主任檢察官辦案責(zé)任制改革探究

天津市靜?？h人民檢察院課題組（天津市靜?？h人民檢察院，天津301600）

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主任檢察官辦案責(zé)任制改革探究

天津市靜?？h人民檢察院課題組
（天津市靜海縣人民檢察院，天津301600）

摘要：主任檢察官制度是檢察官辦案責(zé)任制改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前在主任檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)中主要存在主體地位不明、職權(quán)不清、獨(dú)立性弱、辦案“行政化”色彩依舊顯著、缺乏嚴(yán)格的選任機(jī)制、權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一現(xiàn)象嚴(yán)重等問題?？朔陨想y題需要從以下幾方面著力：明確樹立主任檢察官相對獨(dú)立行使檢察權(quán)以及“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的基本原則；嚴(yán)格選任制度；積極探索配套制度建立與改革健全立法等。

關(guān)鍵詞：主任檢察官；檢察官辦案責(zé)任制；配套改革

黨的十八屆三中全會確立了我國新時期司法體制改革的宏偉目標(biāo)，并對我國的檢察體制改革提出了明確路線，具有重要指導(dǎo)意義。十八屆四中全會通過的《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對司法公正，立法、執(zhí)法、守法等問題進(jìn)一步予以闡述，其中，《決定》對“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”的表述，讓不少法律人看到希望。當(dāng)前，在新時期制定的司法體制改革目標(biāo)的整體框架下，建立以主任檢察官制度為核心的檢察官辦案責(zé)任制，完善辦案組織形式，是推動新一輪檢察改革乃至司法體制改革的重要課題[1]。所謂主任檢察官辦案責(zé)任制，指的是在遵循“檢察一體化”原則即在檢察長和檢委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在審查逮捕、審查起訴等業(yè)務(wù)部門實(shí)行的以主任檢察官為直接責(zé)任人的辦案制度。此次改革的主要任務(wù)和目標(biāo)即是要在廣泛授予檢察官辦案權(quán)限的基礎(chǔ)上提高檢察官獨(dú)立辦案的地位，切實(shí)實(shí)現(xiàn)檢察官辦案“去行政化”的目標(biāo)。據(jù)此，筆者結(jié)合當(dāng)前主任檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)改革中出現(xiàn)的問題，對實(shí)現(xiàn)過程中的現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇等問題略陳管見，希冀能對促進(jìn)主任檢察官辦案責(zé)任制目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)有所裨益。

一、現(xiàn)實(shí)困境——主任檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)中存在的主要障礙

從全國范圍看，2000年以前，各地公訴、偵查監(jiān)督等主要業(yè)務(wù)部門辦理案件主要采用的是自下而上逐級審批的辦案體制。2000年以后，按照最高人民檢察院的統(tǒng)一安排，多地開始試行“主訴檢察官辦案責(zé)任制”。一直到2014年，在高檢院的統(tǒng)一部署下，全國17個檢察院又開始試點(diǎn)運(yùn)行“主任檢察官辦案責(zé)任制”。應(yīng)該說，從主訴制運(yùn)行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，并未取得制度設(shè)計的預(yù)期效果，始終存在一些比較突出的問題，這成為當(dāng)前檢察官辦案責(zé)任制改革的背景與誘因。誠然，從最近一段時間以來全國部分省市試行的主任制改革試點(diǎn)的運(yùn)行狀況來看，情況也不容樂觀。2014年10月，第九屆國家高級檢察官論壇在山東省臨沂市召開，此次論壇的主體正是圍繞“主任檢察官辦案責(zé)任制”這一主題展開，從與會的試點(diǎn)單位的情況反映來看，似乎也印證了我們對這一問題的看法。

（一）主任檢察官主體地位不明、職權(quán)不清

當(dāng)前，不論是《人民檢察院組織法》還是《檢察官法》，都未對“主任檢察官”有明確的界定和規(guī)范，因此，主任檢察官是廣大檢察機(jī)關(guān)檢察工作中為提高工作質(zhì)量和運(yùn)行效率探索形成的結(jié)果。恰如此，這使得在探索以主任檢察官制度為核心的檢察官辦案責(zé)任制過程中，囿于缺乏制度和立法的規(guī)范，使得現(xiàn)實(shí)中對主任檢察官的地位定性不明確，權(quán)力配置不突出，職責(zé)范圍界定不清，極易出現(xiàn)試點(diǎn)中與現(xiàn)有管理體制或者權(quán)力運(yùn)行機(jī)制相抵觸的理論問題。比如：如何平衡主任檢察官獨(dú)立辦案與檢委會集體決策的關(guān)系問題；如何平衡檢察權(quán)獨(dú)立行使與現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)審批制度

趙繼軍，男，靜?？h人民檢察院法律政策研究室主任，主要從事刑事訴訟法學(xué)和檢察實(shí)務(wù)研究；

李維維，男，靜?？h人民檢察院公訴科副科長，主要從事刑事訴訟法學(xué)研究；

宋洪磊，男，靜?？h人民檢察院控申科檢察員，主要從事檢察學(xué)研究。的關(guān)系問題；如何理順主任檢察官權(quán)力配置與現(xiàn)有檢察權(quán)配置的問題[2]……由于我國《檢察官法》及有關(guān)法律確認(rèn)了“由檢察人員承辦、辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或檢察委員會決定”①的“三級審批制”，而沒有對主任檢察官的權(quán)力加以規(guī)定，以致實(shí)踐中主訴檢察官的地位模糊，責(zé)、權(quán)、利不明。

（二）獨(dú)立性弱，辦案“行政化”色彩依舊顯著

縱然主任檢察官辦案責(zé)任制的運(yùn)行客觀上可以提高辦案效率，但受長期以來立法設(shè)計、傳統(tǒng)思維模式和辦案習(xí)慣的影響，主任檢察官辦案責(zé)任制的制度優(yōu)勢并未在根本上得以發(fā)揮?？梢钥隙ǖ氖牵?dāng)前我國在試行主任檢察官辦案責(zé)任制實(shí)踐中依然呈現(xiàn)出極為濃厚的“行政化”色彩。

具體而言，主任檢察官辦案責(zé)任制的“行政化”特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，是主任檢察官選任上的外部行政化。就目前的體制而言，檢察人事任免權(quán)并不都完全掌握在檢察院手中，特別是在檢察員職務(wù)上的任免更是直接與行政級別相掛鉤。另外，在一些地區(qū)，地方黨政可以基于對檢察院人事權(quán)的掌控而硬性地將某些不符合條件的人員塞進(jìn)檢察系統(tǒng)，對于復(fù)轉(zhuǎn)軍人干部的安置問題更是所謂的“政治任務(wù)”[3]，不可不從……如此高度行政化的管理體制，勢必加劇司法的官僚化，降低主任檢察官的辦案質(zhì)量和效率，不利于檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的展開。其次，是主任檢察官辦案機(jī)制的內(nèi)部行政化。按照我國《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（試行）的規(guī)定來看，人民檢察院辦理刑事案件，實(shí)行由承辦人承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或檢委會決定相結(jié)合的工作方式，這就形成了長期以來以行政審批、集體負(fù)責(zé)為主要特征的辦案機(jī)制。檢察實(shí)踐中，往往處理一個刑事案件，先由某部門負(fù)責(zé)人將案件指定給某一承辦人承辦，承辦人初步審查材料以后，提交所屬本部門負(fù)責(zé)人審核，提出對案件的處理意見，然后再將案件提交分管副檢察長決定（通常情況下，主管副職檢察長都會將案件遞交檢察長提出意見、簽字決定，特殊情況下還需遞交上一級檢察院請示決定）。最后再將領(lǐng)導(dǎo)所做的決定通過部門負(fù)責(zé)人傳回承辦人，由承辦人具體辦理。盡管主任檢察官辦案責(zé)任制的制定，使得檢察官自身擁有一定范圍的自主決定權(quán)，但是，實(shí)踐中，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部要么“不放權(quán)”，認(rèn)為有權(quán)才有位，放權(quán)等于自我否定，從而仍舊延續(xù)層層報批的行政做法；要么“不放心”，認(rèn)為主任檢察官的權(quán)力一旦大了，就會容易犯錯、辦錯案子，從而把檢察權(quán)的獨(dú)立行使與濫用檢察權(quán)混為一談[4]。

可見，行政化的辦案機(jī)制只會使主任檢察官成為行政鏈條上最底部的一個點(diǎn)，對案件的承辦實(shí)際最后變?yōu)閷碛袥Q定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)們所做的行政決策的執(zhí)行。行政管理職能在很大程度上同化了檢察權(quán)所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的權(quán)能，其帶來的弊端無疑是降低辦案人員獨(dú)立思考和分析案情的能力，降低主任檢察官的積極性和責(zé)任感。同時，繁瑣的內(nèi)部審批流程，也違背了訴訟經(jīng)濟(jì)的原則，既增加了辦案成本，又降低了辦案效率，最終不利于主任檢察官辦案責(zé)任制的真正實(shí)現(xiàn)。

（三）缺乏嚴(yán)格的選任機(jī)制

從應(yīng)然的角度分析，擔(dān)任主任檢察官角色的人選絕不僅限于通過國家統(tǒng)一司法考試以及符合檢察官法中規(guī)定的檢察官任職資格的最低門檻要求，除此以外，應(yīng)是在具備一定工作年限，且富有辦案經(jīng)驗(yàn)的高端人才中選拔。以試點(diǎn)中某基層檢察院為例，該院公訴部門的8名檢察官均通過了省院組織的主訴檢察官考試，卻沒有繼續(xù)和進(jìn)一步考察通過人選的實(shí)踐能力和辦案水平[5]。我們以為，這種缺乏嚴(yán)格選任機(jī)制的考評做法，與主任檢察官辦案責(zé)任的設(shè)計初衷是相違背的，長此以往，不利于檢察官辦案責(zé)任的良性開展。加之上文所提及的當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在選任檢察官方面有著極為濃厚的“行政化”色彩的現(xiàn)實(shí)，這無疑更使得主任檢察官辦案責(zé)任制的的順利實(shí)施“雪上加霜”。

（四）責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一現(xiàn)象嚴(yán)重

追求責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一是實(shí)行主任檢察官制度的初衷，但隨著改革的深入推進(jìn)，卻暴露出權(quán)責(zé)難以對應(yīng)，風(fēng)險與利益不一致的問題，基本表現(xiàn)為主任檢察官的責(zé)任大于職權(quán)，利益低于風(fēng)險[6]。主任檢察官辦案責(zé)任制的核心，除卻樹立主任檢察官的主體地位、賦予明確職權(quán)外，另外一個重要目標(biāo)則是通過該種制度改良，真正樹立起檢察官辦案的責(zé)任意識，使其嚴(yán)格遵循程序法治的要求，嚴(yán)格依法辦案，從而提高辦案的質(zhì)量和水平。在權(quán)力、責(zé)任以及利益衡量方面，主任檢察官制度的內(nèi)核無疑是將“責(zé)任”放在第一位[7]，但是，我們必須看到，在某種意義上，權(quán)責(zé)利三方應(yīng)該是統(tǒng)一的。事實(shí)上，由于對權(quán)、責(zé)規(guī)范不明確的先天缺陷，加之后天對其辦案過程中缺乏嚴(yán)格的責(zé)任要求以及利益保護(hù)，使得主任檢察官在司法實(shí)踐中很難樹立起全面的責(zé)任意識，從而使得辦案水平和質(zhì)量并未如預(yù)期的那般理想。委于主任檢察官辦案過程中的重任與全面保障其自身的利益相輔相成，并不沖突[8]。在權(quán)利和利益方面，立法者或決策者應(yīng)建立全面的保障制度，切實(shí)加強(qiáng)主任檢察官的職業(yè)保障。但在事實(shí)上，諸如在教育培訓(xùn)以及考核獎勵方面的不完善，也都不同程度的降低了主任檢察官的辦案積極性，不利于該制度的良性發(fā)展。

二、司法難題——主任檢察官辦案責(zé)任制改革運(yùn)行困境的始原性肇因

作為實(shí)踐的產(chǎn)物，主任檢察官辦案責(zé)任制的生命力在于它順應(yīng)了時代的呼喚，滿足了實(shí)踐的需求。但在改革的試點(diǎn)過程中，主任制度卻暴露出了上述諸多的問題與不足。為何從實(shí)踐中創(chuàng)立的制度卻又似乎經(jīng)不起實(shí)踐的檢驗(yàn)？筆者嘗試從法律依據(jù)、制度構(gòu)建及改革方式等方面進(jìn)行分析，力圖探究問題背后的原因。依筆者言，現(xiàn)行檢察官辦案責(zé)任改革試點(diǎn)中出現(xiàn)如此多的問題，既有“先天不足”的原因，也有“后天乏力”的影響?？偟膩碚f，由于缺乏對主任檢察官辦案過程的全程保障，是造成主任檢察官辦案責(zé)任制改革困難重重的最終肇因。

（一）制度運(yùn)行缺乏立法支持

從上文分析來看，盡管我國目前的《人民檢察院組織法》和《檢察官法》皆未對設(shè)立檢察官辦案責(zé)任制予以否定，但也未明確規(guī)定。這就很容易造成在制度改革中主任檢察官的主體地位出現(xiàn)因立法不明而帶來的合法性質(zhì)疑問題，這是先天立法不足導(dǎo)致的必然結(jié)果。法制統(tǒng)一原則要求法律得到普遍一致地遵守和服從，司法機(jī)關(guān)負(fù)有遵守法制的絕對性義務(wù)，不能擅自出臺違背法律的改革舉措，否則就是違法司法。但是，“司法改革的深層動因又在于現(xiàn)有法律制度在價值目標(biāo)和技術(shù)層面上的諸多瑕疵，不能為法治秩序的建構(gòu)提供充分的制度支持，改革就是要沖破現(xiàn)有法律制度的束縛，重新進(jìn)行資源組合與制度安排，這就決定了中國的司法改革必然要超越現(xiàn)有法律之規(guī)定”[9]。這就形成了一種悖論，有學(xué)者稱之為司法改革的“合法性危機(jī)”[10]。主任檢察官制度改革也存在著這種合法性危機(jī)。在檢察一體原則下，檢察官有獨(dú)立行使職權(quán)的必要嗎？檢察一體與檢察官獨(dú)立又是怎樣的一種關(guān)系呢？這一系列問題直指改革的合法性。主任檢察官制度改革從一開始就是在合法性危機(jī)下進(jìn)行的，隨著改革的逐步推進(jìn)，其合法性不斷被質(zhì)疑，影響了改革的深入進(jìn)行。

（二）制度構(gòu)建缺乏實(shí)踐根基

與“合法性危機(jī)”相對應(yīng)，主任檢察官制度自身的內(nèi)容設(shè)計同時要破除權(quán)力運(yùn)行過程中的“合理性危機(jī)”。以主任檢察官的主體地位為例，目前學(xué)界有“授權(quán)論”、“獨(dú)立主體論”等多種學(xué)說②，旨在論證主任檢察官設(shè)立的合理化問題。但是，各種學(xué)說都有其弊端，無法自圓其說?！笆跈?quán)論”意在表明主任檢察官本身并無獨(dú)立權(quán)力，其主體地位來自于檢察長的授權(quán)，但這極易出現(xiàn)授權(quán)合法化問題；“獨(dú)立主體論”則主張主任檢察官本身具有獨(dú)立行使職權(quán)的主體地位，這又與現(xiàn)行檢察長負(fù)責(zé)制和檢察機(jī)關(guān)整體獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)相違背，這使得以主任檢察官制度為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制缺少對最基本的實(shí)踐考察，從而缺乏應(yīng)有的實(shí)踐性和可操作性。另外，主任檢察官辦案責(zé)任制作為從實(shí)踐中摸索出來的改革舉措，其存在的合理性的確需要接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，其制度設(shè)計和運(yùn)作方式目前還處于不斷改進(jìn)和完善的階段。

（三）改革權(quán)力有限，改革方式先天不足

受制于改革合法性危機(jī)理論的制約，改革方式的先天不足，集中表現(xiàn)在這是一種自下而上式的被動改革，加之配套制度的不協(xié)調(diào)，致使改革效果有限，難以深入進(jìn)行。

首先，主任制度改革是建立在為保障檢察權(quán)順利運(yùn)行“剛性”需求的基礎(chǔ)上而被動出現(xiàn)的一項(xiàng)改革舉措，是為解決現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)難以彰顯司法威嚴(yán)及其公信力的現(xiàn)實(shí)尷尬而主動采取的一項(xiàng)探索性試驗(yàn)手段，帶有極強(qiáng)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的色彩。從目前全國的試點(diǎn)實(shí)施情況來看，由于各地檢察機(jī)關(guān)的工作實(shí)際不同，以及對主任制的理解不同，導(dǎo)致試點(diǎn)的種類五花八門，但從總體上來看，都未將其納入整體的改革框架內(nèi)綜合考慮。因此，當(dāng)改革的深入發(fā)展需要相關(guān)配套制度的支持時，現(xiàn)有改革無法突破現(xiàn)有體制的約束，而只能局限于制度內(nèi)的迂回發(fā)展。

其次，主任檢察官辦案責(zé)任制是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行的，改革的發(fā)起、設(shè)計、實(shí)施都是在檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的。改革雖然有最高檢的領(lǐng)導(dǎo)，專家參與的研究與論證，但檢察機(jī)關(guān)由于自身權(quán)力所限，對于影響改革進(jìn)行的深層制度問題難以解決?！皬姆ㄖ蔚囊暯?，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的分配與調(diào)整勢必影響整體司法權(quán)的功能，其自身作為改革的設(shè)計者，是有明顯的局限性的”[11]。該制度改革不僅涉及到檢察機(jī)關(guān)權(quán)力與資源的再分配，還涉及到檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)的關(guān)系協(xié)調(diào)與資源配置，因而缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃使得改革效果大打折扣。比如，主任檢察官制度改革中一個突出的問題就是：利益跟不上。而在現(xiàn)行的國家體制下，檢察機(jī)關(guān)賴以運(yùn)作的全部資源（包括人、財、物）均來源于檢察機(jī)關(guān)之外。這種資源的供給狀態(tài)在很大程度上取決于檢察機(jī)關(guān)與同級行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)所能提供的實(shí)際條件以及檢察機(jī)關(guān)與它們之間的相互磋商[12]。沒有經(jīng)費(fèi)保障的改革，就不能落實(shí)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的實(shí)施原則，就不能保障改革的順利進(jìn)行。

三、前景展望——主任檢察官辦案責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）法理思辨——對主任檢察官辦案責(zé)任制改革相關(guān)問題的破冰思考

檢察官辦案責(zé)任制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，具有復(fù)雜性，任何一個與改革相關(guān)的理論問題如果得不到有效的梳理和解決，都會影響檢察改革的整體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所謂改革要深化，理論必現(xiàn)行。筆者認(rèn)為，從理論的角度看待改革中存在的種種障礙，以下幾個問題是繞不過去的，關(guān)乎主任制實(shí)現(xiàn)的路徑選擇，因而需要首先予以梳理和澄清。

1.主任制整體改革的“合法性危機(jī)”如何解決

與其說是“合法性危機(jī)”，倒不如稱之為“合憲性危機(jī)”更為準(zhǔn)確。我國現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》明確規(guī)定，“各級人民檢察院設(shè)檢察長一人，副檢察長和檢察員若干人。檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”。其中并未規(guī)定“主任檢察官（員）”的產(chǎn)生與設(shè)置等問題，有人據(jù)此認(rèn)為當(dāng)前最高人民檢察院試行的“檢察官辦案責(zé)任制改革”違憲。

我們認(rèn)為，這僅是簡單邏輯推理后的表層判斷，并不合理，從理論的角度分析，這并不違法。理由有二：首先，根據(jù)我國憲法的立法原意，檢察長一人獨(dú)攬大權(quán)，是“檢察一體化”原則的直接表現(xiàn)。但是，從實(shí)踐的角度出發(fā)，檢察長擁有權(quán)力，并不意味著所有的檢察工作都要由檢察長一人承擔(dān)。從憲法解釋學(xué)的角度分析，完全可以將檢察官（包括主任檢察官）囊括其中，以此來解決理論上檢察官辦案責(zé)任制改革的合法性問題。其次，從現(xiàn)實(shí)的角度分析，倘若說此次改革具有違法性或者說它是違憲的，那么所有的改革勢必都存在類似的問題，如此一來，便會束縛改革的腳步和力度，于情于理均說不通。我們認(rèn)為，但凡改革，都是在繼承優(yōu)點(diǎn)的同時對于缺點(diǎn)或不足進(jìn)行破舊立新，實(shí)際中肯定會出現(xiàn)由于立法不能及時跟進(jìn)而產(chǎn)生的“違法”難題，但恰恰如此，才彰顯了改革的必要性及其意義，因?yàn)樗鼤ㄟ^改革所獲取的有價值的經(jīng)驗(yàn)促使立法更加完善，因而是一個良性的互動。于是，我們認(rèn)為，即使主任制改革在運(yùn)行中繞不開“違法性”的困窘，那也只能稱之為“良性違法”。對于該種“違法”，完全是可以通過一定的解決途徑加以解決的。

筆者認(rèn)為，合理的解決路徑仍然離不開“憲法解釋學(xué)”這一重要理論工具。正確的解決途徑為，從目前檢察權(quán)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際狀況來看，檢察權(quán)多是在檢察長授權(quán)副檢察長的基礎(chǔ)上展開的，依此邏輯，既然檢察長可以授權(quán)給副檢察長，為什么就不能同時授權(quán)給主任檢察官行使呢？畢竟，目前我國憲法只承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)是唯一有權(quán)行使檢察權(quán)的機(jī)關(guān)，那么，在“檢察一體化”原則的指引下，主任檢察官或者檢察官代表檢察院行使職權(quán)在理論上是沒有問題的，從而就解決了改革的合法性難題。

2.辦案責(zé)任制的最終落腳點(diǎn)——主任檢察官VS檢察官

建立主任檢察官制度是檢察官辦案責(zé)任制改革的主要內(nèi)容，有人據(jù)此簡單的認(rèn)為，檢察官辦案責(zé)任制改革的最終落腳點(diǎn)應(yīng)放在只針對具有“主任檢察官”稱謂的檢察官身上，并據(jù)此得出“主任檢察官制度+檢察官辦案責(zé)任制=主任檢察官辦案責(zé)任制”的邏輯公式。我們認(rèn)為，這是對此次檢察官辦案責(zé)任制改革的錯誤解讀，檢察官辦案責(zé)任改革的最終落腳點(diǎn)應(yīng)放在“檢察官”而僅非“主任檢察官”身上。得出此錯誤解讀的人們，多半是注意到已在臺灣施行已久的臺灣主任檢察官制度上，認(rèn)為我們現(xiàn)在所提出的“主任檢察官辦案責(zé)任制改革”這一目標(biāo)旨在效仿、標(biāo)榜和實(shí)現(xiàn)臺灣地區(qū)的“主任檢察官”制度。

其實(shí)，按照高檢院的改革步驟，我國現(xiàn)在所要探索的“主任檢察官制度”只是一種階段性過渡制度，“主任檢察官”也只是一種過渡性稱謂而已，與我國臺灣地區(qū)施行的“主任檢察官制度”并無必然的關(guān)聯(lián)。在我國臺灣地區(qū)，“主任檢察官”的設(shè)置是為了減輕檢察長的審批壓力以及保證案件效率和質(zhì)量而設(shè)的“辦案崗位”，其本質(zhì)相當(dāng)于大陸檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。從“去行政化”的目標(biāo)和角度分析，臺灣地區(qū)“主任檢察官”的設(shè)立非但沒有“去行政化”的企圖，反而因?yàn)樵搷徫坏脑O(shè)置增加了行政審批的工序。這顯然與我國主任制改革的終極目標(biāo)相違背。

說到底，主任檢察官辦案責(zé)任制改革的目標(biāo)不在于主任檢察官辦案的終生責(zé)任制，而在于實(shí)現(xiàn)每一個具有檢察官資格的檢察人員在辦理案件上的責(zé)任制。主任檢察官制度雖然是檢察官辦案責(zé)任制改革的主要內(nèi)容，但并不是全部，因而不能將這一問題輕易混淆。也許有人會提出這樣的質(zhì)疑：既然改革的重心最終放在規(guī)范檢察官身上，那么為何還要強(qiáng)調(diào)建立“主任檢察官制度”這一特殊制度呢？我們的回答是，改革不是一簇而就的，而是一個循序漸進(jìn)的過程，檢察改革中“去行政化”目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，需要有一個過渡性的制度加以輔助，即先要從“主任檢察官”制度改革著手，通過不斷放權(quán)的過程，最終減少行政審批的環(huán)節(jié)，保障案件的辦理效率和質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)全部檢察官的辦案責(zé)任制。當(dāng)然，這里的“檢察官”，應(yīng)當(dāng)包含現(xiàn)階段所有的經(jīng)檢察長任命的助理檢察員。

3.“主任檢察官”與“檢察委員會”的角色如何劃分

實(shí)行主任檢察官制度，絕不是要替代檢察委員會的職權(quán)。當(dāng)前，在大陸法系國家奉行“檢察一體化”的原則制約下，未來檢委會仍具有不可替代的地位和作用。二者之間角色如何劃分，這涉及到主任制改革過程中“主任檢察官”職權(quán)劃分或者說責(zé)任大小的根本問題。從理論的角度分析，我們現(xiàn)在所進(jìn)行的檢察官辦案責(zé)任制改革，并非到頭來所有的責(zé)任都由檢察官承擔(dān)。如果那樣，檢察委員會便失去了存在的必要。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，為了提高案件的辦理效率，檢察長可以授權(quán)主任檢察官在普通案件上的處理權(quán)與決定權(quán)，即對于普通案件而言，主任檢察官依據(jù)授權(quán)便可自己決定，不必事事交由檢察長或檢委會討論決定。只有對于那些重大、疑難、復(fù)雜的刑事案件，主任檢察官才有必要將之提請檢察長或者檢委會討論。同時，為了提高主任檢察官在案件辦理過程中的“獨(dú)立化”色彩，應(yīng)當(dāng)允許主任檢察官提出自己獨(dú)立性意見，當(dāng)檢察官的意見與檢委會不一致時，應(yīng)如實(shí)記錄在案，從而區(qū)分案件辦理的最終責(zé)任。

（二）主任檢察官辦案責(zé)任制實(shí)現(xiàn)的路徑選擇

自下而上的改革方式使得主任檢察官制度從一開始就先天不足，因此，這里筆者將主要圍繞以下幾個方面來分析主任檢察官辦案責(zé)任制的合理化構(gòu)建。

1.明確主任檢察官辦案責(zé)任制應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

（1）樹立主任檢察官相對獨(dú)立行使檢察權(quán)的基本原則

在分析檢察官獨(dú)立的合理性和可行性之前，我們首先要明確的是，這里所說的檢察官獨(dú)立與法官獨(dú)立在程度上是不一樣的。受制于“檢察一體化”原則的影響，檢察官的獨(dú)立具有相對性，主任檢察官亦不例外。按照“授權(quán)論”的理論，結(jié)合對憲法文本的合理解釋，不難推導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)雖奉行“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”，但一項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)的開展，往往是由檢察長以外檢察人員具體展開實(shí)施，這就表明，事實(shí)上檢察官的所有職權(quán)均來自于檢察長的授權(quán)。另外，根據(jù)檢察官法的規(guī)定，對于一些重大、疑難、復(fù)雜問題，須交由檢委會討論決定，這就在法律上限制了檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的范圍，從而檢察官（主任檢察官）行使檢察權(quán)的相對性也就不難理解了。至于檢察權(quán)行使的獨(dú)立性，因其恰恰體現(xiàn)了主任檢察官存在的必要及該制度創(chuàng)新的價值，因而也就不會過多的產(chǎn)生對此問題的質(zhì)疑。

堅(jiān)持主任檢察官相對獨(dú)立行使檢察權(quán)的意義首先體現(xiàn)在主任檢察官的相對獨(dú)立有利于保障檢察權(quán)的公正行使。其次，主任檢察官相對獨(dú)立有利于提高訴訟效率。原來的三級審批制度下，承辦案件的檢察官事事要向上級匯報，層層審批，造成訴訟拖延，使案件得不到及時、迅速地處理，檢察效率受到嚴(yán)重影響。而賦予主任檢察官一定的相對獨(dú)立性，能夠有效避免訴訟效率低下的弊端，從而保證司法公正和效率。因此，為保證在現(xiàn)有立法和管理體制下主任檢察官的合法地位，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“授權(quán)與獨(dú)立行使相結(jié)合”的權(quán)力來源定位，既明確主任檢察官行使檢察職權(quán)的相對獨(dú)立性，保證其辦案的積極性，又要堅(jiān)持檢察長和檢委會對主任檢察官的絕對領(lǐng)導(dǎo)，防止因主任檢察官的權(quán)力濫用導(dǎo)致出現(xiàn)腐敗問題發(fā)生。

（2）樹立“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的原則

創(chuàng)新檢察官辦案責(zé)任制，強(qiáng)化主任檢察官在辦案過程中的責(zé)任意識固然重要，但絕不可忽視保障其職業(yè)利益而由此產(chǎn)生的激勵機(jī)制以及促進(jìn)作用。在具體制度的實(shí)施過程中，真正使得主任檢察官無“后顧之憂”，同時強(qiáng)化大眾對該職業(yè)群體的社會認(rèn)同感，無疑有利于進(jìn)一步提升主任檢察官的責(zé)任意識，形成良性循環(huán)。具體而言，在保障主任檢察官的職業(yè)利益方面，應(yīng)該做到：理順主任檢察官職權(quán)與現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的關(guān)系，大膽放權(quán)，合理用權(quán)：在明確主任檢察官行使職權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化其辦案的終身負(fù)責(zé)制、嚴(yán)格監(jiān)督辦案質(zhì)量，同時在提高待遇、科學(xué)培訓(xùn)、考核獎勵等方面完善配套改革，最大限度地保障主任檢察官的可期待利益。

2.嚴(yán)格選任制度

（1）嚴(yán)格選任機(jī)制，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)

首先，應(yīng)制定嚴(yán)格的選任條件。在參選條件上，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從工作實(shí)績、工作經(jīng)驗(yàn)、綜合表現(xiàn)等方面入手，嚴(yán)格控制準(zhǔn)入門檻兒。其次，應(yīng)制定嚴(yán)格的選拔程序。按照檢察官辦案責(zé)任制的制度設(shè)計，結(jié)合本地區(qū)工作實(shí)際，制定實(shí)施細(xì)則，通過嚴(yán)格的評選程序選任稱職的主任檢察官。在選任程序上，要豐富選任環(huán)節(jié)，如可以通過資格審查、能力考查、競選演說、民主測評等環(huán)節(jié)層層選拔，以較好的體現(xiàn)辦案經(jīng)驗(yàn)和工作能力。

（2）實(shí)行預(yù)備主任檢察官制度，建立健全主任檢察官人才梯隊(duì)

主任檢察官辦案責(zé)任制應(yīng)是持續(xù)的，為此應(yīng)當(dāng)建立起培養(yǎng)優(yōu)秀人才的長效機(jī)制，避免因現(xiàn)行工作機(jī)制和特殊情況出現(xiàn)的人手短缺問題。在實(shí)際辦案過程中，要真正發(fā)揮主任檢察官的帶頭作用，在做好本職工作的同時，積極為后備人員創(chuàng)造條件，使其盡快成長。比如，可以讓優(yōu)秀的助手有機(jī)會獲得必要的出庭機(jī)會，以積累出庭經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而逐步成熟并具備主任檢察官所必需的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3.積極探索配套制度建立與改革，健全立法

主任檢察官辦案責(zé)任制的創(chuàng)立是一項(xiàng)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，需要有健全的立法體系作支撐。依前文所述，當(dāng)前的立法現(xiàn)狀，相對于主任檢察官制度而言，要么無法可依，要么制度自身缺乏完整性和統(tǒng)一性，要么配套監(jiān)督制度缺失，要么現(xiàn)有配套制度不協(xié)調(diào)……總之，理清主任檢察官制度在整個立法體系中的定位，對于該制度的最終真正確立和落實(shí)具有重要意義。為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手發(fā)力：

首先，在破除改革的合法性危機(jī)方面，應(yīng)當(dāng)盡快的出臺相關(guān)立法解釋或者以修正案的方式對原有《人民檢察院組織法》以及《檢察官法》進(jìn)行修正補(bǔ)充，明確確立主任檢察官在檢察實(shí)踐中的法律地位。其次，在制定具體主任檢察官制度方面，各地檢察系統(tǒng)除根據(jù)自身?xiàng)l件、特點(diǎn)因地制宜以外，應(yīng)盡快地提交統(tǒng)一立法草案，由省級院甚至更高的決策機(jī)關(guān)統(tǒng)一出臺主任檢察官辦案責(zé)任制的詳細(xì)規(guī)定，方便各地檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域合作。再次，為了使主任檢察官辦案責(zé)任制能夠得到長久有效的實(shí)施，同時避免因?qū)嵤┻^程中的過度放權(quán)而引起的司法腐敗問題，建議在制定相關(guān)辦案制度的同時，強(qiáng)化對于檢察官辦案責(zé)任制監(jiān)管方面的條文設(shè)計，使檢察權(quán)力真正關(guān)進(jìn)“制度的籠子”里。最后，為降低主任檢察官辦案過程中的行政化色彩，應(yīng)加快現(xiàn)行檢察系統(tǒng)整體司法管理體制改革的進(jìn)程，在保證公正司法的同時，真正樹立檢察人員尤其是主任檢察官獨(dú)立的司法地位，提升主任檢察官的辦案效率。

總之，主任檢察官辦案責(zé)任制改革作為新時期檢察改革的重要組成部分，改革成效關(guān)乎全局，具有十分重要的意義。作為一項(xiàng)事關(guān)全局的系統(tǒng)性工程，主任制改革涉及檢察管理體制的方方面面，需要統(tǒng)籌運(yùn)用并綜合予以分析研判，唯有如此，才能真正找到一條實(shí)現(xiàn)主任檢察官辦案責(zé)任制的合理路徑。特別是黨的十八屆四中全會以后，為充分貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，最高人民檢察院于2015年初剛剛下發(fā)的《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）》，進(jìn)一步明確了檢察改革的指導(dǎo)思想和基本原則，并對深化檢察官辦案責(zé)任制改革提出了總體規(guī)劃和具體要求，這對實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步規(guī)范檢察權(quán)合理運(yùn)行，保障司法公開公正，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)威等目標(biāo)指明了方向。

注釋：

①《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第4條。

②這是對主訴檢察官權(quán)力來源而產(chǎn)生的分歧。目前，學(xué)界對主訴檢察官的辦案權(quán)力來源主要有兩種解釋：一是“檢察長授權(quán)”說，即由本院檢察長代表檢察院將相應(yīng)的權(quán)力授予主訴檢察官行使；二是“獨(dú)立主體”說，即由法律將主訴檢察官的相應(yīng)權(quán)力確定下來，其副產(chǎn)品是肯定了其相對獨(dú)立的地位。適用前說，則是通常意義的“放權(quán)檢察官”，但是這個權(quán)力對檢察長來說是隨時可以上收的，在實(shí)踐中的效果是保證了檢察長對辦案流程的控制。適用后說，則是真正意義上的“還權(quán)檢察官”，主任檢察官至少有了某種對抗本級檢察長的法律地位，法律授權(quán)說為主任檢察官獨(dú)立發(fā)揮其主觀能動性帶來了保障，但是削弱了對其辦案過程的直接控制。

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（責(zé)任編輯：張穎）

·司法理論與實(shí)踐·Research on Chief Prosecutor Handling the Case Responsibility System ReformResearch Group of Tianjin People's Procuratorate of Jinghai County

（Tianjin People's Procuratorate of Jinghai County, Tianjin 301600, China）

Abstract:The chief prosecutor system is an important part of the prosecutor handling the case responsibility systemreform. Currentlythere are several problems in the pilot cases of the chief prosecutor handling the case responsibility system reform, such as the subject status being unknown and functions and powers being unclear, weak independence, the administrative color being significant, lack of strict selection mechanism and the severe phenomenon of the rights, responsibility and interests being not unified. To overcome the above problems we need to focus on the following aspects: setting up relatively independent procuratorial power for the chief prosecutor,and the basic principle of the unity of "the rights, responsibility and interests", making selection system strict, actively exploring the establishment and reform of supporting system, and improving legislation and soon. The group, through the above rational proposals, constructs the scientific platformfor realizingthe chiefprosecutor handlingthe case responsibilitysystemsmoothlyin our country.

Key words:chiefprosecutor; prosecutors handlingthe case responsibilitysystem; supportingthe reform

作者簡介：王秀漢，男，靜海縣人民檢察院副檢察長，主要從事檢察學(xué)研究；

收稿日期：2015-03-31

文章編號：1674-828X（2015）02-0070-06

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：D926.3