“三農(nóng)”問題的法律治理

侯修群（四川大學(xué)　法學(xué)院，四川　成都　610000）

“三農(nóng)”問題的法律治理

侯修群
（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610000）

“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題是全面推進(jìn)依法治國面臨的一項非常艱巨的任務(wù)。關(guān)心農(nóng)民，支持農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村關(guān)系到新時期各項事業(yè)的進(jìn)程?！叭r(nóng)”問題不僅僅是經(jīng)濟問題，更是政治問題。該文對農(nóng)民權(quán)利法律保護(hù)的不足及其原因進(jìn)行剖析，并對解決“三農(nóng)”問題的法律途徑進(jìn)行了探討。

農(nóng)民權(quán)利；立法；執(zhí)法；司法；守法

一、法律在農(nóng)民權(quán)利保護(hù)方面的不足之處

（一）農(nóng)民權(quán)利的內(nèi)涵

法律上的“權(quán)利”具有豐富的內(nèi)涵和廣泛的外延?！八硎就ㄟ^法律規(guī)則授予某人以好處或收益?！被?“是受法律公正的承認(rèn)和保護(hù)的某種利益”。［1］73“農(nóng)民權(quán)利是指農(nóng)民的公民權(quán)，尤其從權(quán)利能力的角度強調(diào)農(nóng)民處在農(nóng)村環(huán)境中應(yīng)當(dāng)具備的、國家憲法、法律應(yīng)當(dāng)賦予公民的地位和資格。”［2］8“三農(nóng)”問題之癥結(jié)在于經(jīng)濟貧困，但是，經(jīng)濟貧困只不過是權(quán)利貧困的體現(xiàn)而已。要想從根本上解決“三農(nóng)”問題，必須加強對農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，為全面推進(jìn)依法治國貢獻(xiàn)“三農(nóng)”力量。

（二）農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的法律缺失

《中國共產(chǎn)黨十八屆中央委員會第四次全體會議公報》（以下簡稱《公報》）指出，保障公民經(jīng)濟，文化，社會等各方面權(quán)利得到落實；保障公民人身權(quán)，財產(chǎn)權(quán)，基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯。作為特殊群體的農(nóng)民除享有普通公民一般的權(quán)利外，還應(yīng)享有一些特殊的權(quán)利，這才符合法律實質(zhì)正義的要求，但是現(xiàn)實的立法、執(zhí)法、司法中明顯缺乏對農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。

1.農(nóng)民的政治權(quán)利缺失

在加強對農(nóng)民這一特殊群體一般政治權(quán)利保護(hù)的同時，應(yīng)該更加注重其政治權(quán)利的特殊性。以農(nóng)民的自治權(quán)和發(fā)展權(quán)為例，《村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！豆珗蟆芬仓赋?，發(fā)揮村規(guī)民約等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。但是，農(nóng)民的這項權(quán)利沒有落到實處，也就是說法律的這項規(guī)定實效甚微。發(fā)展權(quán)普遍被解釋為選擇發(fā)展方式或參與發(fā)展進(jìn)程的權(quán)利。人是發(fā)展的主體，發(fā)展的參與者，也應(yīng)該是發(fā)展成果的享有者，這里的“人”應(yīng)該是人人平等?！稗r(nóng)民的發(fā)展權(quán)就是農(nóng)民的生活狀況不至于惡化；農(nóng)民作為社會中的平等人格不至于被貶低或否認(rèn)；農(nóng)民作為追求自由的私人性和參與政治生活的公平性不至于被束縛或扼殺?！保?］改革開放以來，農(nóng)民的生活水平普遍提高，但是城鄉(xiāng)收入差距越來越大也是不爭的事實。國家為消除城鄉(xiāng)差距，緩解城鄉(xiāng)矛盾采取了一系列措施，制定了很多方針策略，但是，筆者認(rèn)為，從法律上保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)才是解決問題之根本。

2.農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利缺失

從經(jīng)濟學(xué)的角度講，經(jīng)濟權(quán)利是經(jīng)濟主體索取收益和從事經(jīng)濟活動的權(quán)利，或稱為經(jīng)濟主體取得和維護(hù)經(jīng)濟利益的資格。［4］土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，是其收入的主要來源。農(nóng)民除享有一般的經(jīng)濟權(quán)利外，還享有一系列與土地相關(guān)的權(quán)利，如，土地承包經(jīng)營權(quán)，宅基地使用權(quán)等。由于缺乏農(nóng)田水利方面的基本立法，農(nóng)業(yè)發(fā)展受限；農(nóng)產(chǎn)品市場化阻力重重，農(nóng)民的公平交易權(quán)及其他財產(chǎn)權(quán)受損；農(nóng)村征地補償機制和安置補助機制不完善等一系列問題制約著農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)利的實現(xiàn)。

3.農(nóng)民的社會權(quán)利缺失

我國《憲法》第二章規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)?！稇椃ā返?2條到第48條規(guī)定了諸如勞動權(quán)、休息權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)等一系列與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)密切相關(guān)的權(quán)利?，F(xiàn)實生活中，無論是農(nóng)村大量的閑置勞動力還是外出務(wù)工人員，勞動權(quán)受侵犯事件屢見不鮮；農(nóng)民工弱勢地位導(dǎo)致其無法真正享有與勞動者有關(guān)的一系列權(quán)利，如休息休假的權(quán)利，人身安全受保障的權(quán)利，就業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利等；國家教育資源分配嚴(yán)重不公，農(nóng)村地區(qū)教育水平低，嚴(yán)重影響農(nóng)民受教育權(quán)的實現(xiàn)程度；農(nóng)民權(quán)利保障機制不完善，法律沒有細(xì)化如何對他們進(jìn)行法律援助和司法救助；《憲法》僅規(guī)定了退休人員的生活受到國家和社會的保障，九億多農(nóng)民的社會保障權(quán)亟待完善，對農(nóng)民最低生活保障，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的法律保護(hù)力不足。

二、農(nóng)民權(quán)利缺失的法律原因探討

（一）缺乏對“三農(nóng)”的立法傾斜保護(hù)

法律面前人人平等。農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是一個地位正在愈加相對弱化的區(qū)域。此外，現(xiàn)在我國“三農(nóng)”問題之所以這么嚴(yán)重，是因為我們選擇了長期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，犧牲農(nóng)民利益，發(fā)展工業(yè)化。［5］法律要實現(xiàn)的公平不僅僅是紙面上的形式公平，更應(yīng)該是一種實質(zhì)公平。我國有針對消費者、婦女、老年人、未成年人等弱勢群體的傾斜立法，目前還沒有對農(nóng)民這類群體進(jìn)行專門立法保護(hù)，比如《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》?！稇椃ā纷鳛閲业母敬蠓?，十八屆四中全會強調(diào)要依憲治國，而我國《憲法》中也缺乏對九億多農(nóng)民這一特殊主體重要權(quán)利的規(guī)定。法律面前人人平等，不僅是形式上的平等，更應(yīng)該是給予特殊主體特殊“照顧”的實質(zhì)平等。法律雖然賦予了農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民同等的勞動權(quán)，受教育權(quán)，社會保障權(quán)，財產(chǎn)權(quán)等一系列權(quán)利，但是，要想獲得相同的社會效果，需要再給予農(nóng)民傾斜立法的保護(hù)。

（二）執(zhí)法不力嚴(yán)重?fù)p害法律權(quán)威

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。基層行政部門和農(nóng)民生活聯(lián)系最為密切，他們對法律的實施情況直接關(guān)乎法律權(quán)威的確立，影響著農(nóng)村守法環(huán)境的形成。近年來，大學(xué)生村官，三支一扶等舉措為農(nóng)村地區(qū)輸入了大量高素質(zhì)人才，但是，這些舉措仍然無法從根本上解決基層行政部門執(zhí)法不力的問題。

農(nóng)民自治權(quán)很難實現(xiàn)的原因，一方面是其自身權(quán)利意識淡薄，文化水平不高；另一個更重要的方面是基層行政部門的干涉，使農(nóng)民的該項權(quán)利無法落實?；鶎有姓块T之間權(quán)責(zé)不明確，執(zhí)法人員執(zhí)法行為不規(guī)范等原因也直接制約著農(nóng)民權(quán)利的實施。

（三）司法角色的淡化

農(nóng)村地區(qū)法治環(huán)境尚未形成，糾紛訴諸法院的比例不高。一方面是受傳統(tǒng)文化觀念的影響，糾紛多通過村規(guī)民約解決。另一方面，許多基層司法人員不能靈活適用法律，導(dǎo)致司法不公正現(xiàn)象發(fā)生；司法程序解決糾紛耗時長，成本高，司法對于很多農(nóng)民來說還是“奢侈品”。

（四）守法環(huán)境有待進(jìn)一步凈化

法律在很多農(nóng)村地區(qū)，尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)成為了閑置的紙面上的空洞條文，這當(dāng)然有農(nóng)民自身的原因，也有法律制定和實施上的不足。從農(nóng)民的角度分析，一方面是因為農(nóng)村人口受教育程度不高，缺乏法律知識和法律常識；另一方面還是受經(jīng)濟貧困的影響，對于遵法守法是心有余而力不足。

三、充分發(fā)揮法律的指導(dǎo)監(jiān)督作用，建設(shè)法治“三農(nóng)”

（一）完善相關(guān)立法

1.加強對“三農(nóng)”的傾斜立法

在《憲法》或憲法修正案中，對關(guān)乎農(nóng)民這一特殊群體生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要問題作出規(guī)定，并通過完善部門法夯實對相關(guān)權(quán)利的保護(hù)。制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，完善現(xiàn)有法律對農(nóng)民權(quán)利和利益保護(hù)的不足。兩千余年前，亞里士多德在解釋法治的內(nèi)涵的時候就說過，人民所遵守的法律本身必須是制定得良好的法律。這需要立法階段傾聽民聲，了解民意，表達(dá)民志。

2.完善重點領(lǐng)域立法

（1）制定農(nóng)田水利建設(shè)的基本法律。農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開農(nóng)田水利設(shè)施。我國歷史上，早在1068年王安石變法時就頒布了農(nóng)田水利法，但是，我國至今尚未頒布農(nóng)田水利建設(shè)的基本法律，農(nóng)田水利建設(shè)主要還是要參考《農(nóng)業(yè)法》十九條的規(guī)定。

（2）完善稅費法律體制。農(nóng)業(yè)稅于2006年1月1日退出歷史舞臺，這在法律上意味著農(nóng)民不再承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅收的繳納義務(wù)。這極大地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。有數(shù)據(jù)表明：截止2007年底，全面取消農(nóng)業(yè)稅后，每年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1335億元，人均減負(fù)為179元。［6］

除免除農(nóng)業(yè)稅外，國家還給予農(nóng)村地區(qū)大量的稅收優(yōu)惠政策，有產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠，區(qū)域性稅收優(yōu)惠，也有稅收的減免。但是，縱觀我國稅收優(yōu)惠政策及法律，我國的稅收優(yōu)惠立法呈現(xiàn)出典型的“政策性有余而法律性不足”的特征。［7］稅收優(yōu)惠法律制度還存在著形式上的非理性和實質(zhì)上的非理性，比如說，我國大量的稅收優(yōu)惠法律是以其他規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的，這在一定程度上損害了稅收優(yōu)惠法律制度整體的權(quán)威性；中央和地方稅收立法分權(quán)也產(chǎn)生了一系列的隱患，一些地方濫用稅收優(yōu)惠立法權(quán)，通過一些不正當(dāng)?shù)姆绞将@取其他地區(qū)的稅收來源。

（3）完善未成年人監(jiān)護(hù)制度?！睹穹ㄍ▌t》第十六條規(guī)定：未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人。只有在未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力時才考慮（一）祖父母，外祖父母；（二）兄，姐；（三）關(guān)系密切的其他親屬。2014年10月1日，中央12臺《道德觀察》節(jié)目播出的“祖國的未來——爸爸去哪兒了”，關(guān)注的是以云南省馬關(guān)縣幾個孩子為代表的全國6000多萬留守兒童。留守兒童、空巢老人問題成為制約農(nóng)村發(fā)展的一大問題，完善農(nóng)村地區(qū)未成年人監(jiān)護(hù)制度對于農(nóng)民和農(nóng)村問題的解決至關(guān)重要。我國對監(jiān)護(hù)的法律規(guī)定又存在片面強調(diào)對被監(jiān)護(hù)人利益的保護(hù)及監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，而忽視監(jiān)護(hù)人的權(quán)利這一問題，這嚴(yán)重違背了權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的法律原則。對此，有學(xué)者提出，應(yīng)加強國家公權(quán)對未成年人監(jiān)護(hù)的干預(yù)。［8］30-31根據(jù)大陸法系國家監(jiān)護(hù)公法化的既有經(jīng)驗，國家監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)從強化公職監(jiān)護(hù)人的職責(zé)和加強公權(quán)對監(jiān)護(hù)的監(jiān)督兩方面進(jìn)行制度設(shè)計。［9］232-233比如說，應(yīng)統(tǒng)一由民政部門擔(dān)任其監(jiān)護(hù)人，在民政部門內(nèi)部設(shè)立專門機構(gòu)，由其工作人員具體履行國家監(jiān)護(hù)職責(zé)。為了保障這項工作的質(zhì)量，應(yīng)該規(guī)定負(fù)責(zé)未成年人工作的政府主管部門有權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。［10］174-175

（二）規(guī)范基層行政執(zhí)法

1.推行權(quán)力清單，權(quán)責(zé)法定

對執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的權(quán)力和責(zé)任作出明確界定，既可以規(guī)范執(zhí)法活動，又為農(nóng)民的權(quán)利實現(xiàn)提供了保障。制定對執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的考核制度，使法律規(guī)定的行政處分和行政處罰措施真正的發(fā)揮威懾作用，使公務(wù)員不再是現(xiàn)實中的鐵飯碗。

2.政務(wù)公開，讓權(quán)力置于陽光之下

有效制約和監(jiān)督權(quán)力的關(guān)鍵，一靠民主，二靠法治。政務(wù)公開既可以強化執(zhí)法部門及其工作人員的責(zé)任感，規(guī)范他們的執(zhí)法行為，又可以為農(nóng)民了解和監(jiān)督行政機關(guān)及其執(zhí)法人員提供有效途徑。

3.提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)

一方面，要加強對執(zhí)法人員的思想道德教育，提高他們?yōu)槿嗣褡鰧嵤?，做好事的思想覺悟；另一方面對他們的職業(yè)技能加強培訓(xùn)，規(guī)范執(zhí)法行為，提高業(yè)務(wù)工作能力。比如說，近年來網(wǎng)絡(luò)上屢屢曝出因刑訊逼供導(dǎo)致的冤案，對基層執(zhí)法部門的公安派出機關(guān)人員素質(zhì)再教育就越來越有必要。

（三）彰顯司法公正

1.司法公正需要司法獨立

審判權(quán)的公正行使需要法官地位的獨立，為此就需要解決我國現(xiàn)實中存在的人情司法，司法尋租等問題。十八屆四中全會《公報》提出了相應(yīng)的對策，即建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。

2.完善法律救助制度和司法救助制度

作為低收入群體的農(nóng)民，往往對專業(yè)性強、成本高、耗時長的司法知識望而卻步。為此，應(yīng)該讓法律援助走進(jìn)農(nóng)村，推進(jìn)農(nóng)村法律服務(wù)體系建設(shè)，比如說，在大學(xué)生村官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員招聘中適當(dāng)增加法律專業(yè)的比例；適當(dāng)擴大《刑事訴訟法》中法律援助的對象范圍；從基層行政部門中抽調(diào)法律專業(yè)人員組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的法律救助機構(gòu)。健全司法救助體系，考慮到農(nóng)村生活環(huán)境的特殊性，應(yīng)該充分發(fā)揮非訴訟糾紛解決機制的作用，能調(diào)則調(diào)，不能調(diào)才判。

（四）營造法律氛圍，帶動農(nóng)民守法

農(nóng)村守法環(huán)境的形成既需要政府部門深入開展法治宣傳教育，讓法律走進(jìn)農(nóng)村家庭，又需要農(nóng)民文化素質(zhì)、法律意識和法律常識的提高。為此，政府應(yīng)該在義務(wù)教育和高等教育階段適當(dāng)納入法律知識，真正形成全民知法、守法的氛圍。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，東西部收入差距大不僅是經(jīng)濟問題，更嚴(yán)重影響著政治、文化和社會等方面的發(fā)展。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)實質(zhì)公平，不僅需要國家大政方針的傾斜，更需要立法的肯定，執(zhí)法與司法的落實。實現(xiàn)“農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)”是全面建設(shè)小康社會的應(yīng)有之義，也是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。任務(wù)之艱巨，過程之艱難，需要法治與德治并舉，需要來自社會各界多方面的援助。

［1］［英］戴維·M.沃克.牛津法律大辭典［M］.北京：光明日報出版社，1988.

［2］劉云升，任廣浩.農(nóng)民權(quán)利及其法律保障問題研究［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2004.

［3］李長健.從利益到權(quán)利：農(nóng)民補貼制度的法理分析與發(fā)展研究［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2007（1）.

［4］顏運秋，王澤輝.中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度變革的困境與出路［J］.經(jīng)濟法研究，（4）：117～154.

［5］林毅夫.“三農(nóng)”問題與我國農(nóng)村的未來發(fā)展［J］.農(nóng)村經(jīng)濟問題，2003（1）.

［6］陳學(xué)藝.“農(nóng)民真苦農(nóng)村真窮”［J］.讀書，2001（1）.

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［8］王霞.稅收優(yōu)惠法律制度研究——以法律的規(guī)范性及正當(dāng)性為視角［M］.北京：法律出版社，2012.

［9］蔣月.婚姻家庭法前言導(dǎo)論［M］.北京：科學(xué)出版社，2007.

［10］溫慧卿，聶陽陽.未成年人熱點法律問題研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2013.

（責(zé)任編輯：呂增艷）

Solving"Three Rural"Issue by Legal Ways

HOU Xiu-qun
（College of Law，Sichuan University，Chengdu，Sichuan 610000，China）

The agriculture，rural areas and farmers problem affects and restricts the socialist new rural construction and the construction of a harmonious socialist society.These problems rooted in the protection of the farmers'rights，especially in recent years，the party and the state paid more and more attention to farmers'rights and increased tilt protection to farmers'right of survival and development.However，due to the restriction of the historical conditions and reality，the farmers'political rights，economic rights and social rights lacked adequate protection.To solve these problems，just relying on policy support is not enough，we must bring these problems into the orbit of the rule of law.Perfecting legislation，establishing and perfecting the legal safeguard mechanism，standardizing law enforcement and judicial administration，and making contributions of the agriculture，rural areas and farmers to promote the rule of law.

farmers'rights；legislation；law enforcement；administration of justice；abiding by the law

D922.4

A

1008—7974（2015）01—0069—04

2013-08-29

侯修群，山東棗莊人，四川大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法專業(yè)研究生。