從成本和收益的角度看農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
——以廣東省為例

笱豐明

（廣東理工學(xué)院，廣東 肇慶 526100）

從成本和收益的角度看農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
——以廣東省為例

笱豐明

（廣東理工學(xué)院，廣東 肇慶 526100）

新型城鎮(zhèn)化是人口的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在廣東省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，雖然成本壓力巨大，但也給城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大的效益。政府、企業(yè)、個(gè)人成本共擔(dān)機(jī)制的建立，公共服務(wù)供給機(jī)制的改革都能有效降低政府在此過程中的成本負(fù)擔(dān)。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；成本；收益

一、新型城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鎮(zhèn)化

人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比重逐漸下降、非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比重逐步上升是一個(gè)必然的趨勢(shì)。這一趨勢(shì)或者表現(xiàn)為人口從農(nóng)村向城市集中，在城市發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)來(lái)吸納農(nóng)業(yè)人口，或者表現(xiàn)為人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，在城鎮(zhèn)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)并吸納農(nóng)業(yè)人口。無(wú)論是向城市集中，還是向城鎮(zhèn)集中，都表現(xiàn)為勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)，從第一產(chǎn)業(yè)走向第二、三產(chǎn)業(yè)，這一過程被稱為城鎮(zhèn)化。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)對(duì)各層次勞動(dòng)力的需求不斷增加。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力從“忙時(shí)務(wù)農(nóng)、閑時(shí)務(wù)工”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期居住在城市務(wù)工，在這個(gè)過程中，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的住所和工作，進(jìn)而落戶城鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)一方面解決了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中勞動(dòng)力的短缺和“用工荒”問題，另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也從城市的二、三產(chǎn)業(yè)中賺取了比純粹務(wù)農(nóng)相對(duì)更高的工資收入，擁有更高的生活質(zhì)量，這一過程就是人口的城鎮(zhèn)化。因此，人口城鎮(zhèn)化過程是城鎮(zhèn)對(duì)勞動(dòng)力的需求與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力通過市場(chǎng)自由選擇的結(jié)果。在新增勞動(dòng)力不足、新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，需要更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)來(lái)推動(dòng)人口的城鎮(zhèn)化，人口的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2014年底，中國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率為54.8%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率是35.9%，二者相差18.9個(gè)百分點(diǎn)，表明有2.5億多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但沒有落戶城鎮(zhèn)，沒有完全享受到城鎮(zhèn)居民的福利待遇，處于半城鎮(zhèn)化或不完全城鎮(zhèn)化的狀態(tài)。而我國(guó)54.8%的城鎮(zhèn)人口還包括了城市和縣城之外的17449個(gè)建制鎮(zhèn)的大約1.83億“鎮(zhèn)民”。這些建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大中小城市，與新型城鎮(zhèn)化打造“宜居”城鎮(zhèn)的要求相差甚遠(yuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的定居、落戶，也影響了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中勞動(dòng)力資源供給的穩(wěn)定性。

二、廣東省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后，不僅要實(shí)現(xiàn)職業(yè)的轉(zhuǎn)變，還要獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民一致的社會(huì)身份和權(quán)利，能平等地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會(huì)福利，能全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活，能夠在經(jīng)濟(jì)上立足、被城鎮(zhèn)社會(huì)所接納、獲得身份的認(rèn)同、實(shí)現(xiàn)文化的交融。要實(shí)現(xiàn)這一系列目標(biāo)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)是關(guān)鍵。在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下，擁有城鎮(zhèn)戶籍，仍然是平等地享有與戶籍所在地城鎮(zhèn)人口同等權(quán)益的前提。

2014年末，廣東省常住人口城鎮(zhèn)化率為68%，比全國(guó)平均（54.8%）高13.2個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)廣東省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，到2020年，廣東省常住人口城鎮(zhèn)化率要提高到73%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到56%。根據(jù)廣東省發(fā)改委初步估算，廣東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41萬(wàn)元（自購(gòu)住房），每年公共服務(wù)成本6581元（隨遷子女義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、公共醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育、住房保障、市政設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、其他公共服務(wù)和管理）。依此計(jì)算，要使城鎮(zhèn)化率達(dá)到規(guī)劃水平，僅公共服務(wù)成本一項(xiàng)，每年將新增122億。而根據(jù)國(guó)家發(fā)改委2015年初印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》，廣東的廣州、東莞、惠州和深圳市（光明新區(qū)）四個(gè)城市列入試點(diǎn)范圍。試點(diǎn)的主要任務(wù)包括五個(gè)方面：（1）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制；（2）建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制；（3）改革完善農(nóng)村宅基地制度；（4）探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式；（5）綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。將“建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制”擺在首位，也凸顯了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要性和困難程度。

以此來(lái)看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，的確需要大量的成本投入，困難不小。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來(lái)的不僅僅是投入，還有巨大的收益，這也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義所在。

三、廣東省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化收益

廣東省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的收益主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是廣東經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體進(jìn)入工業(yè)化后期，外需擴(kuò)大的空間和投資擴(kuò)張的空間都在逐步縮小。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)需求已經(jīng)趨近于飽和，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)的啟動(dòng)力不足，產(chǎn)品也與中國(guó)對(duì)外貿(mào)易形成競(jìng)爭(zhēng)。廣東作為出口大省，在這樣的環(huán)境下，內(nèi)需無(wú)疑成為其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉。有研究表明，城鎮(zhèn)化每提高1%，帶來(lái)的消費(fèi)需求可替代出口10萬(wàn)億，拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等行業(yè)人均10萬(wàn)元的固定資產(chǎn)投資需求。大量人口的市民化，以及由市民化帶動(dòng)的消費(fèi)和投資需求，將構(gòu)成廣東經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)升級(jí)巨大而持續(xù)的動(dòng)力源泉。因此，未來(lái)的廣東經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是市民化提升工業(yè)化，推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改善廣東城市年齡結(jié)構(gòu)

從廣東的外來(lái)常住人口年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，2014年末廣東省常住人口分年齡段的人數(shù)為：0-14歲1649.19萬(wàn)人、15-64歲8187.91萬(wàn)人、65歲及以上886.90萬(wàn)人，分別占常住人口總量的15.38%、76.35%和8.27%。這一年齡結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出“兩頭低、中間高”的特征，即少年兒童人口（0-14歲）和老年人口（65歲及以上）所占比例相對(duì)較低，而成年人口（15-64歲）的比例則較高。年輕人占多數(shù)，意味著年齡結(jié)構(gòu)年輕，公共服務(wù)負(fù)擔(dān)也會(huì)比較輕，在養(yǎng)老、醫(yī)療方面的花費(fèi)相對(duì)比較少，而社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用繳納比較多。一個(gè)城市年輕的上班族越多，城市年輕人越多，年齡結(jié)構(gòu)越好，就越有利于減輕政府公共服務(wù)負(fù)擔(dān)。盡管如此，按國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)衡量，廣東人口年齡結(jié)構(gòu)仍然為“老年型”時(shí)期（老年人占常住人口的比例大于7%），仍然需要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量，進(jìn)一步吸引更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)到城市工作、落戶，為廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供充足的人力資源支持。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為廣東帶來(lái)巨大的社會(huì)效益

一個(gè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大貢獻(xiàn)的群體的基本利益，是社會(huì)整體利益不可或缺的重要部分，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)毋庸置疑，而身份歧視會(huì)對(duì)沒有市民身份的這一巨大的社會(huì)弱勢(shì)群體帶來(lái)心理扭曲、生理傷害、生存壓力和話語(yǔ)權(quán)缺失，帶來(lái)巨大的社會(huì)負(fù)能量。新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要任務(wù)是要消除身份歧視，而不是固化、強(qiáng)化，所以仍然要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)效益，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)效益。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為廣東帶來(lái)巨大的環(huán)境效益

廣東的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，無(wú)論從規(guī)模上講還是從速度上講，都處于全國(guó)前列，但造成的資源環(huán)境壓力也是巨大的。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)下，有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，市民比農(nóng)民消耗更多的能源、資源，而且隨著廣東人口的不斷增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境、能源、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施以及可使用土地等承受壓力日益增加，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)壓力。但是，經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，集約的城市顯然要比分散的農(nóng)村要資源節(jié)約、環(huán)境友好。

由此可見，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本固然較高，但對(duì)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的效益也不容小覷，地方政府若只顧眼前，過多計(jì)算市民化的投入，容易喪失發(fā)展機(jī)遇。

四、廣東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)

一般認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，公共服務(wù)成本是最大的一塊，由政府來(lái)負(fù)擔(dān)，政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，面臨的成本負(fù)擔(dān)較大。但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，并非全部由政府來(lái)承擔(dān)，也并非全部一次性支出，由政府承擔(dān)的部分，也可更科學(xué)合理地安排。

（一）建立中央政府和地方政府之間、政府和企業(yè)之間、企業(yè)和個(gè)人之間的成本合理分擔(dān)機(jī)制

根據(jù)實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本中，很多成本都是政府、企業(yè)和個(gè)人分?jǐn)偟?，政府支出部分中占比最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼也是多年長(zhǎng)期支出的。只要合理統(tǒng)籌安排，建立合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，政府完全有能力進(jìn)一步加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的研究表明，在政府承擔(dān)的各項(xiàng)成本中，養(yǎng)老成本占比最高，接近或者超過50%，另外還有義務(wù)教育和保障性住房，以及其他。這些看起來(lái)好像要全部由政府負(fù)擔(dān)，但實(shí)際上并非如此。每一個(gè)在職員工和個(gè)體勞動(dòng)者都要繳納五險(xiǎn)一金，“五險(xiǎn)”包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，“一金”是住房公積金。其中養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，這三種險(xiǎn)和住房公積金是由企業(yè)和個(gè)人共同繳納的保費(fèi)，工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)完全是由企業(yè)承擔(dān)的，個(gè)人不需要繳納。以廣州市為例，2015年在職員工五險(xiǎn)一金的繳納以繳費(fèi)基數(shù)為基準(zhǔn)，繳費(fèi)比例分別為：養(yǎng)老保險(xiǎn)：個(gè)人8%，外資單位20%，省屬單位18%，私企單位12%；醫(yī)療保險(xiǎn)：?jiǎn)挝?%，個(gè)人2%；失業(yè)保險(xiǎn)：?jiǎn)挝?.2%，個(gè)人0.1%；工傷保險(xiǎn)：?jiǎn)挝?.4%，個(gè)人不繳費(fèi)；生育保險(xiǎn)：?jiǎn)挝?.85%，個(gè)人不繳費(fèi)；住房公積金：?jiǎn)挝患皞€(gè)人的住房公積金繳存比例各為5%-20%，具體繳存比例由單位和個(gè)人自行選擇。每個(gè)單位原則上只能選定一個(gè)單位繳存比例，個(gè)人繳存比例應(yīng)當(dāng)?shù)扔诨蚋哂趩挝焕U存比例。這些都是為個(gè)人今后養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、購(gòu)房的儲(chǔ)備。所以，公共服務(wù)大部分都是個(gè)人和企業(yè)自己負(fù)擔(dān)的。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口當(dāng)期交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)和政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女教育投入成本在當(dāng)期可以實(shí)現(xiàn)收益成本的相抵消，當(dāng)期成本實(shí)際并不高。

（二）改革公共服務(wù)供給機(jī)制，降低政府成本負(fù)擔(dān)

一般認(rèn)為，醫(yī)療、教育資源緊張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求增加，成本增加，政府負(fù)擔(dān)加重都是城市人口增加所造成的。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)工作、安家，確實(shí)出現(xiàn)處處“人滿為患”的狀況：公立醫(yī)院床位緊張，公辦學(xué)校學(xué)位難求，人多車多，交通擁堵等現(xiàn)象。表面上看，好像是人口的增多造成了這些公共服務(wù)資源的緊張。但對(duì)比一下房地產(chǎn)市場(chǎng)，人口再多，也能買到房子、租到房子，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，城市人均住房面積也并沒有因?yàn)槿丝诘脑黾佣陆?。因此，這一問題的實(shí)質(zhì)是供給發(fā)生了問題。1998年的房改讓房子變成了商品，只要花錢，就能買到房子，租到房子。而醫(yī)療、教育領(lǐng)域有較多限制和嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，市場(chǎng)沒有放開，因此政府成本負(fù)擔(dān)較重。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無(wú)論人口是否有增加，都是需要加快發(fā)展推進(jìn)的，人口增加，人均成本降低，規(guī)模報(bào)酬遞增，交易效率更高。因此，如果能改革公共服務(wù)供給機(jī)制，政府的成本負(fù)擔(dān)就能大大減輕。

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