林旅游等新功能。然而發(fā)展林下經(jīng)濟或者森林旅游，生產(chǎn)出林產(chǎn)品以及吸引了游客，如何進行后續(xù)的發(fā)展，如何形成穩(wěn)定的經(jīng)濟增長，則需要預(yù)先做好準備。

第二，確權(quán)之后，林權(quán)流動過于教條。林權(quán)流轉(zhuǎn)在我國的代表就是林權(quán)交易所，這是一個新生名詞，是伴隨集體林權(quán)改革而產(chǎn)生，是以林權(quán)整體抵押、融資以及林木交易為主要內(nèi)容的交易平臺。集體林權(quán)改革豐富了林農(nóng)手中的權(quán)利，增加了林農(nóng)交易的籌碼。但顯然交易的范圍還過于狹窄，比如說剩余采伐限額、林下空間的經(jīng)營權(quán)等等，都缺乏明確的指引，不知該如何交易和使用。有的權(quán)益只能“砸在手里”，既造成林農(nóng)權(quán)益的損失也造成國家資源的浪費。

三、集體林權(quán)改革背景下對森林采伐制度的完善

十八屆三中全會后，中國從上至下開始全面深化改革，集體林權(quán)制度主體改革先于黨中央而進行，而集體林權(quán)配套措施改革則正好與中國改革交相輝映，無論是《重大問題的決定》還是《意見》都提出林權(quán)要歸屬清晰、權(quán)益明確。所以，配套措施改革就是集體林權(quán)制度的深化改革，需要以森林采伐為主線進行創(chuàng)新、改革，更需要在《森林法》的修改中予以明確和規(guī)范。

（一）加強對編制森林經(jīng)營方案的科學(xué)引導(dǎo)，人性化編制采伐限額

順應(yīng)集體林權(quán)改革的客觀要求以及黨中央全面深化改革的時代需求，將森林經(jīng)營方案放權(quán)于個人。經(jīng)營方案應(yīng)該由過去單一以采伐為主的經(jīng)營項目向多元化的經(jīng)營方案轉(zhuǎn)變，具體來說可以包括承包林下空間進行種植、養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等，這些經(jīng)營項目不僅僅是文字上的列出，更應(yīng)該落到實處。一方面，林地經(jīng)營者必須對自己經(jīng)營的林地甚至每一棵林木都要了如指掌，進一步核實手中的林權(quán)，確保手中的籌碼無誤，從而以五年為一經(jīng)營周期，根據(jù)自身的經(jīng)營目標，也可以根據(jù)市場需求和預(yù)判自主確定經(jīng)營項目、采伐數(shù)量；另一方面，國家需要對森林經(jīng)營方案予以引導(dǎo)，對于林產(chǎn)品加工、森林旅游包括市場信息政府都需要給予科學(xué)引導(dǎo)。關(guān)于森林采伐制度，林下經(jīng)濟看似與采伐無關(guān)，但卻是因為停止采伐才有的林下區(qū)域，從側(cè)面為森林覆蓋率提供幫助，所以，我們要在法律中予以保障。同時，經(jīng)營方案中關(guān)于森林采伐的數(shù)量可能會相應(yīng)降低，以保證林下空間來增加短期收入，畢竟林產(chǎn)品及其加工業(yè)回收成本較快，并且具有發(fā)展空間。而經(jīng)營方案包含的采伐數(shù)量，林業(yè)部門需要準確匯總，再允許其一定浮動空間，林業(yè)部門以最高的浮動標準來制定采伐限額，得出的數(shù)額再與林業(yè)部門科學(xué)算出的標準核對。如果林業(yè)的附加功能發(fā)揮好，匯總的數(shù)額一定低于正常標準，這樣既保證了森林覆蓋率，實現(xiàn)了社會公眾對綠色生態(tài)的向往，又使林業(yè)經(jīng)濟為農(nóng)民增收做出貢獻，一舉多得。退一步講，如果限額數(shù)量不能滿足需要，同樣可以用限額交易或者利用林產(chǎn)品的收入從其他途徑進口木材，只是為進一步保證林農(nóng)利益，還應(yīng)該大力發(fā)展林業(yè)保險，這又是一項充滿商機的項目。

（二）對林木實行“身份”登記，進一步簡化行政審批

通過上文對采伐限額的完善，林業(yè)部門可以通過匯總的采伐限額形成全國范圍內(nèi)的限額，對采伐的監(jiān)督成為關(guān)鍵。如何保證林地經(jīng)營者按照經(jīng)營方案進行采伐，防止將公益林轉(zhuǎn)為商品林進行采伐，破壞生態(tài)建設(shè)，這就需要行政管理者更好地監(jiān)控而不是干預(yù)。歷史經(jīng)驗告訴我們，單純依靠人為檢查是不能避免森林資源的流失，筆者建議，對全國上至林區(qū)下至承包經(jīng)營的林地、林木，進行“身份”確認，也就是發(fā)展“智慧林業(yè)”。所謂智慧林業(yè)是指充分利用云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，通過感知化、物聯(lián)化、智能化的手段，形成林業(yè)立體感知、管理協(xié)同高效、生態(tài)價值凸顯、服務(wù)內(nèi)外一體的林業(yè)發(fā)展新模式。簡單說就是給每棵樹木進行身份認定，可以包括樹木所屬林區(qū)、林農(nóng)以及林木種類、限額年限等信息，按照承包經(jīng)營者承包的范圍給予詳細的分類、界定，利用龐大的互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)將信息進行儲存，然后將相關(guān)信息拷貝到智能卡內(nèi)，發(fā)給承包者，這張卡就是林農(nóng)承包經(jīng)營的象征，以此智能化控制森林、林木動態(tài)，使林業(yè)發(fā)展更富有科技含量。行政部門一方面可以使林農(nóng)的權(quán)利得到完全確認，彌補集體林權(quán)主體改革的不足，避免了林權(quán)糾紛，也清理了歷史頑疾。盡管前期投入巨大，但是可以一勞永逸。另一方面，可以通過互聯(lián)網(wǎng)了解所有林木動態(tài)，更重要的是可以從根本上杜絕亂砍濫伐現(xiàn)象產(chǎn)生，每采伐一棵樹均有顯示，立刻就可以查出這一部分林木所屬林區(qū)、種類以及歸屬。更具有意義的是，承包者可以憑借一張卡片代替之前所有需要準備的材料，只要刷卡即可顯示承包經(jīng)營的信息，林業(yè)工作人員可以足不出戶通過互聯(lián)網(wǎng)核對林農(nóng)經(jīng)營方案的采伐數(shù)額、實際采伐數(shù)額，只要符合，無需審批。既方便了林農(nóng)，可以完全按照市場需求、個人意愿去經(jīng)營、采伐，又通過前期較多的投入而在后期可以減少行政支出。這龐雜的過程需要有明確的規(guī)則保駕護航，法律規(guī)范無疑是最強大的支撐，只有這樣，才能完成徹底的改革。

（三）豐富林權(quán)，激活林權(quán)交易市場

通過改革，完善限額采伐，最大限度簡化多年被農(nóng)民詬病的許可制度，林農(nóng)可以按照自己意愿去發(fā)展林業(yè)，可以將林業(yè)交給市場經(jīng)濟去調(diào)節(jié)，市場經(jīng)濟是豐富的、靈活多變的，需要充斥多種多樣的生產(chǎn)要素。目前林業(yè)市場的生產(chǎn)要素還較少，并且流動性不強。林權(quán)不應(yīng)作為一個整體去交易、抵押，而應(yīng)該細分成多項權(quán)利，尤其是采伐限額，雖然2009年國家林業(yè)局下發(fā)了 《關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》，允許經(jīng)營期內(nèi)采伐指標結(jié)轉(zhuǎn)，但只是用于自身的向后年度結(jié)轉(zhuǎn)。按照改革進程和要求，完全可以橫向流動，只要蓄積量允許，可以單獨交易限額，在“自家”林地進行采伐，因為每一林木都具有身份特征，林業(yè)部門完全可以監(jiān)控其采伐，何況還有采伐運輸監(jiān)督這一關(guān)卡，發(fā)現(xiàn)問題可以及時糾正。除此之外，還有林下經(jīng)營權(quán)等權(quán)利可以拆分進行交易、轉(zhuǎn)包。這樣，豐富了林權(quán)、激活了林權(quán)市場，林農(nóng)實現(xiàn)資本回收更加容易。這些圍繞林權(quán)進行的交易顯示出社會主義市場經(jīng)濟優(yōu)越性，也在一定程度上規(guī)避了采伐制度，相關(guān)的法律法規(guī)有必要為其制定規(guī)則，理清思路，規(guī)范秩序。

四、結(jié)語

森林資源對維護生態(tài)平衡具有重要意義，森林采伐又具有滿足人們用材需要和生態(tài)保護的雙重作用。《森林法》理應(yīng)起到規(guī)范森林采伐制度的作用?，F(xiàn)行的《森林法》作為林業(yè)內(nèi)的核心法律，其修訂的最后時間可追溯至1998年，已經(jīng)與現(xiàn)實中各方利益主體對發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的要求相脫節(jié)［4］，無法適應(yīng)全面深化改革的時代需要，任何一次改革的成功都離不開法律的保護，應(yīng)該以集體林權(quán)制度配套措施改革為契機，通過《森林法》及《森林法實施條例》的修訂，保障此次改革順利進行。

［1］趙繪宇.林權(quán)改革對的生態(tài)風(fēng)險及應(yīng)對策略［J］.北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報，2009（12）.

［2］溫鐵軍.我國集體林權(quán)制度三次改革解讀［N］.經(jīng)濟參考報，2009-08-12.

［3］周洪山.探討森林采伐限額制度面臨的問題及解決辦法［J］.民營科技，2014（03）.

［4］邢力文.集體林權(quán)改革背景下森林采伐法律制度研究［D］.哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2013.

（責(zé)任編輯：呂增艷）

D912.6

A

1008—7974（2015）01—0073—04

2014-09-15

通化師范學(xué)院社會科學(xué)研究項目“林權(quán)改革視角下森林采伐制度研究”（201463）

邢力文，吉林臨江人，碩士，助教。