我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價(jià)法的制定與完善

陸思行

我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價(jià)法的制定與完善

陸思行

在經(jīng)過環(huán)境治理的不斷試錯(cuò)以及對環(huán)境污染的深刻認(rèn)識之后，我國已經(jīng)初步建立起相對比較完善的環(huán)境影響評價(jià)法的制度體系，然而問題在于，雖然既有的制度體系相對完備，但是在操作實(shí)施環(huán)節(jié)還存在著一些立法上的矛盾和實(shí)施中的疏漏，從而影響到環(huán)境影響評價(jià)法的總體實(shí)施效果。因此，從環(huán)境影響評價(jià)法的發(fā)展階段、體系結(jié)構(gòu)、立法不足以及實(shí)施環(huán)節(jié)等問題出發(fā)，闡述我國環(huán)境評價(jià)法律制度的發(fā)展歷程，評析現(xiàn)行環(huán)評法律，指出不足并提出完善建議。

環(huán)境影響評價(jià)；后治理；評價(jià)監(jiān)督

如果問當(dāng)前世界范圍內(nèi)比較緊迫的問題之一是什么？那么莫過于“環(huán)境”問題了。人類共享一個(gè)地球，因此，環(huán)境問題是無國界的。世界各國，無論意識形態(tài)與政治制度如何，都要面對人類共同的敵人——環(huán)境污染。為此，世界各國都制定或者開始制定環(huán)境保護(hù)法。中國作為全球人口最多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的大國，建立健全環(huán)境保護(hù)法律制度，對自身以及對世界的意義，無疑都是巨大的和極其重要的。而且，現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境污染事件大多數(shù)還體現(xiàn)為環(huán)境群體性事件①參見凌斌《規(guī)則選擇的效率比較：以環(huán)保制度為例》《法學(xué)研究》2013年第3期，第17-21頁。，所以，運(yùn)用法律手段解決環(huán)境保護(hù)問題尤為必要。

一、環(huán)境影響評價(jià)法的必要性

“環(huán)境影響評價(jià)”這個(gè)概念第一次被提出是在1964年加拿大舉行的國際會議上，而作為一個(gè)正式的法律制度是由美國首創(chuàng)，始于1969年出臺的《國家環(huán)境政策法》；隨后瑞典（1970年）、新西蘭（1973年）、加拿大（1973年）、澳大利亞（1974年）、馬來西亞（1974年）、德國（1976年）、印度（1978年）、菲律賓（1979年）、泰國（1979年）先后建立了環(huán)境影響評價(jià)制度。目前，全世界已經(jīng)有100多個(gè)國家建立了環(huán)境影響評價(jià)制度，由此可見，環(huán)境影響評價(jià)制度的國際化意義。《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評法》）第二條明確定義：本法所稱環(huán)境影響評價(jià)，是指對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。

（一）環(huán)境影響評價(jià)法的內(nèi)涵

1.“環(huán)境影響評價(jià)”包括以下三方面基本內(nèi)容

（1）運(yùn)用各種科學(xué)技術(shù)手段對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估；

（2）根據(jù)預(yù)測和評估結(jié)果，針對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的具體情況，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施；

（3）對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的問題，采取相應(yīng)措施加以解決。

2.制定和完善“環(huán)境影響評價(jià)法”的意義

眾所周知，環(huán)境污染主要由兩大部分構(gòu)成：“社會民眾生活”和“社會經(jīng)濟(jì)活動”。但后者所占的比例是巨大的，尤以其中的“工業(yè)”及“建設(shè)”為重。新中國建立后，就開始了“城鎮(zhèn)化、工業(yè)化”的進(jìn)程，尤其是改革開放之后，大大加快了推進(jìn)步伐，發(fā)展速度成績斐然，令世界矚目。但由于初期走的是粗放型發(fā)展路線，為此，付出了極其慘重的環(huán)境污染代價(jià)。

《中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2008（公眾版）》統(tǒng)計(jì)：2008年的生態(tài)環(huán)境退化成本達(dá)到12745.7億元，其中環(huán)境退化成本8947.5億元，生態(tài)破壞損失（森林、濕地、草地和礦產(chǎn)開發(fā)）3798.2億元，分別占生態(tài)環(huán)境總損失的70.2%和29.8%。2008年，生態(tài)環(huán)境退化成本占當(dāng)年GDP的3.9%。這些數(shù)據(jù)是怵目驚心的。

對于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互關(guān)系，有一種“先污染、后治理”的觀點(diǎn)：認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，不得不忍受環(huán)境污染，只有當(dāng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，才可能有效地去治理。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：“先污染后治理”具有一定的客觀規(guī)律性。而事實(shí)上“先行起步的發(fā)達(dá)國家在很長一段時(shí)間內(nèi)一直以損害環(huán)境的方式進(jìn)行低成本發(fā)展，經(jīng)過幾百年對環(huán)境的濫用，環(huán)境質(zhì)量承載力已經(jīng)大大下降，不允許后來的發(fā)展中國家繼續(xù)采用此種方式?！保?］這也的確是所有發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)的發(fā)展模式。

這個(gè)觀點(diǎn)不是本文討論的重點(diǎn)，但筆者要說的是，“后治理”的代價(jià)是巨大的。環(huán)境保護(hù)部官員在十二屆全國人大二次會議新聞中心陳述道：“‘十二五’前三年，我們國家環(huán)保的投入力度進(jìn)一步加大，每年以2000億元以上的幅度在增加。我這里有一個(gè)數(shù)字，2011年，全社會環(huán)保投入是6026億元，2012年是8253億元，占GDP的1.59%。2013年，我們預(yù)計(jì)將超過1萬億元。我們預(yù)計(jì)，‘十二五’期間，全社會環(huán)保投入可能要超過5萬億元。這些投入當(dāng)然包括了政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會的投資。其中中央政府的投資，2011年、2012年、2013年全國公共財(cái)政節(jié)能環(huán)保投資的支出分別為2641億元、2963億元、3383億元，年均增長超過了14%”。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，肯定是不能繼續(xù)再走“先污染后治理”的發(fā)展路線了。對于已經(jīng)發(fā)生并存在的環(huán)境污染源（存量），只有支付巨大代價(jià)去改造；而對可能發(fā)生的環(huán)境污染源（增量），一定要做到“先防止”。如何做到呢？唯有嚴(yán)格執(zhí)行《環(huán)評法》，將新增的環(huán)境污染遏制在源頭。這就是《環(huán)評法》對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)和未來的重大戰(zhàn)略意義①我國1979年確立和實(shí)施的環(huán)境影響評價(jià)制度對于有效遏制“先污染后治理”的相關(guān)論述，可參見高焰、孔慶珍、李大秋《<從環(huán)境影響評價(jià)法>看我國當(dāng)前環(huán)境影響評價(jià)制度的進(jìn)步與不足》一文，載《中國環(huán)境管理》2003年第3期。?！董h(huán)評法》第一條就開宗明義：為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法。“預(yù)先防止”，是《環(huán)評法》的立法宗旨。

（二）環(huán)境影響評價(jià)法的類別

中國著名法學(xué)家韓德培教授理論研究得出環(huán)境影響評價(jià)有廣義和狹義之分。狹義的環(huán)境影響評價(jià)是指在“一定區(qū)域內(nèi)”進(jìn)行某項(xiàng)開發(fā)建設(shè)活動，事先對擬建設(shè)項(xiàng)目可能對周圍環(huán)境造成的影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和評定，并提出防治對策和措施，為項(xiàng)目決策提供科學(xué)依據(jù)。廣義的環(huán)境影響評價(jià)也稱宏觀活動的環(huán)境影響評價(jià)，又稱戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價(jià)，是指進(jìn)行某項(xiàng)“重大活動（如經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、規(guī)劃、重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃等）”之前，事先對該項(xiàng)活動可能給環(huán)境帶來的影響進(jìn)行評價(jià)。

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》第七條規(guī)定：在老城市改造和新城市建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)氣象、地理、水文、生態(tài)等條件，對工業(yè)區(qū)、居民區(qū)、公用設(shè)施、綠化地帶等作出環(huán)境影響評價(jià)，全面規(guī)劃，合理布局，防治污染和其他公害，有計(jì)劃地建設(shè)成為現(xiàn)代化的清潔城市。由于只限定在“老城區(qū)改造”和“新城市建設(shè)”實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)，因此，初期的環(huán)境影響評價(jià)是狹義的。

但在2014年修改的《環(huán)評法》第三條明確規(guī)定：編制本法第九條所規(guī)定的范圍內(nèi)的規(guī)劃，在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域內(nèi)建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依照本法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。第十九條也明確規(guī)定：編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。取消了以前所有的“局限性”，只要是“建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目”，就必須“依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)”。從而，環(huán)境影響評價(jià)正式進(jìn)入了“廣義”階段。

二、我國的環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展階段及其現(xiàn)有體系架構(gòu)

我國環(huán)評法律制度的建設(shè)，主要?dú)v經(jīng)了三個(gè)階段：

（一）開立階段

在1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會議上，環(huán)境影響評價(jià)被首次引入我國；1973～1979年，我國開始進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量評價(jià)的研究，并開展環(huán)境質(zhì)量評價(jià)工作；1978年12月31日，中發(fā)【1978】79號文批轉(zhuǎn)的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》中，提出了環(huán)境影響評價(jià)的意向②；1979年4月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組在《全國環(huán)境保護(hù)工作會議情況的報(bào)告》中，提出把環(huán)境影響評價(jià)作為一項(xiàng)方針政策；1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒發(fā)，規(guī)定了“建設(shè)項(xiàng)目必須提出環(huán)境影響報(bào)告書”。至此，環(huán)境影響評價(jià)雖然還沒有單獨(dú)立法，但已經(jīng)被正式導(dǎo)入中國的法律制度體系之內(nèi)。

（二）基礎(chǔ)建設(shè)階段

1981年我國頒布《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，規(guī)定了環(huán)評制度的基本內(nèi)容和主要程序；1986年在《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》的基礎(chǔ)上修訂《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化環(huán)評制度的內(nèi)容；1992年原國家環(huán)保局成立了“環(huán)境工程評價(jià)中心”作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的技術(shù)支持單位；1993年發(fā)布《輻射環(huán)境保護(hù)管理導(dǎo)則》、《電磁輻射環(huán)境影響評價(jià)方法與標(biāo)準(zhǔn)》、《環(huán)境影響技術(shù)導(dǎo)則》（聲環(huán)境）、《火電廠建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書編制規(guī)范》；1998年，國務(wù)院253號令發(fā)布實(shí)施《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，發(fā)布《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》（非污染生態(tài)影響）。這些都使得我國的環(huán)境評價(jià)制度日趨專業(yè)化、系統(tǒng)化，為正式單獨(dú)立法奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）提高階段

2002年10月28日修訂并于2003年9月1日起施行的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》正式頒布，這種單獨(dú)立法，是我國環(huán)評法律制度的里程碑，是環(huán)評法律制度趨于完善化的標(biāo)志。而后，2009年國務(wù)院頒布《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，則標(biāo)志著我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)制度的完善。

我國自1979年第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議審議通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》開啟至今，在環(huán)境保護(hù)方面，已經(jīng)建立了“三層四塊”的完整法律制度體系，見圖1。

圖1

其中：國家主要環(huán)境保護(hù)法的“法律法規(guī)”：如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》等9件（截止到2003年，下同）；國務(wù)院有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境和資源方面的“行政法規(guī)”：如《噪聲污染防治條例》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等100多件；各部委有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境和資源方面的“規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)”：如《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》等；地方政府有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境和資源方面的“對方法規(guī)”：如《四川省環(huán)境保護(hù)條例》、《上海市環(huán)境保護(hù)條例》等。因此，從立法的層次上來看，我國已經(jīng)建立了相對比較完善合理的環(huán)境影響評價(jià)法體系架構(gòu)。

三、我國《環(huán)評法》評析

《環(huán)評法》的誕生，填補(bǔ)了我國環(huán)保法律制度的一個(gè)空白，無疑具有里程碑式的意義。但我們首先要知道：《環(huán)保法》是母法，《環(huán)評法》是子法。而母法是原則性、綱領(lǐng)性的；子法是母法原則、綱領(lǐng)的延展，是實(shí)施細(xì)則。子法若不完善，就無法貫徹母法的原則和綱領(lǐng)，就不具備可實(shí)施性、可操作性，就會將母法束之高閣?！董h(huán)評法》自正式實(shí)施至今，已有十余載，是否已經(jīng)盡善盡美了呢？筆者試圖通過本文，闡述一下《環(huán)評法》的立法亮點(diǎn)與立法不足。

（一）立法亮點(diǎn)

《環(huán)保法》出臺后，很多學(xué)者都看到并指出了《環(huán)評法》上述的劃時(shí)代意義，這些是毋庸置疑的。但筆者想強(qiáng)調(diào)說明的是，《環(huán)評法》作為一部法律，它最大的亮點(diǎn)是對涉及到環(huán)評的“三大主體”——建設(shè)單位、評價(jià)單位、審批單位，都做出了相應(yīng)的“法律責(zé)任”規(guī)定。法律的社會意義就在于它對“違法行為”的“懲戒”。一個(gè)新的建設(shè)項(xiàng)目，如果導(dǎo)致了新的環(huán)境污染，那么，必然是這三大主體之一、之二，或者全部違法所致。因此，要想杜絕新的環(huán)境污染源，就必須將這三大主體，毫無例外地全部納入到法律的懲戒范圍之內(nèi)。

（二）立法不足

同樣，《環(huán)保法》出臺后，很多學(xué)者都指出了各種不足，其中最典型的是，應(yīng)“將環(huán)境影響評價(jià)的范圍由目前對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)，擴(kuò)大到對環(huán)境有影響的‘政策’和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)”。

筆者非常贊同這些學(xué)者的意見。因?yàn)椋胤秸沫h(huán)境政策在地區(qū)整體環(huán)境規(guī)劃中歷來就占據(jù)著主導(dǎo)地位。尤其是市場化改革伴之以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“分權(quán)”（尤其是“財(cái)政分權(quán)”），使得地方政府擁有了更大的經(jīng)濟(jì)資源的占有和支配權(quán)；加上我國以往采取的以GDP為主的地方政府官員的政績考核機(jī)制?；谶@兩點(diǎn)，使得不少地方政府“有支配能力、有利益驅(qū)動”，為了單純追求對方經(jīng)濟(jì)增長，而做出“忽視環(huán)境”甚至“犧牲環(huán)境”的政策決策。

但對于將“政策”納入環(huán)境影響評價(jià)范圍之內(nèi)的問題，《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》解讀中明確說明：在提請全國人大常委會審議的環(huán)境影響評價(jià)法（草案）中，曾在全國人大常委會審議過程中，一些常委會委員和地方、部門提出，草案關(guān)于對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)定，缺乏可操作性；我國迄今尚無對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國外也才剛開展研究，也沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，目前對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的立法條件尚不成熟。經(jīng)過反復(fù)研究協(xié)調(diào)，刪去了草案關(guān)于對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)定，按照環(huán)境保護(hù)的需要和實(shí)際可行的原則，將應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的范圍，規(guī)定為有關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目。

這說明，立法者們早就認(rèn)識到了這個(gè)問題，只是這涉及到更深層次的政治改革。事實(shí)上，中央已經(jīng)提出了“綠色GDP”以及“淡化GDP考核、防市場受行政干擾”的若干改革方向。習(xí)近平主席指出，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，著力樹立生態(tài)觀念、完善生態(tài)制度、維護(hù)生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。要大力節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程的減量化、再利用、資源化。相信這個(gè)問題會隨著改革的深化，而得以解決。

因此，筆者想從另外一個(gè)視角，提出《環(huán)評法》的不足。一個(gè)領(lǐng)域法律制度的建設(shè)，只解決了“無法可依”的問題。但是，“有法不依”，“法之不行”，則映射出法律制度的不完善。明代張居正感嘆“天下之事不難于立法，而難于法之必行”，講的就是這個(gè)道理。

1.違法處罰方式

《環(huán)評法》第四章“法律責(zé)任”從第二十九條到第三十五條（共7條），對違反《環(huán)評法》的處罰方式，一律都是“依法給予行政處分”。唯一的差別是：對“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)”（第二十九條）以及“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)”（第三十條和第三十二條），對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由“上級機(jī)關(guān)”或者“監(jiān)察機(jī)關(guān)”依法給予行政處分。筆者認(rèn)為這是極為不妥，甚至是十分荒誕的

（1）《環(huán)評法》既然是法律，那么，違反了其規(guī)定，就是違法；違法了，就必須由有關(guān)執(zhí)法部門來執(zhí)法?！吧霞墮C(jī)關(guān)”和“監(jiān)察機(jī)關(guān)”哪里來的“執(zhí)法權(quán)力”呢？

（2）《環(huán)評法》既然是法律，違法了，就必須接受法律的懲罰。而一般意義的“行政處分”是指：國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位對所屬的“國家工作人員違法失職行為”“尚不構(gòu)成犯罪”，依據(jù)法律、法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限而“給予的一種懲戒”。在法律上屬于“行政處罰”的范疇。因此，施法的主體對象是不適于《環(huán)評法》的；且以“行政處罰”代替“法律懲罰”，也是明顯不符合現(xiàn)代法律制度的。

（3）《環(huán)評法》既然是法律，那么就要“法律面前人人平等”。對“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)”以及“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)”，是由“上級機(jī)關(guān)”或者“監(jiān)察機(jī)關(guān)”依法給予行政處分；而唯獨(dú)對“建設(shè)單位”，是“依法給予行政處分”。且對“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)”以及“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)”沒有罰款；而對“建設(shè)單位”，還輔以了“罰款”，是“連打帶罰”。兩相比較，對“建設(shè)單位”顯然是不公允的。對“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)”以及“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)”，有“法外施恩”之嫌，等同于把他們排除在“法律懲戒處罰”之外。

（4）雖然，有些條款都追加了一條：“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。但若仔細(xì)研究，會發(fā)現(xiàn)：這里的“構(gòu)成犯罪”，顯然都不是針對“違反環(huán)評法”的。第三十五條是最明確的：環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他部門的工作人員徇私舞弊，濫用職權(quán)，玩忽職守，違法批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。顯然，這里的“構(gòu)成犯罪的”，僅是針對“徇私舞弊，濫用職權(quán)，玩忽職守”而言的。

這些是《環(huán)評法》設(shè)計(jì)缺陷的最大癥結(jié)所在。我們試想一下，“建設(shè)單位”（包括很多“評價(jià)單位”）一般都是混合所有制甚至純民營的企業(yè)，不是“行政機(jī)構(gòu)”，沒有“上級機(jī)關(guān)”或者“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的轄制，對它們的違法，法院能做出什么“行政處分”呢？對“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)”以及“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)”的違法，固然它們有“上級機(jī)關(guān)”或者“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，但這種“行政體系”內(nèi)部的“行政處罰”又能有什么力度呢？其結(jié)果是什么？無疑是直接導(dǎo)致《環(huán)評法》執(zhí)法的“無的放矢”，或者是“有的無矢”，無法做到“法之必行”，使得《環(huán)評法》中的“法律責(zé)任”條款形同虛設(shè)。

2.違反處罰力度

這個(gè)問題除了體現(xiàn)在上述“違法處罰方式”上，還表現(xiàn)在“經(jīng)濟(jì)處罰”條款上?！董h(huán)評法》對“建設(shè)單位”的違法處罰還輔之以罰款。但是區(qū)區(qū)幾萬元乃至20萬元罰款的上限，和動輒就數(shù)以億計(jì)的違法獲利相比，根本無法比擬，震懾力或威懾力完全可以忽略不計(jì)。筆者認(rèn)為至少要處罰“與違法收益相應(yīng)的”，或者“以造成環(huán)境污染損失相應(yīng)的”的數(shù)額。此外，甚至可以參照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》和《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，在此基礎(chǔ)之上再增加成倍的懲罰性罰款。

綜上，筆者認(rèn)為：應(yīng)該改變《環(huán)評法》的違法處罰方式，應(yīng)該明確和刑罰掛鉤，并必須覆蓋到全部主體。尤其對是“規(guī)劃審批單位”，因?yàn)樗麄兩碡?fù)著公權(quán)力的責(zé)任，是防止環(huán)境污染的最后一道閘門。

前面說過，《環(huán)評法》的立法思維是“預(yù)先防止”。我們以“酒駕”為例：酒駕，本身不一定必然會產(chǎn)生惡果。按照一般的法律規(guī)則，應(yīng)該只針對那些產(chǎn)生惡果的酒駕行為予以法律的制裁，并且這種制裁應(yīng)該是和惡果程度相對應(yīng)的。但由于酒駕是惡果產(chǎn)生的土壤和條件，從“預(yù)先防止”的角度出發(fā)，必須予以杜絕。以前的交規(guī)，對酒駕有處罰，但僅限于小額經(jīng)濟(jì)罰款和“暫扣駕照”，沒有和“刑事處罰”掛鉤。這種“犯罪成本”過低的結(jié)果，使得酒駕這種行為屢禁不止、愈演愈烈。而新交規(guī)將對酒駕行為的處罰，引入了真正意義的“刑事處罰”（拘役），酒駕行為就得到了有力的遏制。

我們應(yīng)該知道：不但是《環(huán)評法》，包括其他的法律，之所以普遍存在“有法不依”，之所以普遍存在“屢禁不止”，涉及的因素很多，但其中“犯罪成本”過低，是個(gè)主要且極其重要的因素。

筆者贊同“適度執(zhí)法”，反對“過度執(zhí)法”。但是，我們必須認(rèn)識到：“酒駕”的危害性根本無法和“環(huán)境污染”的危害性相比擬。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，一旦造成環(huán)境污染，其社會代價(jià)就是極其高昂的，且有些是不可逆轉(zhuǎn)的。所以，遵循同樣的法理，對違反《環(huán)評法》的單位和個(gè)人，都需要也必須加大懲罰力度，以提高“犯罪成本”。唯有如此，才有可能將環(huán)境污染遏制在源頭。

綜上所述，只有制定出嚴(yán)格的法律，并嚴(yán)格執(zhí)行該法律，才能使我們的國家天長藍(lán)，水常綠，才能為我們的子孫后代創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

［1］韓德培.環(huán)境保護(hù)法教程［M］.北京：法律出版社，1998.

［2］張燕，張倩，張洪.“先污染后治理”的成因及解決對策［J］.電力環(huán)境保護(hù)，2002，（2）.

［3］劉左軍.中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法釋義及實(shí)用指南［M］.北京：中國民主法制出版社，2002.

［4］環(huán)保部.“十二五”全社會環(huán)保投入預(yù)計(jì)超5萬億.［EB/OL］http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-03/08 /c_119672375.htm.

陸思行，廣西師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法，廣西桂林，541004

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1007-7723（2015）01-0027-0005