地方政府治理能力現(xiàn)代化的困境與出路

朱錦豐，陳　佳

（1.武警警官學(xué)院政治法律系，四川成都610213；2.東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130117）

地方政府治理能力現(xiàn)代化的困境與出路

朱錦豐1，陳佳2

（1.武警警官學(xué)院政治法律系，四川成都610213；2.東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130117）

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為我國今后一段時(shí)期深化改革的總目標(biāo)之一。地方政府是國家治理體系中的重要組成要素，其治理能力現(xiàn)代化程度直接影響國家治理的整體效果。盡管近年來地方政府治理能力現(xiàn)代化取得了重大進(jìn)展，但仍然面臨著治理理念淡薄、政府行為異化、公共服務(wù)缺位、政策執(zhí)行不力等困境。為進(jìn)一步推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化，矯正地方政府治理行為與克服地方政府治理困境已刻不容緩。

地方政府；治理能力；現(xiàn)代化；困境

地方政府是指行使部分國家權(quán)力、治理國家和地方事務(wù)的地域性政府。由其職能可見，地方政府是國家治理的一個(gè)重要構(gòu)成要素。作為政府體系的有機(jī)組成部分，地方政府既要貫徹執(zhí)行中央政府的全國性行政指示，又具有相對(duì)獨(dú)立的分層管理的特點(diǎn)。自改革開放以來，我國地方政府治理雖取得了一定成果，但是一些管理弊端也隨之逐漸暴露，如地方政府行為異化、地方土地財(cái)政問題突出等。這些弊端導(dǎo)致地方政府陷入了“治理危機(jī)”，既對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響，也減緩了國家社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。因此，矯正地方政府治理行為，推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化，既是地方政府發(fā)展的重要基礎(chǔ)，又是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧治理的必然要求。

一、地方政府治理能力現(xiàn)代化的重要意義

地方治理是依托于政府組織和社會(huì)自組織等各種組織協(xié)同完成和實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的新型社會(huì)管理，是現(xiàn)代社會(huì)多層治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。地方政府治理能力現(xiàn)代化程度對(duì)國家治理能力現(xiàn)代化乃至整個(gè)中國政治現(xiàn)代化建設(shè)至關(guān)重要。

推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化符合國家全面深化改革的需要。十八屆三中全會(huì)明確提出將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。［1］實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意味著我國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面將進(jìn)行重大變革，它要求處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，通過解放黨和政府的思想，營造良好的社會(huì)氛圍，吸引廣大人民群眾參與改革，讓群眾在實(shí)踐中對(duì)改革產(chǎn)生共識(shí)，形成改革合力。各個(gè)領(lǐng)域的制度和法律法規(guī)的創(chuàng)新和完善也是必不可少的，通過盡可能地填補(bǔ)制度漏洞，消除體制弊端，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，從而把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國家的效能?？梢?，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化這一變革的過程正是全面深化改革的過程，會(huì)把中國帶入改革開放的新階段。

推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化是社會(huì)主義民主政治的新發(fā)展。推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化為社會(huì)主義民主政治新發(fā)展提供了契機(jī)，它的本質(zhì)就是調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織之間的關(guān)系，構(gòu)建多元主體共同治理的模式。在我國，民主政治建設(shè)的主要目的就是處理好國家與公民、政府與公民之間的關(guān)系。推進(jìn)治理現(xiàn)代化要求更多主體的參與，國家治理將從單一主體向多元交互共治的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。通過國家、政府、社會(huì)的合作治理，可以使更多的民眾參與到社會(huì)治理中，這樣不僅可以充分調(diào)動(dòng)公民參政的積極性，提高公民意識(shí)，也能更好地集中人民的智慧，促進(jìn)法治、責(zé)任、服務(wù)型政府的建設(shè)，形成國家與公民之間平等對(duì)話、協(xié)商與合作的良性互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主全民參與，促進(jìn)我國民主建設(shè)的新發(fā)展。

推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。人類發(fā)展數(shù)千年，國家的存在說到底都是為了保障人的生存，國家的追求就是為了人民更好地生活，也就是所謂的民生。動(dòng)亂的社會(huì)人民不可能安居樂業(yè)，社會(huì)穩(wěn)定才是人民獲得更好生活的基礎(chǔ)。而社會(huì)穩(wěn)定的根本要做好民生工作，只有把改革開放的成果普惠于社會(huì)公眾才能實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定。隨著時(shí)代的變化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的觀念和做法也要與時(shí)俱進(jìn)，治理理論的提出正是以解決和改善民生為目的之所在。治理現(xiàn)代化的根本目的是維護(hù)廣大人民根本利益，所以地方政府要盡職盡責(zé)地激發(fā)社會(huì)組織活力，帶動(dòng)公民參與的積極性，增加社會(huì)和諧因素，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、公民之間的良性互動(dòng)模式，能夠切實(shí)解決好人民最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題，保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，做到最大限度地維護(hù)社會(huì)公平正義，以消除社會(huì)不穩(wěn)定的因素，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二、地方政府治理能力存在的困境

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展以及政治體制的改革，地方政府逐漸獲得較大的自主權(quán)，但受原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性以及相關(guān)監(jiān)督約束機(jī)制、政績(jī)考核制度不完善等因素的影響，在利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府在促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)也做出了一些與其服務(wù)宗旨相背離的行為，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)行為異化、社會(huì)管理和公共服務(wù)行為不力等。這些負(fù)面表現(xiàn)的直接后果是地方政府的不良治理，這既減緩了地區(qū)經(jīng)濟(jì)、、政治的發(fā)展速度，也影響了地方政府的形象和地方政府治理能力現(xiàn)代化。

（一）地方政府治理理念淡薄

改革開放以來，中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了革命性變化，但受中國封建傳統(tǒng)思想和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的影響，“官本位”思想依然占據(jù)主要地位，這種思想直接影響了我國地方政府所要采取的治理模式。新中國成立后，沿襲高度集中的政治體制，地方政府采取的是側(cè)重于統(tǒng)治的管理模式。受全球化以及自身發(fā)展的影響，地方政府雖然較以前能夠提供更多更好的公共服務(wù)來滿足公眾的需求，但是在行政管理的過程中，一些地方政府官本位思想、管制性行為仍然占據(jù)主導(dǎo)，治理理念薄弱，尤其是法治觀念根基薄弱，講究人治而非法治，行為交往中，親情禮法重于程序規(guī)則。這導(dǎo)致了政府管理效能低下，行動(dòng)遲緩，阻礙了地方政府治理現(xiàn)代化。

（二）地方政府經(jīng)濟(jì)行為異化

為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府不斷將權(quán)力下放，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上擁有了更大自主權(quán)限，但由于政府約束機(jī)制的不完善，地方政府的經(jīng)濟(jì)職能呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)，這就導(dǎo)致了地方政府經(jīng)濟(jì)行為的異化，地方保護(hù)主義抬頭。為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，地方政府紛紛制定地方保護(hù)政策，經(jīng)常以政府行為介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，運(yùn)用行政手段防止資源外流。如果地方經(jīng)濟(jì)勢(shì)頭發(fā)展良好，保護(hù)行為則較少，一旦地方經(jīng)濟(jì)開始下滑，地方政府的保護(hù)措施就會(huì)不斷涌現(xiàn)。比如，在安徽省，要求本省各政府機(jī)關(guān)部門優(yōu)先購買本省自主品牌汽車，如蕪湖的奇瑞汽車、江淮汽車等，安徽的出租車也應(yīng)使用上述自主品牌。鼓勵(lì)安徽省內(nèi)企業(yè)全部使用安徽省自產(chǎn)的鋼鐵、水泥、皖煤、煙酒、配電設(shè)備。安徽省宣城市為了促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品消費(fèi)需求更要求政府的公共接待優(yōu)先使用本地?zé)熅?。?］不僅如此，地方保護(hù)的手段也是多種多樣，這種現(xiàn)象造成了各自為政的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)重妨礙了我國國際競(jìng)爭(zhēng)力的提高，不利于全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立和發(fā)展，最終也將會(huì)損害地方的利益。

（三）地方政府公共服務(wù)缺位

公共服務(wù)的好壞在一定程度上能體現(xiàn)出地方政府治理能力高低。作為地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)主要供給主體，地方政府卻未能很好地扮演這一角色。地方政府是中央政策的執(zhí)行者，其本職就是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為人民服務(wù)。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府卻越來越注重自身利益的得失，為追求利益最大化，其行為也越來越經(jīng)濟(jì)化，并沒有充分發(fā)揮社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。地方政府制定的大多數(shù)政策幾乎都是關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，其主要精力都放在了經(jīng)濟(jì)建設(shè)及自身利益上，忽視了對(duì)公共服務(wù)的供給，對(duì)公共服務(wù)的資金投入很低?；A(chǔ)設(shè)施落后、不完善，導(dǎo)致了公共服務(wù)供給滯后于人的需求。由于地方財(cái)政來源的有限，公共服務(wù)供給資金也因此有所限制，但是各地豪華市政大樓、形象工程卻時(shí)常出現(xiàn)，這種面子工程加劇了資金浪費(fèi)，使得公共服務(wù)的資金份額減少。

（四）地方政府政策執(zhí)行不力

政策執(zhí)行的不到位也是阻礙地方政府治理現(xiàn)代化的重要因素。一項(xiàng)好的政策如果執(zhí)行到位就能產(chǎn)生積極效果，提升政府治理水平，反之亦然。地方政府政策能力的強(qiáng)弱在很大程度上影響地方政府治理的效率和效能。當(dāng)前，地方政府在政策執(zhí)行上仍表現(xiàn)出許多欠缺和不足。地方行政執(zhí)行人員素質(zhì)欠佳，政策執(zhí)行時(shí)的人財(cái)物資源不足等問題都使得政策難以得到更好地落實(shí)。最明顯的政策執(zhí)行弱化表現(xiàn)在中央政策在各地方難以得到有效的貫徹和落實(shí)，“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象在各地均有出現(xiàn)。如果中央政策符合地方自身利益，地方政府就會(huì)盡最大力量貫徹落實(shí)中央政策；反之，如果不符合自身利益，地方政府在政策執(zhí)行的過程中就會(huì)采取不正確的方式和措施來執(zhí)行公共政策，通過敷衍的方式表面上執(zhí)行，暗地里卻抵觸。形成“上有政策，下有對(duì)策”的情況。如在環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行過程中，就會(huì)經(jīng)常發(fā)生地方政府消極執(zhí)行甚至抵制執(zhí)行環(huán)境政策的情況。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，引入一些高能耗、高污染的對(duì)地方環(huán)境造成極大危害的企業(yè)。但他們?yōu)榱藸?zhēng)取政績(jī)，而對(duì)企業(yè)的污染問題視而不見，這必然導(dǎo)致政府政策執(zhí)行力的下降，削弱了地方政府的威信和能力。

（五）地方政府行政法制建設(shè)不足

法治是現(xiàn)代政府治理不可缺少的要素之一，法制建設(shè)的不足將破壞我國地方政府有效治理的秩序和環(huán)境。當(dāng)前，我國地方政府在治理中仍存有法治缺失和殘損的現(xiàn)象。一方面，在推行行政體制改革的過程中，地方政府的政策缺乏與之相適應(yīng)的配套法律文件。從法律自身建設(shè)來看，要么就是相關(guān)法律文件不足，要么就是與法律、法規(guī)、規(guī)章的宗旨相背離，這種政策與法律文件的不統(tǒng)一，使得行政行為缺乏執(zhí)法基礎(chǔ)，違法亂政的現(xiàn)象層出不窮。另一方面，地方政府官員及其公務(wù)人員法律意識(shí)淡薄，在行政實(shí)踐中依然表現(xiàn)出“人治”的行為，行事總是依賴于口頭指令和內(nèi)部文件，認(rèn)為法律只適用于普通民眾，而與政府公務(wù)人員自身無關(guān)，因此在行政活動(dòng)中，濫用職權(quán)、以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇

“多一些治理，少一些統(tǒng)治”是21世紀(jì)世界主要國家政治變革的重要特征［3］，治理體系和治理能力現(xiàn)代化是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。因而，克服地方政府治理困境，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化已成為一項(xiàng)亟待解決的重大問題。

（一）轉(zhuǎn)變地方政府治理理念，打造服務(wù)型政府

在傳統(tǒng)管理體制下，政府職能始終是以“統(tǒng)治”為主，經(jīng)常會(huì)以管理者和經(jīng)營者的身份干預(yù)市場(chǎng)的運(yùn)作，造成政府效能低下和腐敗貪污等問題。為提高政府治理效能，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，地方政府應(yīng)更新其行政理念，盡快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)管理理念向服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)自身公共服務(wù)的理念和意識(shí)，克服官僚主義，將地方政府切實(shí)塑造成一個(gè)為人民、為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的服務(wù)機(jī)構(gòu)，真正做到為人民服務(wù)，將自身建設(shè)成服務(wù)型政府。為此，地方政府可以在政府系統(tǒng)內(nèi)部和公務(wù)員隊(duì)伍中積極大力開展學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，消除以往政府固有的管制行政、人治行政、封閉行政、全能行政等觀念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、增強(qiáng)服務(wù)效能、提高服務(wù)水平，樹立公開的、有限的、民主的、法治的行政理念。

（二）合理定位地方政府角色，重塑政府職能

為更好促進(jìn)地方發(fā)展，需要明確政府、市場(chǎng)和第三部門的各自定位與權(quán)責(zé)關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，地方政府應(yīng)進(jìn)一步深化行政管理體制改革，合理定位自身的角色。在共治格局下，政府要維護(hù)政府權(quán)威，確保自身合法性，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，使其切實(shí)有效地對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理并提供適當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)品與公共服務(wù)。地方政府還需要優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，確定其管理的界域，做到“有所為，有所不為”，使政府在最需要領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，履行本職，把社會(huì)本身可以做得好的事情交由社會(huì)去完成，把市場(chǎng)能夠提供的服務(wù)、履行的職責(zé)交由市場(chǎng)去供給或?qū)嵭?，如可以將一些職業(yè)從事資格考試交給有關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)舉辦。地方政府只有對(duì)自身的職能做出調(diào)適，才能明確地方政府的治理方向，促使地方政府的治理能力得到有效發(fā)揮。

（三）培育公民參與意識(shí)，構(gòu)建多元化治理主體

現(xiàn)代化治理的重要理念就是多元主體共同治理。隨著民主政治和公民社會(huì)的發(fā)展、成熟，公民參與在治理中愈顯重要，公民的政治、法律意識(shí)決定著公民是否想要參與到政治生活中。馬克思曾說：“實(shí)現(xiàn)政治自由的最大危險(xiǎn)不在于憲法不完備或者法律有缺陷，而在于公民的漠不關(guān)心”［4］121。因此，增強(qiáng)公民參政議政的意識(shí)，明晰公民的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)公民的歸屬感、責(zé)任感、成就感就顯得尤為重要。要提高公民參政議政的熱情，就要建立健全公民參與的制度機(jī)制，積極為公民拓寬參政議政的渠道，如互聯(lián)網(wǎng)、微信、官方網(wǎng)站等等。此外，地方政府還要積極培育社會(huì)組織，降低審批門檻，調(diào)低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，給予社會(huì)組織以一定的資金支持，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行放權(quán)，增強(qiáng)其自主權(quán)，讓更多愿意為公眾服務(wù)的社會(huì)組織能夠進(jìn)入服務(wù)隊(duì)伍行列中。

（四）提升公務(wù)員素質(zhì)，建設(shè)一支高效的治理隊(duì)伍

無論是地方政府職能的發(fā)揮還是治理的實(shí)施，這些過程中都需要人的參與，這個(gè)所謂的人即是人們常說的公務(wù)員。公務(wù)員是地方政府治理的主體人員。地方政府公務(wù)員素質(zhì)的高低直接影響政府治理能力的強(qiáng)弱。為保證治理能力的提升，作為治理主體的公務(wù)員，首先應(yīng)該增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，禁止濫用職權(quán)等情況發(fā)生。其次，公務(wù)員個(gè)人要不斷完善自我學(xué)習(xí)能力，解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，努力做到用高效、快捷的處事思維解決問題，辦理公務(wù)。最后，公務(wù)員要強(qiáng)化法律意識(shí)，增強(qiáng)自我約束能力，努力提高自身素質(zhì)。為保證公務(wù)員素質(zhì)的提升，制度建設(shè)必不可少。公務(wù)員的招錄工作要有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)程序，要加大對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)力度，同時(shí)也要建立合理的公務(wù)員績(jī)效考核體系，以激勵(lì)公務(wù)員服務(wù)潛能。只有這樣才能不斷提高公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)治理現(xiàn)代化的早日實(shí)現(xiàn)。

（五）加強(qiáng)法治建設(shè)，推進(jìn)地方治理法治化

地方政府治理能力現(xiàn)代化依賴于法治建設(shè)，良好的法治環(huán)境會(huì)保障治理體系的有效運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展，因此，地方政府應(yīng)將一切權(quán)力及行為置于法律的監(jiān)督之下，建立健全法律制度，推進(jìn)政府依法行政、依法治理，推進(jìn)治理法治化、制度化。首先，地方政府應(yīng)強(qiáng)化自身的法律責(zé)任機(jī)制，依法接受人大及其相關(guān)部門的監(jiān)督和質(zhì)詢，強(qiáng)化自身及工作人員對(duì)人大和公民負(fù)責(zé)的法律責(zé)任意識(shí)，依法全面規(guī)范行政行為。其次，地方政府應(yīng)進(jìn)一步改革行政立法機(jī)制，完善行政立法程序，規(guī)范行政立法行為，增強(qiáng)行政立法的透明性，提高行政立法水平。最后，建立健全行政監(jiān)察體制，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)察，廉政監(jiān)察，促進(jìn)地方政府廉政建設(shè)，如建立健全干部述職述廉制度、民主評(píng)議制度、行政責(zé)任追究機(jī)制等。

［1］中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16 （001）.

［2］孫小林.專家憂思地方保護(hù)主義抬頭［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2009-02-04.

［3］俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.前線，2014 （1）.

［4］［法］克洛德·德爾馬.歐洲文明［M］.上海：上海人民出版社，1988.

（責(zé)任編輯：品風(fēng)）

Difficult Positions and Countermeasures of M odernization of Local Governm ent's Governance Capabilities

ZHU Jin-feng1，CHEN Jia2
（1.Faculty of Political Sciences and Law，Armed Police Academy，Chengdu，Sichuan 610213，China；2.College of Political Sciences and Law，Northeast Normal University，Changchun，Jilin 130117，China）

Promoting the modernization of nationalmanagement system and management ability has become our country one of the deepening reform goal in the next period.The local government is an important component in national governance system，its governance capacitymodernization degree directly affect our country overall effect of the governance.In recent years，great progress has been made in modern local government governance ability，but it is still faced with difficulties，including weak governance concept of public service，government behavior alienation，and poor policy enforcement and so on.In order to promote the modernization of local government governance，it is particularly important that correcting the governance behavior of local governmentand overcoming difficult positions of local governance.

local government；governance capability；modernization；difficult positions

D920

A

1008—7974（2015）02—0086—04

2014-10-11

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的協(xié)商民主制度化研究”（14AZZ003）

朱錦豐，湖南長(zhǎng)沙人，講師；陳佳，女，遼寧鐵嶺人，碩士研究生。