試論稅收征管模式的科學設計與改革創(chuàng)新

吳潤元

稅收征管是稅務管理工作的核心，也是社會管理的重要組成部分?，F(xiàn)代管理理論認為，現(xiàn)代管理是把管理科學、行為科學及電子計算機技術結合起來綜合應用，進行全面、系統(tǒng)管理的一套理論和方法。2012年7月26日至27日，在安徽召開的全國稅務系統(tǒng)深化稅收征管改革工作會議上，國家稅務總局提出了進一步深化稅收征管改革的總體要求，即圍繞“服務科學發(fā)展、共建和諧稅收”的工作主題，“構建以明晰征納雙方權利和義務為前提，以風險管理為導向，以專業(yè)化管理為基礎，以重點稅源管理為著力點，以信息化為支撐的現(xiàn)代化稅收征管體系”。改革的目標是“提高稅法遵從度和納稅人滿意度，降低稅收流失率和征納成本”。與以往稅收征管改革方案的不同之處：在于新一輪稅收征管改革蘊含現(xiàn)代管理理論原理，并且在系統(tǒng)工程層面對改革工作進行了總體規(guī)劃，全面描繪了稅收征管改革的藍圖。如何實現(xiàn)這一藍圖，可以說是任重而道遠。本文試圖從三個方面作個粗淺的解讀。

一、稅收征管模式必須與改革目標相統(tǒng)一

稅務管理屬于公共管理的范疇。稅收征管改革是以稅收征管體系整體為對象進行的系統(tǒng)、全面的改革，包括以稅收征管體系各構成要素為對象的單項改革，即稅收征管人事制度改革、稅收征管手段的改革、稅收征管組織機構的改革、稅收征管技術的改革、稅收征管理念的變革以及稅收征管法律制度建設方面的改革等，還包括以稅收征管體系結構形式為內(nèi)容的改革，即對稅收征管體制的改革、對稅收征管模式的改革、對稅收征管程序的改革等。

在稅收征管的實踐中，稅收征管模式的設計是稅收征收管理的核心環(huán)節(jié)，明確了征管改革的方向，設計好了征管模式，其他配套制度和措施就找到了著力點，征管模式的運行就有了可靠的保證。

隨著社會的發(fā)展、科技應用水平的提高，一些舊的問題、新的要求都會成為推動改革的動力或倒逼改革的因素。一個比較普遍的現(xiàn)象是，在不同時期和不同領域，社會管理過程中所發(fā)生的矛盾的焦點都普遍集中在管理模式上。因此，不同的管理模式就會帶來不同的管理結果，順潮流者昌、逆潮流者亡。稅收管理模式也是如此，不同的稅收管理模式，就會帶來不同的管理結果，稅收征管模式改革是實現(xiàn)各項目標的基礎，也是征管體系其他要素改革的保障。二十多年來，稅收征管改革經(jīng)過多次反復，走了不少彎路。在一些時期，雖然也設計了一些比較好的征管模式，但由于環(huán)境條件不匹配，模式運行達不到目標要求?？梢哉f，這么多年來，在稅收征管職能分離與統(tǒng)合之間的反復改革實踐，仍然達不到預期目標。一方面，為了達到內(nèi)部監(jiān)督和專業(yè)化管理的要求，實行了劃分事務管理的辦法，推行各種分離模式。然而，由于我國地域遼闊、區(qū)域經(jīng)濟和文化發(fā)展不平衡，稅務人員對新模式適應程度不高，加上信息采集的不科學、信息共享程度低、納稅服務平臺落后等原因，所造成的職責分離的后果就是工作脫節(jié)，出現(xiàn)責任不清、“疏于管理、淡化責任”現(xiàn)象。另一方面，為了節(jié)約成本，避免工作脫節(jié)，解決納稅人多頭聯(lián)系問題，又采取分片管理、各稅統(tǒng)管的辦法，結果又出現(xiàn)服務水平低、監(jiān)控困難、地盤意識盛行等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。筆者認為，新一輪的稅收征管改革必須從如下幾方面入手：

（一）建立科學的納稅服務體系

納稅服務體系可分為實體化的服務體系包括提供辦理納稅事項的各類辦稅場所、電子辦稅平臺和圍繞這些平臺所需配套的人員、制度、服務流程，以及以稅收宣傳、稅收法律服務為主要內(nèi)容的廣義的納稅服務平臺。

1.建設科學的實體化納稅服務平臺建設是首要任務

在稅收服務體系中，實體化的納稅服務平臺是最重要的組成部分，因為納稅人在辦理稅務事項時，往往首先考慮的是需要提供什么資料、在哪里辦稅、如何才能辦得方便快捷。因此，沒有一系列既完整科學又方便快捷的納稅平臺，做好納稅服務工作就是一句空話。

目前，廣西地稅系統(tǒng)都建設了大量的以辦稅服務廳為主要辦稅平臺的實體性服務場所，以及以互聯(lián)網(wǎng)為依托的辦稅平臺。近年來，這些辦稅的實體平臺和電子平臺都給納稅人帶來了很多便利，與以前相比縮短了不少“相對納稅時間”，但由于稅務部門內(nèi)部崗位職能和工作流程還沒有進行更進一步改革，只是就傳統(tǒng)工序在某個環(huán)節(jié)所耗時間的節(jié)省，始終無法改變因管理員制度所帶來的辦事找“保姆”、過程不透明的現(xiàn)象。納稅服務的質量和水平仍然達不到要求，稅務人員的工作仍得不到有效的監(jiān)督。

2.調整崗位職責優(yōu)化服務流程

要取消現(xiàn)行的綜合管理員制度，建立具有專業(yè)管理特征的崗責體系。一是將原由管理員直接受理的稅務事項改為首先通過辦稅服務廳窗口（或互聯(lián)網(wǎng)平臺）受理登記錄入，然后通過內(nèi)部信息管理系統(tǒng)分配到責任崗位進行審核、批復，最后通過受理窗口原路返回到納稅人，現(xiàn)代信息技術已為這一模式提供了技術支撐；二是下放權力，充分受權窗口崗位，能在窗口辦理的事項盡可能在窗口辦理完畢；三是對納稅人所有需要辦理的事項都必須通過計算機辦理，在辦理所有涉稅事項過程中實現(xiàn)數(shù)據(jù)的錄入，提高對辦理涉稅事項過程的監(jiān)督力度，同時也提高了涉稅數(shù)據(jù)的完整性和共享性。

（二）建立“統(tǒng)一分析，分類應對”的風險管理流程

新一輪的稅收征管改革，應以專業(yè)管理為重要突破口，對不同類別納稅人按照納稅服務、風險分析、納稅評估、稅務稽查等涉稅事項實行管理，按照“一般風險一般管理，較高風險重點管理”的原則，管理重心由全面防范向重點監(jiān)控轉變。通過推行專業(yè)化管理，探索科學分類稅源，實施稅收風險分析監(jiān)控，加強納稅評估工作，實行分級分事項的稅源管理模式，以更好、更準的查找發(fā)現(xiàn)稅收流失風險點。通過調整職能，優(yōu)化稅收征管業(yè)務流程，探索建立較為科學和專業(yè)化稅源管理運行機制，解決部門職責交叉，理順明晰稅源管理職責，減輕基層和納稅人負擔，優(yōu)化納稅服務。特別是金稅三期工程實施以后，所有涉稅信息都得到了完整及時的采集，為后臺通過數(shù)據(jù)挖掘技術進行信息比對，分析排查風險提供了保障。

（三）整合機構和重置職能

按照同一件事由一個部門負責的原則，理順各級稅務機關內(nèi)部職責關系，提高行政效能，優(yōu)化納稅服務。通過職能調整，對外減少不必要的審批事項、簡化辦稅程序，在涉稅事項歸集由辦稅服務廳前臺受理后，其他職責機構不能直接受理納稅人的資料，從機制上解決納稅人辦理納稅事項多頭找、多次跑的問題，提升納稅服務質效。對內(nèi)通過落實風險管理要求，適當提升稅收風險分析監(jiān)控、納稅評估等復雜事項的管理層級，將稅源管理職責在不同層級、不同部門、不同崗位之間進行科學分解、合理分工，實施分級管理，逐步使各級地稅機關都成為稅收風險管理的實體。

1.合理設置稅源管理機構。

各地可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，區(qū)分城鄉(xiāng)差異，合理確定重點稅源規(guī)模的標準和重點行業(yè)的范圍，有針對性地采取分規(guī)模、行業(yè)、類型或者適當組合的管理方式，將現(xiàn)行按照劃片管戶設立的分局（所），調整為按規(guī)模、行業(yè)、類型管理或適當組合管理的稅源管理機構，對稅源進行專業(yè)化管理。

2.設置稅收風險管理專業(yè)部門或團隊。

?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣（區(qū)）三級稅務機關分別設立稅收風險分析監(jiān)控機構，負責本級機關的稅收風險分析識別和風險任務推送。在稅源管理分局設立納稅評估部門，或組建跨層級、跨部門的納稅評估團隊，負責納稅評估工作實施。

3.創(chuàng)新稅收事務管理員制度。

根據(jù)分類管事、分級負責、因事設崗、分工協(xié)作的原則，將稅源管理事項分為基礎管理和風險管理兩類，基礎管理類事項主要包括戶籍管理、發(fā)票管理、調查執(zhí)行等；風險管理類事項主要包括分析監(jiān)控和納稅評估。不同稅收管理員負責不同稅收管理事項，改變稅收管理員“分戶到人，各事統(tǒng)管”的管理方式，稅收事務管理員從負責某戶的所有事項，轉變?yōu)樨撠熌愁惥唧w事務。基礎管理類可設置戶籍管理、發(fā)票管理、調查執(zhí)行等崗位；風險管理類事項可設置分析監(jiān)控和納稅評估崗位。

二、提高信息化水平是建立現(xiàn)代稅收征管體系的關鍵

筆者認為，信息化不僅是現(xiàn)代稅收征管的一個依托，也是整個稅收征管體系的主導力量。用一個不很恰當?shù)谋扔鱽眍惐龋绻f十九世紀中后期工業(yè)化時代，泰勒等西方管理者依靠機器和嚴格的工作流程提高生產(chǎn)效率，那么，對仍處于社會主義初級階段的社會管理部門特別是稅務部門來說，現(xiàn)代稅收征管在很大程度上必須依靠計算機來提高稅收征管的工作效率。因此，要實現(xiàn)稅收征管改革的目標，必須在信息化建設上多下功夫。

（一）應用系統(tǒng)的科學設計是基礎

其實，按照當今中國的信息技術水平，特別是成熟的數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)挖掘技術，應用于稅收管理乃至社會管理已是綽綽有余。問題是多年以來稅務系統(tǒng)在信息化建設方面，由于各級領導層對信息化建設原理和規(guī)律掌握不多，加上市場經(jīng)濟因素、先入為主的惰性等因素影響，未能統(tǒng)籌規(guī)劃好發(fā)展藍圖，以至走了很多彎路，造成很大的浪費。在科技推動管理的思想指導下，筆者認為，重點應在納稅申報服務平臺的建立、涉稅信息采集和考核、數(shù)據(jù)挖掘監(jiān)管、稅務稽查系統(tǒng)設計等方面要實現(xiàn)新的突破。

（二）信息共享是關鍵

信息共享首先是稅務系統(tǒng)包括國、地稅系統(tǒng)的信息共享；其次，與之相關的部門也應逐步實現(xiàn)信息共享。由于社會各部門劃分了專業(yè)管理和專業(yè)服務，納稅人的很多有利于稅收管理的信息分布在不同的領域，如果能夠實現(xiàn)社會信息共享，稅務部門對納稅人的稅務情況就能得到全面了解。這樣，納稅風險監(jiān)控才有保障，特別是企業(yè)財務管理軟件預留稅務稽查線索，實現(xiàn)與稅務管理軟件的對接是解決對納稅人納稅風險監(jiān)控的重要手段。

（三）提高員工現(xiàn)代信息管理理念是保障

有了科學的信息管理系統(tǒng)，如果稅務員工的管理水平跟不上，也無法達到改革的目標，特別是在信息采集這一關鍵環(huán)節(jié)上，信息質量決定了整個管理的質量。因此，在設計信息系統(tǒng)時必須杜絕工作中的可選擇余地，明確信息的唯一性，提高工作人員采集數(shù)據(jù)缺失的實時反應性，實現(xiàn)實時糾錯。

三、全面提高員工現(xiàn)代管理理論水平

現(xiàn)代管理理論是近代以來所有管理理論的綜合，是一個知識體系和學科群，它的基本目標就是要在不斷變化的現(xiàn)代社會面前，建立起一個充滿創(chuàng)造活力的自適應系統(tǒng)。要使這一系統(tǒng)能夠得到持續(xù)地高效率地輸出，不僅要求要有現(xiàn)代化的管理思想和管理組織，而且還要求有現(xiàn)代化的管理方法和手段來構成現(xiàn)代管理科學。

稅收征管改革的根本目的，在于通過改革實現(xiàn)從過去計劃經(jīng)濟體制下建構的稅收征管體系向適應社會主義現(xiàn)代化建設需要的現(xiàn)代稅收征管體系轉變，最終實現(xiàn)稅收征管體系的現(xiàn)代化，即建立適應社會主義現(xiàn)代化建設整體要求的現(xiàn)代稅收征管體系。

新一輪稅收征管改革就是運用現(xiàn)代管理理論結合稅收征管工作特點建立起來的一個專業(yè)管理體系，不但在稅務機關如何管理稅務人員的行為、如何規(guī)范以及信息化建設等方面都進行了詳細的表述。要正確領會改革精神，并在實踐中統(tǒng)籌協(xié)調各個項目的關系，稅務人員必須對現(xiàn)代管理理論的基本原理有一個深入的了解。然而，在稅務系統(tǒng)的各級干部中，掌握或了解現(xiàn)代管理知識的人不是很多。長期以來，在各級黨委和政府職能部門的行政文件或規(guī)章制度中，也曾零星地提出過具有現(xiàn)代管理原理的要求，但大多仍缺乏系統(tǒng)性，比如對干部隊伍建設，很少通過業(yè)務成果評定、日常業(yè)務水平測試、連貫性的干部跟蹤管理等來評價干部的素質，能干事的干部未能盡力發(fā)掘。比如黨風廉政建設，平時開展的各項活動過于“專業(yè)”，與稅收業(yè)務結合得不夠緊密，很少考慮如何通過設計科學的稅收征管模式進行管理，堵塞漏洞，達到廉潔從政的要求。特別是在信息化建設方面，技術與業(yè)務的結合是最不理想的。被管理對象對各項工作的目的、戰(zhàn)略意圖、系統(tǒng)原理、它們之間的有機聯(lián)系、如何統(tǒng)籌安排等在基層稅務機關是極少深入研究和系統(tǒng)理解的，大多數(shù)情況下只是見機行事或頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。一談到廉政建設，就是列出若干條禁令、警示教育；一談到信息化建設就是請外包公司去閉門造車等等。因此，稅務干部特別是領導干部，必須補上系統(tǒng)管理這一課。