勞務派遣的新模式及制度創(chuàng)新研究——構建區(qū)域派遣用工市場的思考

楊軍安

一、前 言

20世紀60年代中期以來，世界主要發(fā)達國家國內(nèi)派遣就業(yè)一直呈穩(wěn)定增長趨勢，無論絕對數(shù)量還是相對數(shù)量都快速上升，逐漸為社會接受和認可。作為一種新型的勞動關系，我國勞務派遣市場在20世紀80年代開始發(fā)展，規(guī)模迅速擴大，進入21世紀以后，呈現(xiàn)了爆發(fā)式增長態(tài)勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國公有制企業(yè)、事業(yè)、機關單位的派遣勞動者有約2500萬人，如果加上非公有制企業(yè)就達到近6000萬（全國總工會，2011）。2013年7月1日，新修訂的《勞動合同法》正式實施，其中的勞務派遣行政許可等條款規(guī)定對勞務派遣市場和用工企業(yè)產(chǎn)生重大影響。因此有必要對勞務派遣模式進行重新研究，創(chuàng)新制度安排，來保障勞務派遣的有序發(fā)展。

我國學者對勞動派遣制度依然有不同看法。由于勞動派遣中存在同工不同酬、缺乏勞動保障等不正常的現(xiàn)象，尹明生等人旗幟鮮明地提出了反對觀點，認為現(xiàn)有公共就業(yè)機構能夠完成勞務派遣的功能，可以考慮廢除勞務派遣制度。更多學者持支持觀點，提出要在規(guī)范中去發(fā)展。董保華在論述我國勞務派遣的超常發(fā)展后，認為當前各地方政府采取的措施中疏導比堵塞效果更明顯。趙耀認為有必要重新審視勞務派遣的“三性”（臨時性、輔助性和替代性），在立法和法律層面推動勞務派遣的發(fā)展。平力群、陳玉萍等對國外勞務派遣制度快速發(fā)展原因進行了分析，并詳細介紹了日本、德國、法國和美國勞動派遣法律制度。劉大衛(wèi)在對上海35家勞務派遣用工企業(yè)調查中發(fā)現(xiàn)用工穩(wěn)定性較差、歸屬感很低、隨機性較大等問題。以上研究對各方面問題分析比較透徹，但就勞動派遣模式和制度創(chuàng)新方面缺少新意，缺少可操作性的措施和方法。

二、我國勞務派遣發(fā)展現(xiàn)狀

新修訂的《勞動合同法》中已經(jīng)明確“勞動合同用工是我國的企業(yè)基本用工形式。勞務派遣用工是補充形式，只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施”。盡管國內(nèi)學者依然有不同看法，但新修訂明確了派遣用工的法律地位，為勞務派遣制度整體設計奠定了法律基石。新修訂的《勞動合同法》肯定勞動派遣作為公共就業(yè)服務的補充，是我國勞動力轉移和擴大就業(yè)新的渠道。根據(jù)對2011年全國職工的測算，全國企業(yè)勞務派遣用工占企業(yè)總數(shù)的10%以上；從行業(yè)分布來看，石油化工、電信、電力、鐵路、金融等5個行業(yè)占全部總數(shù)的25%；從用工單位來看，國有企業(yè)、外資企業(yè)是用工主體，中央企業(yè)勞務派遣用工占中央企業(yè)職工總數(shù)的16%。我國勞務派遣迅速發(fā)展原因與西方發(fā)達國家相近。一方面是勞動分工深化，導致企業(yè)用工靈活性增加。生產(chǎn)國際化過程使得企業(yè)為適用市場需求，不定時調整其組織結構和生產(chǎn)產(chǎn)品，產(chǎn)生了大量臨時性用工需求；另一方面是企業(yè)受到利益驅動，需要降低其用工成本。摩擦性、結構性和季節(jié)性失業(yè)產(chǎn)生的崗位空缺，企業(yè)為了降低其招聘、培訓、考核和勞動合同管理等人力資源成本，尋求使用勞務派遣用工填補。

三、當前我國勞務派遣存在主要問題

勞務派遣無論在國內(nèi)還是國際迅速發(fā)展都符合其經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律。但在勞務派遣用工的高速發(fā)展中也出現(xiàn)了一些突出問題。這些問題主要集中在執(zhí)行和管理層面，表現(xiàn)在以下三方面：

（一）三性崗位難以完整界定

“臨時性、輔助性和替代性”為勞務派遣崗位三性。三性問題無論在2008年1月1日實施的《勞動合同法》、2013年7月1日實施的《勞動合同法修正案》，還是在2014年3月1日實施的《勞務派遣暫行規(guī)定》中，都試圖明確規(guī)定三性范圍，并且把早期的原則性規(guī)范修改為強制性規(guī)范。這反映了立法機關對勞務派遣用工的矛盾心態(tài)，既要限制其過快增長，解決新增勞動糾紛問題，也要保護新就業(yè)渠道的健康發(fā)展。立法層面試圖通過嚴格界定來縮小勞務派遣崗位的適用范圍的同時，勞務派遣用工數(shù)量卻爆發(fā)式增長。全國總工會在2011年《關于勞務派遣工權益實現(xiàn)狀況的調研報告》中指出《勞動合同法頒布實施以來》，勞動派遣用工量非但沒有被遏制，反而以每年15%以上速度增長。部分企業(yè)確實存在“三性”崗位范圍外使用派遣用工現(xiàn)象。同時新頒布實施的《勞務派遣暫行規(guī)定》中對三性規(guī)定依然存在較大彈性，難以在用工企業(yè)所涉及到的金融、電力、石油、郵政等幾十個多個行業(yè)和成千上萬崗位中形成統(tǒng)一的認知。目前各地在具體管理措施中所采取的用工企業(yè)備案制度、用工企業(yè)臺賬管理制度等在一定程度上起到防止“三性”崗位被擴大使用的作用。但缺少統(tǒng)一溝通平臺，沒有從源頭上解決政府、企業(yè)、職工和第三方監(jiān)督對三性崗位認同。

（二）同工不同酬現(xiàn)象的解讀

無論從國際經(jīng)驗還是從我國勞務派遣用工實踐上看，同工不同酬現(xiàn)象是一個較難解決的問題。從德國、法國等歐盟國家立法和實施情況來看，雖都規(guī)定了同工同酬和平等待遇的原則，但也同時規(guī)定可以通過勞資協(xié)商等方式予以例外。站在用工企業(yè)立場上，首先使用勞動派遣職工最直接的作用就是減少企業(yè)用工成本，包括培訓成本、直接工資和福利待遇等；其次在產(chǎn)品結構調整、經(jīng)營方向轉型、季節(jié)性生產(chǎn)等經(jīng)營活動中，企業(yè)本身營運風險加大，使用勞動派遣職工可以分散經(jīng)營風險。而從派遣企業(yè)角度來看，派遣企業(yè)要承擔派遣職工的招聘、培訓、勞動合同管理、法律咨詢、代理訴訟等專業(yè)人力資源服務，會產(chǎn)生管理成本。同時作為利益單位，派遣企業(yè)要追求利潤。因此給付勞務派遣職工工資水平可能會低于用工企業(yè)的工資水平。同工是否同酬在于派遣職工工資標準是與同企業(yè)相近崗位還是行業(yè)中最低或平均工資標準相比。從派遣職工角度來開，要給予他們足夠的知情權和選擇權。派遣職工本身所從事的“三性”工作崗位，與企業(yè)固定員工就存在一定差別。如果定位不明確，了解工作崗位信息滯后，與身邊的固定員工相比，必然會產(chǎn)生自卑和失落感，進而影響工作積極性和效率。要有暢通渠道保證派遣員工可以獲得充分的信息，做出合理的選擇。

（三）派遣用工權益維護問題

派遣用工涉及勞動派遣單位（即用人單位）、被派遣勞動者（派遣職工）和用工單位三方面的關系。作為相對弱勢一方，派遣職工的合法權益保護是關注焦點。近年來，相關損害派遣職工合法權益的事件不斷見諸媒體，主要集中在參加社會保險、職業(yè)發(fā)展、參與企業(yè)管理、法律援助方面。新頒布實施的《勞務派遣暫行規(guī)定》已經(jīng)明確了用工單位的用工范圍和比例、勞務派遣協(xié)議應當載明的內(nèi)容、勞動合同的解除和終止、跨地區(qū)勞務派遣的社會保險等方面的規(guī)定。新暫行規(guī)定的實施在對派遣單位和用工單位的法律責任和義務方面有了更進一步細化。兩年以上固定期限書面勞動合同、工傷認定與補償、異地派遣社會保險等將具體措施將有效緩解派遣用工權益維護中的一些突出問題。但從另一方面看，“三性”崗位界定、用工比例限制以及調整用工方案等措施也將會給現(xiàn)有派遣市場高速發(fā)展帶來負面性影響，從而有可能產(chǎn)生更多的顯性或隱性的勞動糾紛問題。并且在監(jiān)督管理層面，也僅僅強化了勞動保障部門的監(jiān)督檢查權力。這相對于全國近6000萬人員勞務派遣用工數(shù)量來說監(jiān)管范圍和力度恐怕是遠遠不夠的。

四、構建區(qū)域派遣用工交易市場的制度安排

《勞務派遣暫行規(guī)定》實施已經(jīng)有一段時間，也取得了明顯效果，在用工企業(yè)備案、勞務派遣用工比重上都有明確規(guī)定。各地方政府被賦予了更多的監(jiān)管職能?？紤]政府與企業(yè)在市場資源配置上的關系，短期內(nèi)更多的監(jiān)管可能有利于規(guī)范勞務派遣用工，但從長遠來看會制約勞務派遣用工市場健康發(fā)展，并且?guī)泶罅勘O(jiān)管成本和負面影響。政府應當更多地從立法和行政角度引導社會資源合理配置到勞務派遣用工市場，逐漸弱化其過細的監(jiān)管職能，釋放更多的職能給市場本身。目前，建立區(qū)域派遣用工交易市場是進一步調整當前勞務派遣用工制度的優(yōu)先選擇。建立區(qū)域派遣用工交易市場能夠讓市場交易更加透明，緩解用工企業(yè)、派遣企業(yè)和派遣職工三者之間的矛盾沖突。政府也可以把更多的資源投放在派遣職工培訓、法律援助、工資集體協(xié)商等市場外圍的基礎性建設上，更好地促進勞務派遣用工市場的健康發(fā)展。

（一）區(qū)域派遣用工市場的法律及行政制度安排

近幾年，針對于勞務派遣用工快速增長，我國政府已經(jīng)先后出臺了《勞務派遣行政許可實施辦法》、《勞務派遣暫行規(guī)定》等法律法規(guī)。各地政府按照規(guī)定要求在2014年開展各種形式的勞務派遣用工調查摸底與專項檢查工作。同時勞務派遣用工備案制度已經(jīng)規(guī)范了市場中企業(yè)的部分行為。使用勞務派遣工比例超過10%的過渡期的企業(yè)已將按照規(guī)定，向人力資源社會保障部門和當?shù)貏趧颖Ｕ媳O(jiān)察部門備案。整個地方的勞務派遣用工都是在逐步規(guī)范的過程中。這為建立區(qū)域統(tǒng)一的派遣用工交易市場奠定了堅實的基礎。需要逐步把政府監(jiān)管過細的職能轉移到統(tǒng)一的派遣用工市場。讓市場用更加公開，更加透明化的方式來實現(xiàn)更全面的監(jiān)督。

（二）區(qū)域派遣用工市場的市場體制安排

在勞務派遣用工市場中需要有足夠的交易量才能維持市場的平穩(wěn)發(fā)展。入世以后我國經(jīng)濟高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的過程需要大量的新增勞動力。同時我國國有企事業(yè)單位改革分流、農(nóng)村勞動力轉移等提供了勞動力供給。我國的勞務派遣高速發(fā)展也是順應了這個過程。各地勞務派遣用工企業(yè)多數(shù)為成規(guī)模經(jīng)營企業(yè)，例如：電子廠、電信企業(yè)、學校等用工需求量比較大，并且相對穩(wěn)定。勞務派遣工作也為從事短期內(nèi)相對穩(wěn)定工作的勞動力提供就業(yè)途徑。這些為建立統(tǒng)一區(qū)域勞務派遣用工市場提供交易基礎。在統(tǒng)一市場中，建立公開、透明的交易平臺能夠讓用工企業(yè)、派遣企業(yè)和派遣職工進行理性的選擇，讓“三性”和同工同酬問題通過市場自由競價來解決。

（三）區(qū)域派遣用工市場的服務體制和第三方監(jiān)管安排

借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，完善我國的職業(yè)培訓體系。通過職業(yè)培訓，讓“三性”崗位不等同于工資低、待遇差的崗位。政府應當承擔更多的服務職能。通過政府購買的形式，采購培訓機構、律師事務所等提供的服務，交與勞務派遣用工市場統(tǒng)一安排，從而提升勞務派遣職工的從業(yè)技能和轉崗能力，維護三方的合法權益，為勞務派遣行業(yè)健康發(fā)展提供保障。第三方監(jiān)管主要依托于當?shù)氐墓M織和主要媒體。第三方參與到勞務派遣用工的工資集體協(xié)商、勞務糾紛、用工培訓等過程中，可以減少政府在這些方面的過多干預。同時更廣泛的監(jiān)管也有利于勞務派遣用工行業(yè)信息的披露，更好地維護派遣職工的權益。

［1］趙耀.“三性”之于勞務派遣：利器還是桎梏——兼論我國勞務派遣的制度重構［J］.法制與社會，2014，（2）.

［2］尹明生.廢除我國勞務派遣制度之實證與理論探析［J］.西南民族大學學報（人文社會科學版），2013，（11）.

［3］陳玉萍.國外勞務派遣用工制度研究［J］.蘭州學刊，2013，（8）.

［4］蘇曉丹.勞務派遣用工制度存在的問題及對策研究［J］.企業(yè)導報，2013，（23）.

［5］劉仲銘.論勞務派遣制度重整——兼評勞動合同法修改決定［J］.西南石油大學學報（社會科學版），2013，（5）.

［6］倪雄飛.企業(yè)勞務派遣用工的制度困局：實質與路徑［J］.現(xiàn)代科學管理，2013，（3）.

［7］呂莉.如何進一步規(guī)范勞務派遣用工制度［J］.河北企業(yè)，2013，（7）.

［8］龔建明.勞務派遣形成新用工“二元結構”［J］.人民論壇，2012，（6）.

［9］董保華.勞務派遣的題中應有之義——論勞務派遣超常發(fā)展的堵與疏［J］.探索與爭鳴，2012，（8）.

［10］侯雋.勞務派遣制度滋養(yǎng)血汗工廠：G U C C I用工雙重標準［J］.中國經(jīng)濟周刊，2011，（10）.

［11］劉大衛(wèi).勞務派遣制度對中國未來勞動力素質的影響——一項基于上海36家國有企業(yè)調查數(shù)據(jù)的實證分析［J］.云南社會科學，2011，（5）.

［12］平力群.日本勞務派遣制度改革及其問題［J］.經(jīng)濟研究，2010，（2）.

［13］騰煒.勞務派遣制度解讀與法律適用［M］.北京：中國法制出版社，2013，（4）.