論環(huán)境法中的公共利益

宋 爍

(中國政法大學 法學院，北京 100000)

論環(huán)境法中的公共利益

宋 爍

(中國政法大學 法學院，北京 100000)

越來越多的社會事件面向公眾，關涉公共利益，影響面甚廣，以環(huán)境領域的侵權事件最為直觀明顯。這類行為具有特殊性，相應地，也決定了在處理這類涉及公共利益的案件時，立法、行政、司法的全程都應增加“公”因素的考量?，F(xiàn)修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》已經生效，然引發(fā)的思考還在繼續(xù)，在法律規(guī)制與救濟時，應注重對“公”面向的設計，立法的公共體現(xiàn)，執(zhí)法的公眾參與，司法的公益救濟，三者的結合才能保證環(huán)境法的有效實施。

環(huán)保法；公共利益；環(huán)境立法；行政執(zhí)法；公益訴訟

一、環(huán)境法的公益性

(一) 環(huán)境法具有公益屬性

環(huán)境法是關于保護環(huán)境和自然資源、防治污染和其他公害的法律規(guī)范的總稱，其調整的內容為人們的生存環(huán)境，主要是指自然環(huán)境。自然環(huán)境、環(huán)境保護與環(huán)境污染決定了環(huán)境法具有公益屬性。大氣、水、土地、森林、礦藏、野生動植物等要素與我們息息相關，是整個社會及每個人的生存和發(fā)展的基礎。環(huán)境問題關乎每個人的切身利益，環(huán)境保護不僅是政府亙古不變的社會職能，也需要公民廣泛的參與支持。環(huán)境污染的流動性、復合性和累積性特點① 環(huán)境污染的流動性：其一，某些污染因素本身具有流動性，如噪聲等；其二，大氣、水等自然因素被污染后，危害后果會擴散到污染源范圍之外。環(huán)境污染的復合性：環(huán)境污染往往是多種污染物與氣候、動植物等多種因素共同作用的結果。環(huán)境污染的累積性：污染物進入環(huán)境后，往往并不馬上產生危害，而是需要經過一段時間的累積才能顯現(xiàn)。，也決定了其與公共利益不可分割的聯(lián)系。環(huán)境法具有公益屬性是其與其他部門法主要區(qū)別之一。

(二) 環(huán)境法中公共利益的界定

公共利益是個非常抽象的概念，對于公益的理解，往往仁者見仁，智者見智。通常有兩種方法確定公眾的范圍，德國學者Leuthold的地域說和Neumann的人數(shù)說。地域說認為公益是相關地域內大多數(shù)人的利益，地域通常是根據一國的行政區(qū)域來劃分。人數(shù)說認為公益是一種不確定多數(shù)人的利益，享有利益的人數(shù)不確定，但數(shù)量上要達到總數(shù)的大部分。環(huán)境法上的公共利益，不僅指通常意義上的一個國家、一個社區(qū)全體居民的共同利益，而且在許多方面常常指全人類以至今后世代人類的共同利益。[1]因此在環(huán)境法的語境下考量公共利益，還需注意在時空上的延展考慮。環(huán)境問題往往不受地域的限制，產生的緣由不易追溯，形成中多種因素施加作用，最終影響的涉及面非常廣泛。因此，環(huán)境法上的公益應突破地域的限制，在判定地域時不應有具體的標準，小到一個社區(qū)，大到涉及全球，視具體的情況而定。環(huán)境問題的累積性決定了有些威脅并不馬上顯現(xiàn)出來，需要一個長期積累的過程，所以在衡量公共利益時不能局限于眼前，有些危害現(xiàn)在沒有發(fā)覺，并不意味著將來不發(fā)生，有些行動現(xiàn)在沒有多大意義，也許將來就受益匪淺。同樣，也不宜嚴格依照人數(shù)的多寡來衡量環(huán)境法上的公共利益，環(huán)境的公共性使我們不能夠單純以人數(shù)論影響大小，有的問題還沒有涉及人類，但已經影響到了生態(tài)平衡，有的地域幾乎沒有人類居住，但會影響整個人類的生存發(fā)展。

二、 我國環(huán)境立法的公益體現(xiàn)

(一) 現(xiàn)行環(huán)境立法及其關于公益的規(guī)定

我國的環(huán)境法是以憲法中關于環(huán)境保護的規(guī)定為基礎，由環(huán)境資源保護基本法、保護自然資源和環(huán)境、防止污染和破壞的一系列單行法規(guī)和具有規(guī)范性的環(huán)境標準等組成的完整的體系。我國現(xiàn)行環(huán)境法體系由以下部分組成：(1)《憲法》關于環(huán)境資源保護的規(guī)定*如《憲法》第二十六條第一款：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！钡诰艞l第一款：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。第二款：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第二十二條第二款：“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。”；(2)環(huán)境資源保護基本法：《環(huán)境保護法》；(3)環(huán)境資源保護單行法規(guī)：《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》、《自然保護區(qū)條例》等；(4)環(huán)境標準*環(huán)境標準是具有法律性質的技術規(guī)范，是制定環(huán)境目標和環(huán)境規(guī)劃的依據，也是判斷環(huán)境是否受到污染和制定污染物排放標準的法定依據。包括四類：環(huán)境質量標準、污染物排放標準、基礎標準和方法標準。如大氣環(huán)境質量標準、廢水排放標準等。；(5)其他部門法中的環(huán)境資源保護法律規(guī)范：《民法通則》、《物權法》、《侵權責任法》、《刑法》等中相關規(guī)定；(6)我國締結的與環(huán)境資源有關的國際條約*如《保護臭氧層維也納公約》、《蒙特利爾議定書》、《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國濕地公約》、《南極公約》等。。

在現(xiàn)行環(huán)境法律體系中，涉及公共利益的內容如下：《憲法》第10條第3款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”；第13條第3款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”；《土地管理法》第二條第4款：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”；《水法》第二十八條：“任何單位和個人引水、截(蓄)水、排水，不得損害公共利益和他人的合法權益”；《海域使用管理法》第十三條、第二十六條；《對外合作開采海洋石油資源條例》第四條等，均有涉及公共利益概念的內容。

從我國環(huán)境立法和其中涉及公益的條款可以看出，在環(huán)境法律體系中，涉及公共利益的條款并不多，而且普通法律法規(guī)中大多數(shù)是將公共利益作為宣誓性的表達，體現(xiàn)立法的宗旨，并沒有將公共利益的范圍具體化。對公共利益的這種模糊的、抽象的表述，不界定其內涵與外延，不明確其主體和內容，實際上導致了公益條款的實現(xiàn)困難。如在征收集體所有土地和城市房屋拆遷中，不乏假借公益之名，損害公民合法權益、損害公共利益的現(xiàn)象。因此，環(huán)境立法中對于公益的保護仍需加強。

(二) 增強環(huán)境立法的公益性考量(以新修訂的《環(huán)境保護法》*《中華人民共和國環(huán)境保護法》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議于2014年4月24日修訂通過，自2015年1月1日起施行。為例)

自2011年全國人大常委會啟動修訂《環(huán)境保護法》以來，已經公布了四次*2012年8月第一次審議，2013年7月第二次審議，2013年10月第三次審議，2014年4月第四次審議通過。修正草案審議稿。我們看到了對“公”面向較以往有很大進步：首先，增加信息公開與公眾參與。專設一章保障公民獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利，明確政府、重點排污單位主動公開環(huán)境信息的義務，并要求政府完善公眾參與程序，為公眾參與提供便利等。但遺憾的是對于公眾參與的程序規(guī)定并不具體明確，我們期待具體的實施細則對公眾參與的程序規(guī)定進行細化，便于行政執(zhí)法與司法判斷，徹底貫徹落實公眾參與制度。

其次，明確公益訴訟原告資格。二次審議稿規(guī)定了中華環(huán)保聯(lián)合會的訴訟主體資格，使得民訴法上的法定機關和有關組織有了部門法上的具體落實，但這種單一訴訟主體一經公布便飽受爭議，因而在第三審議稿中遭到摒棄，環(huán)境公益訴訟主體的范圍得以擴大，在第四審議稿*已經生效的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條第一款規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。中最終規(guī)定，依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織可以向人民法院提起訴訟。如此規(guī)定不再限定為在國務院民政部門登記的全國性社會組織，擴大了環(huán)境公益訴訟的主體范圍，但實際上，民間環(huán)保組織的維權能力尚待檢驗，將公民個人排除于訴訟主體的做法也值得商榷。

最后，我們看到此次修改仍然留下了一些遺憾，對于環(huán)境保護這類涉及公益的領域，想兼顧經濟、社會、環(huán)境多種效益而不進行利益衡量是不現(xiàn)實的。完全做到平衡與協(xié)調是幾乎不可能的，一定會有一定的取舍和側重，那么，滿足公眾公共環(huán)境利益的需求應該是首要的，這是環(huán)境法公益性的重要體現(xiàn)。環(huán)境立法的定位應該是保障公眾身體健康、維護公共環(huán)境利益，其應確立生態(tài)保護優(yōu)先的理念。人類對環(huán)境問題的認識，大致可分為三種：先污染后治理、協(xié)調發(fā)展、環(huán)境優(yōu)先。[2]如今，確立生態(tài)保護優(yōu)先已然成為國際趨勢，很多發(fā)達國家很早就將其確立為環(huán)境立法的基本原則。環(huán)境保護的實踐也證明了環(huán)境優(yōu)先才是一個國家在環(huán)境危機面前做出的明智之舉。我國正處在經濟社會快速發(fā)展的時期，在享受物質充裕的同時也飽受著環(huán)境問題的考驗，在這個時候我們必須清醒的認識到，生存是第一位的，健康的生活環(huán)境是社會發(fā)展的基礎保證，生態(tài)保護應享有優(yōu)先的法律地位。

三、我國環(huán)境行政執(zhí)法的公益考量

(一) 行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

環(huán)境行政執(zhí)法是指國家環(huán)境保護行政機關的執(zhí)法機構以環(huán)境相關法律法規(guī)為依據，為保證實現(xiàn)環(huán)境保護目標、保護生態(tài)環(huán)境以及公眾健康而實施的監(jiān)督檢查、行政處罰以及行政強制等一系列行政行為。[3]環(huán)境行政執(zhí)法可以說是環(huán)境管理過程中最為有效的手段，貫穿于預防和治理始終，執(zhí)法效果直接關系著公共利益的維護與實現(xiàn)。但是，我國的環(huán)境行政執(zhí)法存在很多的問題，面臨著執(zhí)法無效、執(zhí)法無力、執(zhí)法不作為的困境，這也是導致環(huán)境污染案件頻發(fā)、環(huán)境問題不斷的重要原因。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1. 執(zhí)法依據問題

環(huán)境行政執(zhí)法必須以相關法律法規(guī)為依據，所以環(huán)境立法的狀況必然影響執(zhí)法的效果，甚至直接導致執(zhí)法困難。雖然我國已初步形成了環(huán)境保護法律體系，但仍然存在很多立法上的空白*至今缺乏有關土壤污染防治、電磁輻射污染防治、化學品污染防治、農村環(huán)境污染防治等相關立法。，導致執(zhí)法無法可依；而在現(xiàn)有的法律體系中，對同一問題的規(guī)定存在著矛盾與沖突的條款*例如《環(huán)保法》第 37 條規(guī)定，“未經環(huán)保行政主管部門同意，擅自拆除或閑置防治污染的設施，污染物排放超過規(guī)定的排放標準的，由環(huán)境保護主管部門責令安裝使用，并處以罰款”。從該條文的表述來看，如果排污單位沒有擅自拆除或閑置防治污染的設施，其超標排放污染物行為并非違法。但是，依據《標準化法》及其《實施細則》的規(guī)定，環(huán)境保護的污染物排放標準屬于“強制性標準”，而“強制性標準，必須執(zhí)行”。因此，超標排放污染物行為無疑又是違法行為。，也讓行政執(zhí)法難以適用；法律條文的表達過于原則化，一般只泛泛規(guī)定大方向，并未對涉及的概念、范圍等加以解釋和限定，也導致在實踐中難以落實的境況。

2. 管理體制問題

我國的環(huán)境管理體制是環(huán)境保護行政部門統(tǒng)籌與多部門分工相結合，但這種體制存在很多弊端。首先，環(huán)境問題的綜合性極強，人為的將整個環(huán)境問題分割成土地、林業(yè)、海洋、水利等一個個專門領域由不同的部門分工負責就是把問題割裂看待，不利于整體問題的解決。這也是導致實踐中各部門多有分工、少有合作，環(huán)境問題不能得到有效防治的原因。其次，這種管理體制并未明確統(tǒng)一監(jiān)督管理部門與分管部門的關系，賦予多部門的行政管理權限之間存在交叉*例如，根據《環(huán)境保護法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，即環(huán)境保護行政主管部門是環(huán)境執(zhí)法的主體。然而，《水污染防治法》、《大氣染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》等相關法律對環(huán)境執(zhí)法主體都作出了相關規(guī)定，導致環(huán)境保護行政主管部門并不是惟一的環(huán)境執(zhí)法主體，致使不同部門環(huán)境執(zhí)法機構的職能交叉和重疊。，執(zhí)法主體多且不明確，執(zhí)法權力分散、責任不清。部門之間常常為了一己私利爭權推責，甚至在出現(xiàn)環(huán)境事故時，對民眾的舉報擱置放任，相互推諉不負責任。最后，環(huán)境保護部門隸屬于地方政府的局面也嚴重影響了執(zhí)法效果。地方政府為了維護其自身利益，對于那些帶動經濟的地方企業(yè)的污染行為，往往置之不理，甚至干預、阻撓環(huán)境執(zhí)法，而環(huán)保部門的人事和財政權都掌握在地方政府手中，使執(zhí)法名存實亡。

3. 執(zhí)法權限問題

我國環(huán)境行政執(zhí)法的強制執(zhí)行權是由環(huán)保部門和人民法院共同享有的，其中，環(huán)保部門只在法律有特別授權的情況下才享有，申請人民法院強制執(zhí)行是常態(tài)。這也就導致了環(huán)保部門的尷尬境地，環(huán)保部門沒有強制執(zhí)行權使處罰的執(zhí)行力被大大削弱，在違法者拒不履行處罰決定的情況下，環(huán)保部門不能及時糾正違法行為，無權采取查封、扣押等強制措施，使得環(huán)保部門的執(zhí)法力度大打折扣，而且申請法院執(zhí)行的周期過長*根據《行政強制法》關于非訴行政執(zhí)行的規(guī)定：環(huán)保部門在作出行政決定送達相對人后，行政相對人有60天的行政復議期間和3個月的行政訴訟期間，若60天內相對人不提起行政復議、3個月內不提起行政訴訟又拒不履行的，環(huán)保部門可自期限屆滿之日起三個月內申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院經法定審查期間作出是否執(zhí)行裁定，而人民法院的執(zhí)行期限沒有規(guī)定。，導致環(huán)保部門的執(zhí)法效率低下，環(huán)境問題也得不到及時、有效的解決。

(二) 環(huán)境問責——行政執(zhí)法的公益性體現(xiàn)

環(huán)境行政執(zhí)法的效果好壞直接關系著社會公共利益的實現(xiàn)，一個良性的環(huán)境行政執(zhí)法狀態(tài)是多方參與、共同負責的。環(huán)境問題需要行政機關、行政相對人和人民群眾共同努力，缺一不可。過去我們在處理環(huán)境行政執(zhí)法問題上，政府責任承擔不足，違法者責任設定過輕，公眾參與權保護不力。已修訂的《環(huán)境保護法》對此進行了改進，環(huán)境問責的建立成為維護社會公共利益的利器。

首先，此次修改引入了地方政府問責制度。規(guī)定了“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”；規(guī)定了國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。各級政府將環(huán)境保護目標完成情況作為對政府及相關負責人的考核內容；還規(guī)定了各級政府及其有關部門若有所列違法行為，追究直接負責的主管人和其他直接負責人的責任。政府責任的引入能夠有效遏制地方保護、行政干預以及行政不作為等現(xiàn)象，切實提高環(huán)境保護的重視程度。

其次，加大了對排污企業(yè)的處罰力度。我國在立法上一直設定處罰的上下限，現(xiàn)行法律規(guī)定的罰款額度最高也不超100萬。這也就造成了守法成本大大高于違法成本，企業(yè)往往會選擇違法。此次修訂規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”，同時還增加規(guī)定了企事業(yè)單位違法排污的行政、刑事責任。如此規(guī)定就改變了違法者責任設定過輕的現(xiàn)狀，有效遏制企業(yè)排污行為。

最后，此次修正最大的亮點就是專設“環(huán)境信息公開和公眾參與”一章，明確規(guī)定公民享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利；政府應當公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序；對應編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位在編制時應向公眾說明情況，征求意見等。環(huán)境保護需要公眾的廣泛參與，公眾參與能夠有效避免環(huán)境群體事件，同時也將政府行為納入公眾監(jiān)督范疇，起到平衡政府權力和公民權利，保障社會公益的作用。

四、我國環(huán)境司法救濟的公益性

(一)涉及環(huán)境污染與公益相關事件的分析

目前我國的生態(tài)環(huán)境總體呈現(xiàn)惡化趨勢，特別是近日蘭州水污染事件*2014年4月10日甘肅省蘭州市發(fā)生了自來水中苯含量超過國家標準的事件。4月11日上午，蘭州市環(huán)保局初步認定是蘭州石化管道的滲漏，油污流入自流溝，導致水體污染，水中苯含量超標。再次引起了社會的廣泛關注。近年來重大環(huán)境污染事件頻發(fā)，嚴重影響眾多人的環(huán)境利益，公眾對環(huán)境問題的關注度和重視度越來越高。雖然環(huán)境狀況局部有所改善，但諸多涉及公共利益的環(huán)境相關事件發(fā)人深省，如對政府管理能力、環(huán)境群體性事件、限制公民權利等問題的思考 。2004年的四川沱江重大水污染事故案中，政府處理環(huán)境事故的能力遠不及環(huán)境污染的程度，政府監(jiān)管不力處理不當加重損害，應對公共利益的損失承擔責任。2006年廈門PX項目事件展現(xiàn)了經濟發(fā)展與環(huán)境保護的較量，地方政府與廈門市民從沖突到合作，實現(xiàn)了環(huán)境群體性事件的妥善處理，成為處理環(huán)境群體性事件的典范。2013年9月以來，北京市人民政府為治理空氣污染新出臺了兩項政策，其中涉及對公民個人權利的限制，體現(xiàn)了在面對公共利益時，個人利益予以讓步來保證公眾公共利益的實現(xiàn)。

隨著法治建設的推進，人們越來越傾向通過法律途徑維護公共環(huán)境利益，但由于過去我國法律并未規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度，使得公益訴訟步履維艱。2012年《民事訴訟法》的修訂終于認可了公益訴訟，人們認為環(huán)境公益訴訟迎來了發(fā)展的新起點。但是實踐中環(huán)境污染事件試圖尋求司法救濟仍然很難。自新修訂的民訴法實施以來，中華環(huán)保聯(lián)合會先后提起3起環(huán)境公益訴訟，至今無一立案，最高院沒有相關司法解釋成了法院的擋箭牌。雖然環(huán)境公益訴訟有了立法支撐，但在司法實踐中也進不了法院的大門。表面上環(huán)境問題越來越得到社會大眾的關注，但《中國社會輿情與危機管理報告(2013)》指出，2012年環(huán)境類輿情事件中已解決事件的比重下降，未解決事件的比例逐年攀升，事件處理“爛尾”情況嚴重。這不得不引發(fā)我們的反思，我們的公益訴訟如何能夠承擔起維護公共利益的責任。

(二) 環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為其環(huán)境權即環(huán)境公益權受到侵犯時向法院提起的訴訟,或者說是因為法律保護的公共環(huán)境利益受到侵犯時向法院提起的訴訟。[4]環(huán)境公益訴訟是對環(huán)境公共利益的司法救濟方式，不僅可以解決政府、企業(yè)和個人對公共環(huán)境的侵權問題，而且有效的保護環(huán)境公共利益，維護不特定多數(shù)人的環(huán)境權益，促進社會公平正義的實現(xiàn)。因此被世界各國所采納。

1.我國法律規(guī)定及不足

我國《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！贝藯l款被認為是關于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。已修訂的《環(huán)境保護法》進行了響應，依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織可以向人民法院提起訴訟。此次環(huán)保法修改，將“法律規(guī)定的機關和有關組織”明確為“依法在國務院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織”，進而擴大為“在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織”。雖然有所進步，但這樣的進步并不能彌補其存在的問題。

首先，《民事訴訟法》規(guī)定只有法定機關和有關組織享有原告資格，將個人排除在外欠妥。在公益訴訟案件中，公共利益和私人利益都可能遭受損害，個人往往是最直接的受害者，然而公民個人卻沒有原告資格，不能通過司法救濟維護其合法利益，這對權益受損者來說是不公平的，也打擊了公益維權的積極性。而且，一般來說法定的機關和有關組織并不是直接受害者，作為中間的、間接的代表者，能否準確有效、盡職盡責的代表公眾的利益是值得考量的。因此，剝奪公民個人的原告資格是不合理的，為了防止濫訴可以對公民的原告資格進行限制，但絕不是完全的剝奪。

其次，已生效的《環(huán)境保護法》對原告資格的規(guī)定尚有瑕疵。此次修訂明確了符合條件的社會組織的訴訟主體資格，使得民訴法上的法定機關和有關組織有了部門法上的具體落實，也許在一定程度上可以解決實踐中立案難的問題，但這種規(guī)定剝奪了個人的訴訟主體資格，而且這種單一類型訴訟主體的規(guī)定是極不合理的，公益訴訟的主體資格應該是多元的，這樣才能充分表達社會公眾的利益需求，做到更好的維護社會公共利益。

2. 域外經驗

(1)美國公民訴訟制度

現(xiàn)代公益訴訟制度起源于美國，美國也是最先在環(huán)保法中建立屬于公益訴訟的公民訴訟制度的國家。公民訴訟制度是指公民可以依法就企業(yè)違反法定環(huán)境保護義務、污染環(huán)境的行為或主管機關沒有履行法定職責的行為提起訴訟。[5]美國的公民訴訟不是公民為了維護其個人利益而進行的，而是為了社會公共利益針對企業(yè)和政府行為的訴訟。公民訴訟制度使得公民和公民團體可以通過訴訟為公益尋求司法救濟，推動環(huán)境法律的實行，監(jiān)督政府環(huán)保職能的履行。其對我國立法與實踐有著重要的借鑒作用。

首先，關于原告的起訴資格。公益訴訟的關鍵就在于是否具有原告起訴資格，美國1970年《清潔空氣法》賦予了任何公民原告的起訴資格，在此后聯(lián)邦法院對其進行了很大程度的限縮解釋，但總體看來，美國對于環(huán)境公益訴訟原告主體資格的認定標準較為寬泛，這與我國對公益訴訟原告資格的嚴格限定形成了鮮明的對比，顯然相對較寬的資格認定標準更有利于對社會公共利益的維護。

其次，按照美國的公民訴訟制度，公民可以對政府的非自由裁量行為提起訴訟，無具體行政行為與抽象行政行為之分。只要政府行為侵犯了公共利益，均可成為公民訴訟的對象。由此可以看出其對政府行為的監(jiān)督力度之大，對社會公益保護力度之強。而我國《行政訴訟法》明確將審查對象限定為具體行政行為，司法審查的范圍極為有限。僅依靠行政系統(tǒng)的內部糾錯與自我監(jiān)督是不夠的，應該將大部分政府行為納入司法審查的范圍。

(2) 日本環(huán)境公害防止協(xié)議制度

環(huán)境公害防止協(xié)議制度，是指地方政府或居民群體為防治環(huán)境公害而與可能造成環(huán)境污染的企業(yè)基于雙方合意而簽訂的協(xié)議，要求雙方(主要是企業(yè))采取一定的措施預防污染和公害的發(fā)生，以及一旦發(fā)生公害由義務人采取措施處理并承擔責任的制度。由于簽約的主體不同，此類協(xié)議分為政府主導型和居民主導型，政府主導型協(xié)議的履行發(fā)生爭議時，適用行政管理程序或者民事訴訟程序；居民主導型協(xié)議的法律性質就是民事契約，發(fā)生爭議按合同違約處理。環(huán)境公害防止協(xié)議具有以下功能：(1)增進政府、企業(yè)、公民的溝通，共同參與共同負責。(2)增強公民參與度，督促企業(yè)承擔環(huán)保責任，提高其社會責任感。(3)提高行政效率，降低環(huán)保監(jiān)督成本。(4)快速解決環(huán)境糾紛，有效落實環(huán)保工作。環(huán)境公害防止協(xié)議制度對于我國有很好的借鑒作用，由于現(xiàn)階段我國的公益訴訟制度還不完善，如果建立此類協(xié)議制度，就能很好的彌補公益訴訟的不足。實踐中公益訴訟判定難、受理難、處理難、執(zhí)行難的問題，可以轉化為行政管理程序或者民事訴訟程序從而得到有效地解決。

環(huán)境法的生命歷程貫通于立法、行政、司法的全過程，而靈魂更在于執(zhí)行。今年兩會李克強總理在答記者問中提到：“環(huán)保法的執(zhí)行不是棉花棒，是殺手锏”。我們期待環(huán)保法的有效執(zhí)行，相信實踐中會給我們更多的啟發(fā)，來實現(xiàn)更大的進步。

[1]郭偉.論公共利益觀對環(huán)境法的指導作用[C].2001.

[2]楊群芳.論環(huán)境法的基本原則之環(huán)境優(yōu)先原則[D].中國海洋大學學報，2009.

[3]林光洙.環(huán)境法與環(huán)境執(zhí)法[M].北京:中國環(huán)境科學出版社,2002.

[4]蔡守秋.論環(huán)境公益訴訟的幾個問題[D].昆明理工大學學報，2009.

[5]李艷芳.美國的公民訴訟制度及其啟示——關于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考[D].中國人民大學學報，2003.

責任編輯：馬弋涵

宋爍，男，中國政法大學法學院碩士研究生。

D921

A

1671-2811(2015)02-0106-06