我國外來物種入侵防治立法研究

魯繼平

天津商務(wù)職業(yè)學(xué)院，天津300350

法律法規(guī)尋微

我國外來物種入侵防治立法研究

魯繼平

天津商務(wù)職業(yè)學(xué)院，天津300350

開展外來物種入侵防治立法不僅有利于扭轉(zhuǎn)我國外來物種入侵防治的嚴(yán)峻形勢，而且也有利于將許多行之有效的制度和措施上升為法律規(guī)范，從而有力地促進(jìn)我國外來物種入侵防治工作的依法開展和依法行政。制定外來物種入侵防治法是落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件要求的重要舉措，是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，是防治外來物種入侵最有效的手段之一。目前，我國對外來物種入侵防治工作高度重視，已積累了豐富的實踐經(jīng)驗，同時又有可供參考、借鑒的國外立法經(jīng)驗。因此，應(yīng)在充分考慮現(xiàn)行法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺我國外來物種入侵防治法，該法應(yīng)由總則、引入、監(jiān)測、防治、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容構(gòu)成，其中，在法律責(zé)任中既要規(guī)定行政責(zé)任、刑事責(zé)任，又要規(guī)定民事責(zé)任，并且要具體明確、切實可行。

外來物種；入侵防治；必要性；可行性；立法建議

一、我國外來物種入侵防治立法的必要性分析

就我國外來物種入侵防治立法來說，我國地方外來物種入侵防治立法已先行一步，但由于種種原因，時至今日，我國外來物種入侵防治法卻依然沒有出臺。那么，到底中國需不需要外來物種入侵防治法呢？經(jīng)過仔細(xì)分析和研究，筆者認(rèn)為在我國制定外來物種入侵防治法是非常必要的，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）開展外來物種入侵防治立法是徹底扭轉(zhuǎn)目前我國外來物種入侵防治嚴(yán)峻形勢的迫切需要

我國南北跨緯度近50度、5個氣候帶，東西跨經(jīng)度60度以上，多樣的生態(tài)條件和環(huán)境，使得大多數(shù)外來物種都可以在我國找到合適的棲息地。特別是隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的迅速發(fā)展，發(fā)達(dá)的航空、鐵路、公路和海洋運(yùn)輸也為外來物種的入侵提供了便利的條件。目前，我國外來物種入侵防治形勢嚴(yán)峻：一是入侵種類多。據(jù)新華網(wǎng)上海2014年11月30日電，最新調(diào)查顯示，目前我國外來入侵植物有515種。世界上最具威脅性的100種外來入侵物種中已有超過50種進(jìn)入我國。二是我國外來入侵物種種類逐年增多。2003年1月10日，國家環(huán)?？偩峙c中國科學(xué)院聯(lián)合發(fā)布了第一批在中國危害比較大的入侵物種共16種；2010年1月7日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了第二批在中國危害比較大的入侵物種共19種。如前所述，最新調(diào)查顯示，2014年11月30日，我國僅外來入侵植物就有515種。三是蔓延速度快。外來物種入侵后，由于沒有天敵制約，其蔓延速度特別快。如加拿大一枝黃花，一株每年可形成2萬多粒種子。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國各省份幾乎全部被外來入侵植物“攻陷”。四是外來物種入侵危害損失大。首先是外來物種入侵后破壞生態(tài)環(huán)境和生物多樣性。據(jù)湖南省現(xiàn)場調(diào)查，加拿大一枝黃花與豚草入侵地，其他生物蕩然無存。其次是威脅人類健康。福壽螺是人畜共患的寄生蟲病的中間宿主；豚草花粉是人類變態(tài)反應(yīng)癥的主要致病源之一。第三是危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2009年，湖南省瀏陽市福壽螺爆發(fā)的稻田，僅兩個晚上，秧苗便所剩無幾，不得不重新播種。據(jù)新華網(wǎng)2015年1月25日發(fā)布的《瞭望》新聞周刊記者吳小康、劉彤、王政屈、凌燕撰寫的文章：目前，據(jù)初步估算，13種主要的農(nóng)林入侵物種每年給我國造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)574億元人民幣。造成上述情況的原因是多方面的，但其中外來物種入侵防治缺乏法律保障是一個重要的原因。

（二）我國現(xiàn)有的法律規(guī)定不能滿足外來物種入侵防治工作的實際需要

從總體上說，外來物種入侵的途徑主要是人為引進(jìn)、沾粘在旅游者身上帶入和附著在包裝物、集裝箱、運(yùn)輸工具等上帶入及隨風(fēng)等自然傳播等。這些外來物種入侵的途徑大致可分為有意引入和無意引入兩大類。目前，雖然我國相關(guān)法律、法規(guī)對外來物種入侵防治已有了一些零星規(guī)定，但從我國立法的現(xiàn)狀來看，對于無意引入的外來物種的檢疫措施和制度已經(jīng)依法建立并不斷完善，對于有意引入的外來物種的預(yù)防、監(jiān)測、監(jiān)督管理及外來物種入侵的風(fēng)險評估、外來物種入侵的治理、生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)重建等，法律、法規(guī)尚沒有作出系統(tǒng)、明確的規(guī)定，并且至今仍然沒有出臺一部外來物種入侵防治方面的綜合性法律，使得我國在外來物種入侵防治方面缺乏全面性、系統(tǒng)性、可操作性的規(guī)定，致使我國的外來物種入侵防治工作難以開展。

（三）開展外來物種入侵防治立法是落實中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件要求的需要

《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2006〕1號）明確要求：“做好重大病蟲害防治工作，采取有效措施防治外來有害生物入侵?！庇纱丝梢姡扇∮行Т胧┓乐瓮鈦碛泻ι锶肭质屈h中央國務(wù)院的明確要求，而開展外來物種入侵防治立法顯然是防治外來有害生物入侵的首要措施，因此，開展外來物種入侵防治立法是落實中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件要求的需要。

（四）開展外來物種入侵防治立法是依法行政的迫切需要

開展外來物種入侵防治工作，必須依法進(jìn)行。目前，我國在外來物種入侵防治方面，不僅法律規(guī)范的數(shù)量少、零散、不具體，而且也不具有可操作性，致使行政機(jī)關(guān)因缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)而無法有效地開展外來物種入侵防治工作，從而嚴(yán)重影響了外來物種入侵防治工作的開展。由此可見，開展外來物種入侵防治立法是依法行政的迫切需要。

（五）開展外來物種入侵防治立法是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不僅主張發(fā)展，而且更重要的是強(qiáng)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性。但從現(xiàn)實生活來看，人們在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時，由于種種原因，往往不注意防治外來物種入侵，影響了發(fā)展的可持續(xù)性。究其原因，與我國外來物種入侵防治的法律規(guī)范少且非常零散、未能充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展原則有很大的關(guān)系。因此，為了規(guī)范人們的行為，使人們的行為符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，就有必要以立法的形式來告訴人們應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，從而做到發(fā)展的可持續(xù)性，并且這類立法是越早越好，因為實踐證明，外來物種一旦入侵，要治理恢復(fù)是非常困難的，有的甚至根本無法再恢復(fù)。因此，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不僅要求我們開展外來物種入侵防治立法，而且該立法越早越好。

（六）許多行之有效的制度和措施亟需外來物種入侵防治立法使其上升為法律規(guī)范

到目前為止，我國的外來物種入侵防治工作已取得了很大的成績，廣大人民群眾在長期的實踐中積累了十分豐富的經(jīng)驗，總結(jié)出了許多行之有效的外來物種入侵防治的制度和措施，這些制度和措施亟需以法律、法規(guī)條文的形式固定下來，以國家強(qiáng)制力來保障其實施。因此，為了早日發(fā)揮這些行之有效的制度和措施的效能，我們必須抓緊進(jìn)行外來物種入侵防治的立法工作。

（七）從國外的經(jīng)驗來看，制定外來物種入侵防治法是防治外來物種入侵最有效的手段之一

放眼世界各國，美國、新西蘭、澳大利亞和日本是遭受外來物種入侵相對嚴(yán)重的國家，都曾飽受外來物種入侵之苦。后來，美國于1990年通過了《非本土水生有害物種預(yù)防和控制法》，1996年又出臺了《國家入侵物種法》；日本為防治外來物種入侵，2004年6月頒布了《關(guān)于防止特定外來生物致生態(tài)系統(tǒng)損害的法律》，對引入、飼養(yǎng)、運(yùn)輸外來物種等行為，做了詳細(xì)的規(guī)定。美國、日本等在外來物種管理方面的立法舉措是其防治外來物種入侵取得成效的關(guān)鍵和重要經(jīng)驗。因此，從美國、日本等的經(jīng)驗來看，制定外來物種入侵防治法是防治外來物種入侵最有效的手段之一。

二、我國外來物種入侵防治立法的可行性分析

制定我國外來物種入侵防治法的可行性，是指制定這部法律的基本條件是否已經(jīng)具備。筆者認(rèn)為，目前制定我國外來物種入侵防治法的各項準(zhǔn)備工作和條件已經(jīng)相對成熟。它具體體現(xiàn)在以下四個方面：

（一）我國已有多年外來物種入侵防治工作的寶貴實踐

雖然我國至今還沒有出臺一部專門的外來物種入侵防治法，但事實上我國早就開始了外來物種入侵防治的實踐。我國廣大人民群眾在長期的實踐活動中總結(jié)出了許多行之有效的外來物種入侵防治方面的制度、措施和辦法。就外來物種入侵防治立法工作來說，這些制度、措施、辦法及我國多年外來物種入侵防治工作實踐積累的成功經(jīng)驗，是我國外來物種入侵防治法的立法條件基本成熟的一個具體體現(xiàn)。

（二）我國在外來物種入侵防治立法方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗

在我國外來物種入侵防治立法方面，我國地方外來物種入侵防治立法已先行一步，如自2011年10月1日起施行的《湖南省外來物種管理條例》。雖然我國外來物種入侵防治地方立法略顯粗糙，但地方立法畢竟有了具體的制度設(shè)計，且不乏亮點(diǎn)，所有這些外來物種入侵防治方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的實施，都為我們制定我國外來物種入侵防治法提供了實驗性經(jīng)驗和大量的不可多得的素材。所有這些都可以作為國家層面外來物種入侵防治立法的有益借鑒。此外，我國已先后制定并頒布了許多有關(guān)保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染與其他公害的法律、法規(guī)和規(guī)章，這些立法活動也積累了不少經(jīng)驗，這些經(jīng)驗也可供我們在制定我國外來物種入侵防治法時進(jìn)行參考和借鑒。

（三）美國、日本等在外來物種入侵防治方面的立法經(jīng)驗可供我們參考、借鑒

目前，世界上有許多國家都在其法律、法規(guī)中對外來物種入侵防治作出了明確規(guī)定，有的還制定并頒布了專門的外來物種入侵防治法，如：美國于1990年通過了 《非本土水生有害物種預(yù)防和控制法》，1996年又出臺了《國家入侵物種法》；日本為防治外來物種入侵，于2004年6月頒布了《關(guān)于防止特定外來生物致生態(tài)系統(tǒng)損害的法律》，他們在外來物種入侵防治方面積累了豐富的立法經(jīng)驗，這些經(jīng)驗可供我們在立法時參考和借鑒。

（四）國家對外來物種入侵防治工作十分重視

《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2006〕1號）明確要求：“做好重大病蟲害防治工作，采取有效措施防治外來有害生物入侵?！苯?jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由國務(wù)院辦公廳于2008年7月10日印發(fā)的的《農(nóng)業(yè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確規(guī)定：牽頭管理外來物種是農(nóng)業(yè)部的主要職責(zé)之一，農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科技教育司（外來物種管理辦公室）承辦外來物種管理的相關(guān)工作。由此可見，國家對外來物種入侵防治工作是十分重視的。所有這些都是我們抓緊制定外來物種入侵防治法的良好支撐條件，我們應(yīng)當(dāng)適時而動。

綜上所述，在我國制定外來物種入侵防治法不僅是十分必要的，而且也是完全可行的。

三、對我國外來物種入侵防治立法的設(shè)想和建議

筆者將我國外來物種入侵防治法定位為國家一般法律，并將我國外來物種入侵防治法作為農(nóng)業(yè)法和環(huán)境保護(hù)法的一個重要組成部分，那么，今后制定我國外來物種入侵防治法就應(yīng)當(dāng)圍繞這個定位來進(jìn)行。具體來說，筆者對制定我國外來物種入侵防治法提出如下設(shè)想和建議：

首先，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以防治外來物種入侵為直接目的，將我國廣大人民群眾在長期的實踐活動中總結(jié)出來的許多行之有效的防治外來物種入侵的制度、措施和辦法上升為法律規(guī)范，盡快制定出一部專門的外來物種入侵防治法。

其次，我們在制定我國外來物種入侵防治法時，應(yīng)當(dāng)充分考慮我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)外來物種入侵防治的法律規(guī)范，并注意與它們的銜接，避免與之產(chǎn)生矛盾或沖突。

再次，在基本內(nèi)容方面，這部法律應(yīng)由總則、引入、監(jiān)測、防治、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則共七章構(gòu)成，其主要內(nèi)容包括：1.外來物種的定義即外來物種是指在我國境內(nèi)沒有天然分布而經(jīng)自然力或人力作用出現(xiàn)在我國境內(nèi)的物種。2.外來物種入侵防治的方針及原則即應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防為主、綜合防治的方針，堅持審慎引進(jìn)、嚴(yán)密監(jiān)控、公眾參與、及時清除的原則。3.外來物種入侵防治所需的經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入各級人民政府財政預(yù)算并逐年增加投入。4.我國外來物種入侵防治法的執(zhí)法主體是各級農(nóng)業(yè)行政主管部門等部門。5.我國外來物種入侵防治方面的法律制度和措施主要有：一是引入，實行外來物種分類管理制度、外來物種名錄制度、外來物種風(fēng)險評估制度和許可備案批準(zhǔn)制度等。二是監(jiān)測，包括對外來物種的日常監(jiān)測、重點(diǎn)監(jiān)測和長期跟蹤監(jiān)測等，任何單位和個人發(fā)現(xiàn)疑似外來物種的，應(yīng)當(dāng)及時報告，外來物種入侵信息由省級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門等部門對外發(fā)布等。三是防治，包括未經(jīng)許可、備案或者批準(zhǔn)，任何單位和個人不得引入、生產(chǎn)、經(jīng)營、丟棄、向野外釋放外來物種制度，農(nóng)業(yè)行政主管部門等部門組織開展外來物種入侵防治工作制度，應(yīng)急預(yù)案啟動制度，本行政區(qū)域內(nèi)的土地、水域的所有人和使用人應(yīng)當(dāng)采取措施清除外來有害物種制度，生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建制度等。四是外來物種入侵防治現(xiàn)場監(jiān)督檢查制度和撤銷許可備案制度。6.違反我國外來物種入侵防治法的規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。

第四，我國外來物種入侵防治法在結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)將所要調(diào)整的社會關(guān)系或者所要解決的問題的同類性及相關(guān)性作為該法劃分章的基礎(chǔ)。在此需要強(qiáng)調(diào)指出的是：根據(jù)我國地方外來物種入侵防治立法的經(jīng)驗，我國外來物種入侵防治法的法律責(zé)任部分，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)章，集中規(guī)定，既要規(guī)定行政責(zé)任、刑事責(zé)任，又要規(guī)定民事責(zé)任，并且我國外來物種入侵防治法對法律責(zé)任的規(guī)定應(yīng)當(dāng)具體明確、切實可行。

最后，由于制定我國外來物種入侵防治法涉及的部門比較多，且與廣大人民群眾特別是廣大農(nóng)民的切身利益有關(guān)。因此，我們在制定外來物種入侵防治法時，應(yīng)努力做好部門協(xié)調(diào)工作和廣大人民群眾意見的收集整理工作。

[1]渠燁.預(yù)防外來物種入侵的立法對策[J].環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2011，（3）.

[2]胡傳朋，梁婷.論我國防治外來物種入侵的法律對策[J].法制與社會，2011，（14）.

[3]劉欣慶，李景明，孫玉芳.防治外來物種入侵立法研究[J].農(nóng)業(yè)科技管理，2012，（6）.

[4]李湘濤.防治外來物種入侵亟待專門立法[J].科技智囊，2012，（11）.

[5]劉文燕，荊華.防治外來物種入侵的立法對策研究[J].法制與社會，2014，（2）.

責(zé)任編輯：王遠(yuǎn)陳巖

A Legislative Research on Prevention and Control of Alien Species Invasion

LU Ji-ping
（Tianjin College of Commerce,Tianjin 300350）

To reverse the grave situation of alien species invasion in China,we should make a legislative research on prevention and control of the invasion.It will help transform some effective rules and measures into legal norms,thus promoting the administrative work according to law in this respect. One of the most effective measures to control invasion of alien species is to formulate Law on Prevention and Control of Alien Species Invasion(hereafter referred to as the Law).It is not only an important initiative to implement the relevant documents issued by the Party Central Committee and the State Council but also a necessary requirement of sustainable development.Chinese government is now paying high attention to the prevention and control of alien species invasion.In view of our plenty practices and other countries’experiences,we should as soon as possible enact the Law on the basis of the existing law and regulations.The author suggest the Law be composed of General Provisions, Foreword,Survey,Prevention&Control,Supervision&Administration,LegalLiabilitiesand Supplementary Provisions.In the Legal Liabilities not only administrative and criminal liabilities should be stipulated,feasible civil liabilities should also be clearly defined.

alien species;prevention and control of invasion;necessity;feasibility;advice on legislation

D922.68

A

2095－5537（2015）06－00079－04

2015-10-26

魯繼平（1967—），男，漢族，湖北省荊州市人，天津商務(wù)職業(yè)學(xué)院公共課教學(xué)部主任，副教授。研究方向：環(huán)境法學(xué)、法理學(xué)。