新型城鎮(zhèn)化投融資的制約因素與對(duì)策建議

李祎翟瑋

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

財(cái)政金融

新型城鎮(zhèn)化投融資的制約因素與對(duì)策建議

李祎翟瑋

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

城建資本市場(chǎng)效率低下，制約新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。信息披露、接受咨詢和審計(jì)監(jiān)督增強(qiáng)地方政府投融資信息的透明度；完善法規(guī)制度，建立信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以引導(dǎo)、規(guī)范地方政府的投融資行為。項(xiàng)目、金融、價(jià)格和制度創(chuàng)新增強(qiáng)城建資本市場(chǎng)的效率，為新型城鎮(zhèn)化的投融資難題提供可行的路徑選擇。

新型城鎮(zhèn)化；投融資機(jī)制；規(guī)范化；透明化

城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是現(xiàn)代化的必由之路。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，打造功能齊備、設(shè)施完善、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、保障一體的宜居城鎮(zhèn)綜合體，堅(jiān)持生態(tài)文明、傳承文化的發(fā)展道路。綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展的生態(tài)文明與“以人為本”便利化的宜居環(huán)境的均衡發(fā)展，關(guān)鍵是城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，教育、醫(yī)療、文化體育、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸是資金，解決融資難的重點(diǎn)是城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制創(chuàng)新，創(chuàng)新的基礎(chǔ)是城建投融資的透明化和規(guī)范化。

一、新型城鎮(zhèn)化投融資的制約因素

“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求地方政府對(duì)城市自然資源和社會(huì)資源合理、有效配置，目標(biāo)是建立“智慧城市”，關(guān)鍵是解決融資問題。中央與地方各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、城市建設(shè)資本市場(chǎng)不完善、融資渠道單一等是影響城建融資的制約因素。

（一）財(cái)稅運(yùn)行機(jī)制不健全

中央和省級(jí)政府之間采用“分稅制”，省級(jí)以下政府之間采用“承包制”，由于各級(jí)政府的權(quán)責(zé)不清晰，導(dǎo)致財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，造成“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”的財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配［1］。地方各級(jí)政府的各職能部門，一個(gè)部門一條線，財(cái)權(quán)集中在線上面；上面千條線，下面一根針，事權(quán)集中在線下面。上級(jí)部門的垂直管理（如海關(guān)、國(guó)家安全部門等），雙重管理（如審計(jì)部門等），業(yè)務(wù)指導(dǎo)（如財(cái)政部門等）等導(dǎo)致地方政府事權(quán)配置失當(dāng)、辦事效率低下。“陽光工資”、“績(jī)效工資”不斷增加地方政府的剛性支出，調(diào)漲權(quán)力在上面，支付責(zé)任在下面，權(quán)責(zé)不對(duì)等。上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付透明度不強(qiáng)、缺乏剛性依據(jù)，存在“設(shè)租”、“尋租”現(xiàn)象，資金配置缺乏效率。

（二）城建資本市場(chǎng)不健全和不規(guī)范

資本市場(chǎng)分為短期融資的貨幣市場(chǎng)、長(zhǎng)期融資的資本市場(chǎng)。長(zhǎng)期融資按照融資方式可以分為直接融資和間接融資。直接融資的資本市場(chǎng)有股票市場(chǎng)和債券市場(chǎng)，間接融資的資本市場(chǎng)主要是以銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)為中介的借貸市場(chǎng)。傳統(tǒng)城市建設(shè)資本市場(chǎng)采取以融資平臺(tái)為主體、政府投入為引導(dǎo)、土地融資為手段、銀行信貸為支撐、信托和中期票據(jù)為輔助的形式。融資平臺(tái)缺乏信用積累機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管控體系和績(jī)效考評(píng)體系，結(jié)果導(dǎo)致融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，進(jìn)一步融資受阻。房地產(chǎn)價(jià)格下滑，土地財(cái)政難以為繼。國(guó)有商業(yè)銀行基于“授信制度”和“風(fēng)險(xiǎn)管控”，實(shí)行集中資金、集中權(quán)力和集中客戶的集約化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，使城建借貸市場(chǎng)低效。由于規(guī)制滯后，城建直接融資的債券市場(chǎng)尚未形成。

城市建設(shè)投融資信息披露的質(zhì)量直接影響投資者的合理決策和城建資本市場(chǎng)的運(yùn)行效率。高質(zhì)量的投融資信息有利于地方政府加強(qiáng)投融資管理、樹立良好的政府形象、反映受托責(zé)任履行情況，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和完善規(guī)制［2］。但政府城鎮(zhèn)建設(shè)通常缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，短期規(guī)劃以開發(fā)商為主，市民缺乏有效的參與途徑，地方政府某些領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行，投資決策隨意性強(qiáng)，挫傷民間資本投入市政建設(shè)的積極性。地方政府預(yù)算應(yīng)基本收支平衡，不能發(fā)行地方政府債券，不能為企業(yè)債券提供財(cái)政擔(dān)保，城建資金主要依賴融資平臺(tái)。地方政府沒有建立融資平臺(tái)信息披露機(jī)制，融資平臺(tái)不需要定期向政府部門報(bào)告負(fù)債情況，也不向廣大市民進(jìn)行債務(wù)公開。公眾難以了解政府投融資情況，政府和金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)的負(fù)債信息也不能全面掌握。

（四）民間資本進(jìn)入渠道不暢

政府財(cái)政資金推動(dòng)，銀行信貸為主體的城市建設(shè)投融資渠道，導(dǎo)致投融資總量不足、渠道單一、方式較少，不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)資金需求的迅速增長(zhǎng)，引進(jìn)民間資本參與市政建設(shè)是破題的關(guān)鍵［3］。民間資本參與股權(quán)融資，可以優(yōu)化融資平臺(tái)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善企業(yè)內(nèi)部治理，加強(qiáng)內(nèi)部控制，增強(qiáng)投融資決策的效率，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流的高效循環(huán)。民間資本參與債權(quán)融資，可以優(yōu)化融資平臺(tái)資本結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)廣大市民參與市政建設(shè)的積極性，增強(qiáng)負(fù)債約束的剛性，顯著強(qiáng)化負(fù)債的治理效應(yīng)。市政建設(shè)投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、政策風(fēng)險(xiǎn)難以有效控制、收益率較低，民間資本進(jìn)入市政建設(shè)意愿不強(qiáng)。地方政府過度依賴土地財(cái)政和銀行信貸資金，“經(jīng)營(yíng)城市”理念尚未有效融入到融資的實(shí)踐中，地方政府有目的培養(yǎng)市民“公共精神”意識(shí)不強(qiáng)，漠視市民參與市政建設(shè)與管理的必要性。地方政府不能發(fā)行債券，民間直接投資市政建設(shè)的渠道受阻。

二、新型城鎮(zhèn)化投融資的會(huì)計(jì)審計(jì)對(duì)策

新型城鎮(zhèn)建設(shè)投融資的陽關(guān)操作，宏觀上需要財(cái)政部完善預(yù)算會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，規(guī)范、引導(dǎo)投融資信息披露；中觀上需要地方政府接受投融資咨詢，保證投融資決策信息公開化；微觀上需要地方政府和融資平臺(tái)的投融資接受審計(jì)監(jiān)督。

（一）信息披露

不真實(shí)、不完整、不規(guī)范和缺乏時(shí)效性的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資信息，導(dǎo)致城建資本市場(chǎng)信息不對(duì)稱，籌資者可能產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”，投資者可能產(chǎn)生“逆向選擇”，“劣幣驅(qū)逐良幣”，產(chǎn)生資金錯(cuò)配，降低資本市場(chǎng)效率；導(dǎo)致地方政府信用評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、績(jī)效評(píng)價(jià)失去可靠的依據(jù)。

財(cái)政部應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)投融資內(nèi)部環(huán)境的變化，及時(shí)完善預(yù)算會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。地方政府財(cái)政部門和融資平臺(tái)應(yīng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)在資產(chǎn)負(fù)債表中列報(bào)負(fù)債總額及其構(gòu)成。披露城鎮(zhèn)建設(shè)投融資明細(xì)表，具體包括：投資項(xiàng)目及其投資總額、投資周期、預(yù)計(jì)投資收益率、可能產(chǎn)生的社會(huì)效益等；融資總額、融資成本、融資時(shí)期、還款計(jì)劃、償債準(zhǔn)備金提取等以及重要投融資情況的說明。完善融資平臺(tái)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在董事會(huì)內(nèi)部單設(shè)內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，增強(qiáng)投融資決策的效率，可以增加自愿性信息和預(yù)測(cè)性信息的披露，提供更可靠、更相關(guān)的信息。政府審計(jì)部門和民間審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管與鑒證，以提高投融資信息質(zhì)量。

（二）接受咨詢

蕭飛羽似乎極為看重“一言九鼎”似地向武成龍投去一瞥，武成龍微微點(diǎn)頭。蕭飛羽略為思索后道：“生死攸關(guān)，我不能用本莊安危賭你們過去的言行?！碧靻柎髱煹溃骸笆┲饕痪滟€提醒了貧僧，因?yàn)榫拖駝偛艦槊u(yù)之爭(zhēng)貧僧一時(shí)亂了方寸。我們賭一把如何？貧僧與你們推選之人相搏，一場(chǎng)定輸贏。贏了，走人，我們?nèi)匀蛔袷刈详柕烙训某兄Z；輸了，聽從差遣。”

為了保證地方政府投融資決策的客觀性、科學(xué)性、公正性，設(shè)立由各方利益代表、專家和學(xué)者組成投融資咨詢委員會(huì)，接受政府投融資咨詢。咨詢委員會(huì)必須首先制定章程，具體規(guī)定：宗旨、經(jīng)費(fèi)來源、議事程序、咨詢投融資范圍、會(huì)議召集人等。強(qiáng)制規(guī)定金額重大和關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定的投融資在實(shí)施前必須接受投融資咨詢委員會(huì)咨詢。咨詢會(huì)召開前必須提前公告，保證利益相關(guān)者的知情權(quán)。市民有權(quán)出席會(huì)議旁聽，并給市民提供反映問題的渠道。會(huì)議內(nèi)容通過媒體適度公開，確實(shí)不宜公開，說明理由，由地方首長(zhǎng)簽字確認(rèn)。每次會(huì)議都要有完整的會(huì)議記錄，尤其是專家、學(xué)者的可行性建議以及投資者的意見。通過投融資的咨詢，達(dá)到吸納民智、協(xié)調(diào)利益、民主協(xié)商和凝聚社會(huì)共識(shí)的目的。

（三）審計(jì)監(jiān)督

地方政府融資平臺(tái)要設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，以加強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性，對(duì)城市建設(shè)的投融資決策進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，以增強(qiáng)內(nèi)部投融資決策的效率。融資平臺(tái)的內(nèi)部控制架構(gòu)要設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部融資規(guī)模、融資結(jié)構(gòu)、投資效率、投融資的匹配等投融資的管理進(jìn)行事中控制。融資平臺(tái)的年報(bào)應(yīng)強(qiáng)制進(jìn)行社會(huì)審計(jì)，審計(jì)融資平臺(tái)的投融資合法、合規(guī)性，對(duì)披露信息的可靠性、可比性和及時(shí)性等進(jìn)行鑒證，并對(duì)融資平臺(tái)降低融資成本、提高投資收益和化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方法，提供可行性建議。根據(jù)審計(jì)法，政府審計(jì)目的是提高維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。地方政府財(cái)政部預(yù)決算關(guān)于市政建設(shè)投融資項(xiàng)目要經(jīng)上級(jí)審計(jì)部門審計(jì)，主要審計(jì)地方債務(wù)的管理效率以及投融資績(jī)效審計(jì)，并對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題提出改進(jìn)建議，對(duì)政府投融資進(jìn)行事中咨詢。

三、新型城鎮(zhèn)化投融資的機(jī)制創(chuàng)新對(duì)策

（一）項(xiàng)目創(chuàng)新

項(xiàng)目按照未來現(xiàn)金流入情況可以分為公益項(xiàng)目、準(zhǔn)公益項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。公益項(xiàng)目可以采用BST（Build－Subsidy－Transfer），即建設(shè)－補(bǔ)貼－移交的方式。政府可以采用預(yù)購和分期購買服務(wù)的方式向項(xiàng)目公司注入現(xiàn)金流，項(xiàng)目公司收回投資并得到合理回報(bào)后，該項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)移交給政府。經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以采用DBFO（設(shè)計(jì)－建設(shè)－融資－經(jīng)營(yíng)）或ROO（修復(fù)－擁有－經(jīng)營(yíng)），按照“誰投資、誰經(jīng)營(yíng)、誰受益”的原則，完全進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，地方政府履行監(jiān)管職責(zé)。準(zhǔn)公益項(xiàng)目可以采用PPP（公私合作）模式，共同出資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目創(chuàng)新可有效利用民間資本，減低地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，增加城建資本市場(chǎng)的效率。

（二）金融創(chuàng)新

發(fā)揮國(guó)家開發(fā)銀行在城鎮(zhèn)化融資中的重要作用，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性安居工程建設(shè)提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務(wù)，創(chuàng)新金融組織。推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，以“存量資產(chǎn)”或“流量資產(chǎn)”的特定現(xiàn)金流為支持的特定資產(chǎn)組成“資產(chǎn)池”，以“資產(chǎn)池”為基礎(chǔ)，發(fā)行可交易證券。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券。地方政府融資平臺(tái)通過信托機(jī)構(gòu)可以發(fā)行“保本負(fù)債”、“浮動(dòng)收益率負(fù)債”和“可轉(zhuǎn)換負(fù)債”等。政府利用財(cái)政資金設(shè)立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，引進(jìn)公共基金、保險(xiǎn)基金等進(jìn)行金融工具創(chuàng)新。

（三）價(jià)格創(chuàng)新

公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者是政府部門，消費(fèi)者是社會(huì)公眾，定價(jià)規(guī)則和價(jià)格監(jiān)管是地方政府。當(dāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供不應(yīng)求時(shí)，產(chǎn)品的價(jià)格等于邊際消費(fèi)者所愿意支付的最高價(jià)格；當(dāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供大于求時(shí)，價(jià)格等于邊際上生產(chǎn)者能夠獲得正常利潤(rùn)時(shí)的最低價(jià)格［4］。公共產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格決定權(quán)應(yīng)在政府、生產(chǎn)者、社會(huì)公眾及第三方相機(jī)配置，創(chuàng)新價(jià)格決定主體。政府應(yīng)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行價(jià)值鏈分析、利用作業(yè)成本法進(jìn)行測(cè)定，形成合理成本和正常利潤(rùn)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格機(jī)制，避免成本與價(jià)格倒掛問題，建立良性投入產(chǎn)出的價(jià)格形成機(jī)制，創(chuàng)新價(jià)格決定機(jī)制。如天津市政府的“宅基地?fù)Q房”［5］，創(chuàng)立了土地使用權(quán)的“模糊定價(jià)機(jī)制”。

（四）制度創(chuàng)新

地方政府應(yīng)打破“融資平臺(tái)”的壟斷地位，引導(dǎo)成立數(shù)家競(jìng)爭(zhēng)性的“市政建設(shè)投資公司”。國(guó)家應(yīng)進(jìn)行財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力匹配的財(cái)稅體制改革，地方政府通過新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金注入資金，參與市政建設(shè)的經(jīng)營(yíng)，切實(shí)做到“政企分開，增強(qiáng)公司自主權(quán)”，增強(qiáng)市政建設(shè)的效率。“有效的市場(chǎng)”和“有為的政府”是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資的重要保障。規(guī)范地方政府的“權(quán)力清單”，禁止“赤字預(yù)算”、“債務(wù)擔(dān)?！焙腿【喿璧K城建資本市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的審批權(quán)，明確地方政府對(duì)投融資的監(jiān)管職責(zé)。市政建設(shè)投資公司的投融資行為，“法無禁止皆可為”，以形成公開透明、預(yù)期穩(wěn)定的制度安排，促進(jìn)“城投公司”創(chuàng)新投融資機(jī)制。

［1］孔凡河.基本公共服務(wù)均等化視角下政府事權(quán)財(cái)權(quán)配置探究［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2010，（3）：111－113.

［2］胡國(guó)恒，王少芳，翟永會(huì).上市公司會(huì)計(jì)信息披露存在的問題及對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2014，（7）：101－104.

［3］胡文駿.公共精神培育：民間資本參與城鎮(zhèn)化投融資的有效路徑［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2013，（9）：56－60.

［4］趙燕菁.公共產(chǎn)品價(jià)格理論的重建［J］.廈門大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（1）：46－53.

［5］朱厚玉.小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制比較借鑒［J］.財(cái)政研究，2012，（12）：56－58.

Innovative Research of New－type Urbanization Investment and Financing Mechanisms

Li Yi，Zhai Wei
（Anhui University of Finance and Economics，Bengbu Anhui 233030，China）

The low efficiency of capital market in urban construction impedes the development of the new－type urbanization.However，the announcement of information，the way of consultation and auditing supervision will help to publicize the financial information of local governments.Besides，to standardize the finance it is a good way to improve the legal system and to establish the systems of credit evaluation，financial risk prediction and comprehensive performance appraisal.Projects，finance，price and system innovation will improve the efficiency of capital market in urban construction and also provide a possible solution to the financial problems in the process of the new－type urbanization.

new－type urbanization；investment and financing mechanism；standardization；hyalinize

F832.4

A

1672-0547（2015）03-0045-03

2015－05－06

李 祎（1965－），女，安徽蚌埠人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)務(wù)處高級(jí)會(huì)計(jì)師；翟 瑋（1976－），女，安徽蚌埠人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)審計(jì)處會(huì)計(jì)師，碩士。