社會治理背景下的公眾利益吸納：內(nèi)涵、形式和制度構(gòu)建

李 稷 璽

（中央民族大學(xué)，北京，100081）

一、問題的提出

改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著重大的調(diào)整。在這一時期，不同社會階層的利益主體多元化、復(fù)雜化特征不斷顯現(xiàn)，社會問題和社會矛盾層出不窮，公眾民意表達出現(xiàn)非理性化、非制度化的特征。這就要求政府在社會治理過程中，要注重利益的均衡，通過構(gòu)建不同途徑、不同渠道的利益整合和吸納機制，暢通公眾利益表達和吸納的渠道，充分尊重和保障每一位公民的民主權(quán)利，積極回應(yīng)不同社會階層的利益訴求。這樣才能有效地聚合民意、疏導(dǎo)民怨、沖突化解，才能避免在社會治理和社會發(fā)展過程中出現(xiàn)因為利益分配的失衡造成社會階層間的對立與斷裂的局面。

黨的十八屆四中全會提出，要“構(gòu)建對維護群眾利益具有重大作用的制度體制，建立健全社會矛盾預(yù)警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道?！雹僦泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[DB/OL].新華社，2014-10-29.這進一步要求黨和政府在加強和改進社會治理過程中，要完善對維護群眾利益具有重大作用的制度體系建設(shè)，建立科學(xué)有效的利益整合和吸納機制，及時有效地吸納人民群眾的利益訴求，解決人民群眾反映強烈的問題，科學(xué)有效保障人民群眾的根本利益，從而實現(xiàn)良好的社會治理。

二、公眾利益吸納的內(nèi)涵詮釋

（一）公眾利益吸納的內(nèi)涵

利益問題一直是人們生活當(dāng)中的一個焦點問題，人的社會活動往往伴隨著追逐不同形式的利益關(guān)系。對于公眾利益的研究，最早可以追溯到古希臘時期的亞里士多德時代。他在政體性質(zhì)的研究中指出：“凡是正宗政體的行為取向基本上都是公共利益的。只有變態(tài)政體的行為取向，才是個人利益或私人利益”②亞里士多德，政治學(xué)[M].北京:商務(wù)印書館，1996:133—134.。到了近代，盧梭指出:“建立在社會契約基礎(chǔ)上的國家和政府是一種公共人格，其活動的意志是一種公意，這種公意反映的是全體人民的共同利益”③盧梭、社會契約論[M].北京:商務(wù)印書館，1996:135.。從西方政治學(xué)的發(fā)展來看，一個合法的國家和政府在很大程度應(yīng)當(dāng)是公共利益的代表，在統(tǒng)治過程中必然要求維護公眾的利益。馬克思、恩格斯利用歷史唯物主義的方法揭示了利益的本質(zhì)，認為“每一既定社會的經(jīng)濟關(guān)系首先表現(xiàn)為利益”，“人們所爭取的一切，都同他們利益相關(guān)”。在馬克思、恩格斯看來，利益作為一種社會關(guān)系，具有自然和社會雙重屬性，利益由需求、社會關(guān)系和社會實踐及成果這三個要素構(gòu)成。王偉光認為：“人們之間的社會關(guān)系說到底是一個利益關(guān)系問題，利益關(guān)系實質(zhì)上就是人際社會關(guān)系的體現(xiàn)”①王偉光.利益論[M].北京:中國社會學(xué)科出版社，2010:12.。所以，利益問題是一個關(guān)乎到“人存在和發(fā)展的根本性問題，是人們生活中最敏感的神經(jīng)”②馬克思恩格斯選集第1卷[M].北京:人民出版社，1972：82.。

公眾利益吸納，是以公權(quán)力為代表的政府機構(gòu)在社會治理過程中以直接或者間接的方式，通過不同途徑、不同渠道對公眾利益進行吸收和接納的過程。在社會治理過程中，公眾利益表達和公眾利益吸納作為協(xié)調(diào)公眾利益均衡的重要途徑，是公眾維護自身利益的重要基礎(chǔ)，也是“回應(yīng)性政府”“責(zé)任性政府”的必然要求。如果說公民的利益受到法律的保護，那么公民就應(yīng)該具有合法表達自身利益的權(quán)利。如果公民具有合法表達自身利益的權(quán)利，那么作為社會治理主體的政府，就不能消極或者回避公民的利益訴求，而是要建立合理通暢的公眾利益吸納機制，積極回應(yīng)公眾利益訴求，從而在治理過程中形成良好的雙向互動。事實上，從國際經(jīng)驗來看，長期以來，西方國家在治理就重視公眾利益吸納，在社會治理過程中建立了多種途徑、多種形式的利益吸納機制，常見的有:公開聽證、咨詢委員會、民意調(diào)查、全民公決、大眾傳媒、民眾自動直接表達權(quán)益、選舉、政黨、利益集團、公私合作生產(chǎn)等③參見周曉麗，黨秀云.西方國家的社會治理：機制、理念及其啟示［J］.南京社會科學(xué)，2013,(10).。

（三）公眾利益吸納的意義

吉登斯指出：“從廣義的角度講，政府責(zé)任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益”④安東尼·吉登斯.第三條道路及其批評[M].孫相東譯，北京:中共中央黨校出版社，2002年版，第61頁.。因此，從“政府責(zé)任性”和“政府回應(yīng)性”的角度來說，面對當(dāng)前多元化利益訴求并存的社會現(xiàn)實，政府在治理過程中暢通公眾的利益表達渠道，積極吸納公眾的利益，是政府治理的一種責(zé)任。在當(dāng)前社會治理的背景下，加強公眾利益吸納的過程，是管控型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變，提高自身治理能力和治理水平的過程。

第一，公眾利益吸納是實現(xiàn)和諧社會治理的需要。公眾利益吸納可以協(xié)調(diào)公眾之間的利益關(guān)系，有效化解社會風(fēng)險和矛盾。我國當(dāng)前正處于社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，也是社會矛盾的高發(fā)期，近些年在城市發(fā)展過程中，我們經(jīng)?？吹絿@征地、拆遷、經(jīng)濟賠償、環(huán)保、經(jīng)濟發(fā)展等方面的利益協(xié)調(diào)和矛盾出現(xiàn)了一系列利益失調(diào)的現(xiàn)象，從而引發(fā)眾多的群體性事件，這嚴重影響了社會發(fā)展的秩序、和諧和穩(wěn)定。一個成熟、理性、治理良好的社會，需要基于不同的利益群體、不同的利益訴求建立起理性的利益表達和溝通機制，吸納公眾的利益訴求，回應(yīng)公眾的利益訴求。只有協(xié)調(diào)好不同利益群體間的利益關(guān)系，才能實現(xiàn)社會和諧共處，才能實現(xiàn)社會的長治久安。

第二，公眾利益吸納是提升政府治理公信力的基礎(chǔ)。布蘭恩·瓊斯認為“政府如何回應(yīng)利益或偏好，和關(guān)注大眾偏好如何影響公共政策是各種分析民主治理績效模型的共同主題”⑤布蘭恩·瓊斯.再思民主政治中的決策制度——注意力、選擇和公共政策[M].北京，北京大學(xué)出版社，2010：78.。歐文·休斯也指出：“公民允許政府代表其執(zhí)行權(quán)力，但是政府必須滿足公民的利益并且為公民服務(wù)”⑥歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].張成福等譯，北京:中國人民大學(xué)出版社2009:236.。不管是政治學(xué)還是行政學(xué)的角度來講，政府是維護公共利益的代表，政府的行為就是實現(xiàn)最大化的公共利益。但是，由于理性人經(jīng)濟和功利主義觀的影響，政府在公共行政過程中可能也會存在自利的傾向。暢通公眾利益表達的渠道，構(gòu)建公眾利益吸納的途徑，使政府在治理過程中回歸到本職上來，

第三，公眾利益吸納有利于提升政府公共政策的合法性。公共政策的目的在于解決社會問題。在復(fù)雜社會的背景下，一個社會問題的產(chǎn)生和解決必然與眾多人的利益相關(guān)，受到人們的普遍關(guān)注。公共政策作為一種治理工具，是政府治理社會的手段和方式，是對社會價值、資源、利益進行權(quán)威性分配的過程。從這個角度講，政府在公共政策過程中，政府要構(gòu)建公眾利益吸納的途徑和渠道，讓公眾參與到公共政策的制定過程中來，吸納公眾的利益訴求，讓公共政策能代表和體現(xiàn)大多數(shù)人的利益，這樣才能獲得公眾普遍支持和認同，實現(xiàn)公共政策的目的。

三、當(dāng)前我國公眾利益吸納形式

（一）公眾利益吸納的主體

在我國，公眾利益吸納的主體主要是以公權(quán)力為代表的政府機構(gòu)，即各個國家行政機關(guān)。公眾利益吸納的主體具有主導(dǎo)性特征。從這個角度來講，公眾利益吸納是以公權(quán)力為代表的政府機構(gòu)通過對社會公眾利益進行整合、甄別、吸納、反饋等一系列環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)對公眾利益進行吸收和接納的過程。因此，公眾利益吸納并不是盲目、隨機的結(jié)果，政府的施政理念、治理方式、制度環(huán)境、公眾的參與狀況等都直接影響著公眾利益吸納的程度和范圍。

（二）公眾利益吸納的對象

公眾利益作為政府治理區(qū)域內(nèi)全體成員的共同利益，它既包括該區(qū)域內(nèi)的公共利益，也包括該區(qū)域內(nèi)公眾的個人利益，我們可以看成是公共利益和個人利益的綜合體。公眾利益吸納，它要求政府在治理過程中主動吸納，也要求公眾積極的理性利益表達，所以公眾利益和利益訴求理應(yīng)當(dāng)成為公眾利益吸納的對象。

（三）公眾利益吸納的途徑

“為人民服務(wù)”是我國政府的宗旨，針對當(dāng)前我國的政府過程來講，政府在治理過程中，為了了解民情，傾聽民意，維護公眾的利益，建立了多種渠道，不同形式的利益吸納機制以此來維護最廣大人民群眾的根本利益。從我國的政治體制和政府的治理過程來看，歸納來說具有以下幾種公眾利益吸納的途徑和形式：

其一，民意代表體制中的公眾利益吸納。我國的民意代表體制主要指的是人民代表大會制度。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，確保了人民當(dāng)家做主的權(quán)力?！吨腥A人民共和國憲法》第二條規(guī)定，我國的一切權(quán)利屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會。人民代表大會及其常務(wù)委員會既是權(quán)力機關(guān)，也是民意機關(guān)。人民通過直接或間接選舉的方式選舉產(chǎn)生人大代表，人大代表來自各行各業(yè)，具有密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，他們在實際工作中，了解民情，表達民意，通過行使人大代表的各項權(quán)力，反映民眾的利益訴求，吸納公眾的利益。

其二，政治協(xié)商體制中的公眾利益吸納。政治協(xié)商制度作為我國一項重要的政治制度，對公眾利益吸納具有重要的影響。從人民政協(xié)的組成人員來看，它由各政黨、各民族、各團體、各階層、各方面的代表性人士組成，他們來自五湖四海，很多是各行各業(yè)的精英，在人員組成上具有廣泛性、包容性和專業(yè)性的特點，能夠代表社會各個階層的利益。人民政協(xié)通過其實際的工作，能夠較為全面、系統(tǒng)、綜合地反映社會發(fā)展過程中各個方面問題，及時反饋社會各階層的相關(guān)利益訴求。政治協(xié)商體制中的公眾利益吸納成為我國人民代表大會制度以外又一重大的公眾利益吸納機制。

其三，政府性公眾利益吸納機制。政府性公眾利益吸納機制是指政府和相關(guān)部門為吸納公眾的利益訴求和意見而建立的政府機構(gòu)、規(guī)章制度、管理方式。在我們生活當(dāng)中常見的有：信訪制度、聽證會制度、市長熱線、行政首長接待日、干部駐村、聯(lián)絡(luò)員、群眾路線等。政府性公眾利益吸納機制的一個鮮明特征在于直接性，當(dāng)公民在某一方面有強烈的利益訴求時，可以通過上述渠道直接反映問題，政府及相關(guān)部門直接作出相關(guān)決定。這些機制是公民表達自身利益訴求，表達民意的重要渠道，也是政府機構(gòu)和相關(guān)部門吸納公眾利益的重要途徑。

其四，輿論性中的公眾利益吸納機制。網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視、電臺等大眾傳播媒介通過對公眾的意見、利益訴求、社會問題進行報道，或者公眾主動通過這些途徑表達自己的利益訴求、相關(guān)建議和看法，通過上述媒體的傳播形成新聞事件，在輿論的壓力下公眾利益吸納主體通過事實真相的把握、問題嚴重性的判斷、甄別和選擇，從而納入政府的議事過程中，從而形成公眾利益吸納的過程。需要指出的是，現(xiàn)代社會由于網(wǎng)絡(luò)的普及、傳媒方式的多樣化，輿論性中的公眾利益吸納機制在社會治理中起到重要作用。單就政府及相關(guān)部門通過網(wǎng)絡(luò)這一載體吸納公眾利益的形式來講，就有政府信息網(wǎng)站、政府首腦的網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)信訪、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督、政務(wù)微博等多種形式。

其五，決策咨詢性中的公眾利益吸納機制。決策咨詢是我國政治參與和協(xié)商民主的重要制度創(chuàng)新，也是推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要創(chuàng)新。各行各業(yè)的專家、“智庫”、專業(yè)性的民間組織、咨詢公司對社會問題和公眾利益訴求進行專業(yè)的調(diào)研，形成專業(yè)的問題解決方案，政府通過召開論證會、民眾意見建議會、行業(yè)協(xié)會的咨詢報告、購買決策咨詢報告來指導(dǎo)自己的施政方法，在這個過程中政府機構(gòu)了解了公眾利益訴求和意見，從而為政府的決策提供了專業(yè)性的行動方案，也對公眾的利益進行了吸納。

四、社會治理背景下我國公眾利益吸納機制的構(gòu)建

我國公眾利益吸納機制的建構(gòu)，一方面根據(jù)西方社會治理過程中已有的經(jīng)驗來看，一個總的目標(biāo)在于形成具有多形式、多渠道、有效的公眾利益吸納機制。另一方面，針對當(dāng)前我國的社會治理來說一個理想的狀態(tài)是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法律和制度的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社會治理的民主、合作、多元參與、實現(xiàn)政府管理與社會自治的有機統(tǒng)一”①周曉麗、黨秀云，西方國家的社會治理：機制、理念及其啟示[J]南京社會科學(xué)，2013,(10).。所以，公眾利益吸納機制的構(gòu)建，從政府方面來說，要求以公權(quán)力為代表的政府機構(gòu)在社會治理中暢通已有的公眾利益表達渠道，創(chuàng)新不同形式的公眾利益吸納機制，讓公民和社會參與政府治理的過程中來，最大限度地激發(fā)社會的活力和創(chuàng)造力；對于社會和公民個人來說，也要積極利用政府的各種利益吸納機制，培育公民精神，關(guān)心公共事務(wù)，參與公共治理，通過理性、合法、制度化的表達自己的利益訴求。從這個角度來講，公眾利益吸納機制構(gòu)建的邏輯在于通過政府、社會、公眾三方面的共同努力，形成一個多元參與、形式多樣、吸納有效的公眾利益吸納格局，這樣才能形成社會治理中多元共治、和諧運行的良好局面。

（一）要完善以人民代表大會制度和政治協(xié)商制度為代表的間接利益吸納機制。人民代表大會制度和政治協(xié)商制度作為我國法定的民意表達制度，也是間接的公眾利益吸納的機制。基于人大制度和政治協(xié)商制度在制度設(shè)計和制度安排上在公眾利益吸納方面具有很多優(yōu)勢，但是在現(xiàn)實運行過程中存在很多問題，比如人大和政協(xié)的職能沒有得到充分履行、現(xiàn)行權(quán)力沒有得到充分貫徹落實。這一切都制約著人民代表大會和政治協(xié)商會議作為公眾利益吸納機制的發(fā)揮。因此，要充分發(fā)揮人大代表制度和政治協(xié)商制度作為公眾利益吸納機制的功能發(fā)揮。從人大代表制度來講，要擴寬人大制度與社會治理機制的良性互動，擴大人大代表的直選范圍，建立人大代表與公眾、選民之間的直接聯(lián)系，了解民情，代表民意。同時在人大制度的運行制度中，強化人大在議事、決策、立法、監(jiān)督工作中的職能和地位，在此過程中將民眾的利益訴求貫穿其中，使人大的工作真正成為社會各階層的利益整合和代表制度，保障人民當(dāng)家做主的權(quán)利。從政治協(xié)商制度來講，一方面，我們要不斷完善現(xiàn)有的政治協(xié)商會議，通過最大限度地吸納社會不同階層、不同利益群體、相關(guān)利益者代表進入政協(xié)，使政協(xié)真正成為一個整合民意，凝聚共識的公眾利益吸納機制。另一方面，從協(xié)商民主的角度來講，政府在社會治理過程中，要通過發(fā)揮協(xié)商民主的優(yōu)勢，提供公共協(xié)商和對話的空間、形式，聚合民意，讓社會公眾參與到社會治理中來。

（二）要完善以信訪制度、公開聽證制度、行政首長接待為代表的政府性公眾利益吸納機制。在我國的政府治理過程中，為了直接吸納公眾利益，解決民眾最直接、最現(xiàn)實、最迫切的利益問題，黨和政府構(gòu)建了信訪制度、聽證會制度、行政首長接待制度、干部駐村制度、群眾路線等一系列的利益協(xié)調(diào)和利益吸納制度。這些制度的一個鮮明特點是，以公權(quán)力為代表的政府機構(gòu)可以直接面對公眾的利益訴求，在治理過程中可以更直接、更快速地做出利益的協(xié)調(diào)和決策，是一種直接、快速的利益協(xié)調(diào)和吸納機制。針對當(dāng)前信訪制度公信力下降，越級上訪不斷，聽證會被當(dāng)做“走過場”，行政首長接待被當(dāng)做“作秀”等現(xiàn)實困境，政府要加強相關(guān)制度改革，通過建立責(zé)任機制，明確政府在利益吸納方面的責(zé)任，健全各項評估反饋制度，優(yōu)化政府回應(yīng)公眾的組織結(jié)構(gòu)，使政府真正成為一個“責(zé)任性政府”“回應(yīng)性政府”。

（三）要創(chuàng)新以網(wǎng)絡(luò)傳媒、智庫、民間組織等具有時代特色的公眾利益吸納機制。當(dāng)今時代，隨著網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展和普遍使用，互聯(lián)網(wǎng)在改變?nèi)藗內(nèi)粘Ｉ罘绞降耐瑫r也在改變著政府的治理方式。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的網(wǎng)絡(luò)傳媒改變了傳統(tǒng)信息傳播的方式，信息傳播的方式更快捷、傳播范圍更廣，一些網(wǎng)絡(luò)事件可能由于大量網(wǎng)民的參與討論、傳播，形成萬人矚目的新聞事件，對政府形成強大的輿論性壓力，進而引起政府的關(guān)注。同時一些智庫、民意測量機構(gòu)、專業(yè)性的民間組織，積極利用互聯(lián)網(wǎng)，針對某個領(lǐng)域的社會問題，發(fā)表自己的見解，提供自己專業(yè)性的解決方案，由于互聯(lián)網(wǎng)的開放性，很容易為公眾和政府感知。面對互聯(lián)網(wǎng)這一浪潮，政府在治理過程中，面對越來越大的外部壓力，政府唯有主動變革自己的治理方式，創(chuàng)新政府治理的方式，比如利用網(wǎng)絡(luò)平臺建立政府門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)信訪模式、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測、政務(wù)微博，網(wǎng)絡(luò)問政平臺，購買“智庫”、民間組織的專業(yè)性咨詢報告獲得解決方案等，利用新型的途徑和渠道吸納公眾利益，吸納創(chuàng)新政府治理的手段、方法。

（四）把構(gòu)建政府主導(dǎo)和公民參與相結(jié)合的模式作為公眾利益吸納機制的發(fā)展方向。一個良好的社會治理模式和有效的公眾利益吸納格局，需要政府的主導(dǎo)，也需要公民的有序參與。從政治學(xué)的角度講“政治發(fā)展是政治動員和政治參與的過程，一定程度的自下而上的政治參與和自上而下的政治動員均可達成政治發(fā)展”①孫關(guān)宏.政治學(xué)概論[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2003:319.。在公眾利益吸納過程中，也需要這樣的主導(dǎo)和參與的發(fā)展模式。公眾利益吸納機制的理想模式就在于參與多元、形式多樣、吸納有效。除了政府主導(dǎo)，暢通相關(guān)的利益吸納渠道和機制以外，公民參與在我國當(dāng)前的社會治理背景下具有非常重要的地位和作用。政府主導(dǎo)的作用體現(xiàn)在，在社會治理過程中和政府在公眾利益吸納過程中起到主導(dǎo)的作用，政府可以構(gòu)建不同形式、不同渠道的公眾利益吸納機制，可以通過召開利益相關(guān)者座談會、公開的聽證會、通過對網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測和分析、定期收集公民意見表達等方式，讓公民參與到公共政策和社會治理的過程中來，充分吸納民意，整合社會不同階層的利益，不斷提高民主執(zhí)政、民主治理的能力和基礎(chǔ)。因此，政府的主導(dǎo)為暢通公眾利益吸納的渠道和形式，讓公民參與、民意表達有了可能，但是如果只有這一方面是不夠的，還需要公民的積極參與。公民參與的價值在于，通過一群富有公民精神的社會公眾積極地有序參與社會治理中來，理性地表達自己的利益訴求，以政府為主導(dǎo)公眾利益吸納機制才能傾聽到公眾的利益表達，公眾利益吸納才有基礎(chǔ)和更為豐富的內(nèi)容。因此，公眾利益吸納過程中要通過培育社會公眾的公民精神，讓其有參與社會治理的能力和素質(zhì)，只有這樣才能構(gòu)建一個由政府主導(dǎo)、公民參與這樣一種雙重模式的吸納機制，才能形成有效的吸納機制。

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