協(xié)商民主管理的若干問題探究

陳 偉，陶思鳳

(1.云南大學(xué) 公共管理學(xué)院; 2.云南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650500)

協(xié)商民主管理的若干問題探究

陳 偉1，陶思鳳2

(1.云南大學(xué) 公共管理學(xué)院; 2.云南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650500)

民主需要管理，協(xié)商民主作為民主的一種類型自然需要管理。協(xié)商民主管理是選舉民主管理的拓展以及治理民主失靈是其生成的一個關(guān)鍵性致因。協(xié)商民主管理具有重要價值，但需要通過協(xié)商民主的組織化管理、程序化管理和制度化管理方式才能加以實現(xiàn)。協(xié)商民主管理并非是一種線性式、理想化和簡單性的管理活動，而是具備管理的復(fù)雜性特征的一個非線性、動態(tài)性和混沌化的復(fù)雜性系統(tǒng)。

協(xié)商民主；協(xié)商民主管理；組織化；程序化；制度化

一、協(xié)商民主管理的生成

“民主需要管理?！盵1]對民主進行管理是將民主作為管理的對象，是對民主本身的管理。對民主進行管理，首先必須弄清什么是民主？然而，“我們生活在一個以民主觀混亂為特色的年代里”[2]現(xiàn)實中對于民主概念和類別的認(rèn)識和理解存在著顯著的多樣性，甚至展示出某種混亂性。有鑒于此，我們將所討論的民主限定為被認(rèn)為是民主的兩種最重要形式或基本模式的選舉民主和協(xié)商民主。相應(yīng)的，對民主的管理就是對選舉民主的管理和對協(xié)商民主的管理。對選舉民主的管理，我們較為熟悉。選區(qū)的劃定、選民的登記以及選舉活動中的組織、協(xié)調(diào)和控制等都屬于管理的范疇，是選舉民主管理的題中之義。一般而言，選舉民主管理是指在現(xiàn)代民主政治背景下，負責(zé)選舉的機構(gòu)或部門按照法律規(guī)定的選舉制度和程序要求，綜合運用組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)控等手段和方法，對民主選舉活動的各環(huán)節(jié)、各過程進行管理，保證選舉活動順利進行的管理活動和過程的總和。盡管當(dāng)前協(xié)商民主成為人們熱議的話題，但更多的是政治層面的考量，而缺乏管理視角的審視。所以，人們對于協(xié)商民主管理問題的陌生也就不足為奇了。

探討協(xié)商民主的管理問題，首當(dāng)其沖的就是協(xié)商民主管理的產(chǎn)生問題，即協(xié)商民主管理的生成問題。把握協(xié)商民主管理的生成，需要從歷史性和現(xiàn)實性兩個維度來探究這個問題。歷史地看，現(xiàn)代民主政治大致展現(xiàn)出由選舉民主到協(xié)商民主的單向度演進過程。選舉民主在人類政治史中由來已久，而協(xié)商民主的出現(xiàn)則是上世紀(jì)八十年代的事情。以1980年美國克萊蒙特大學(xué)政治學(xué)教授約瑟夫·畢塞特在其發(fā)表的《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文首次提出“協(xié)商民主”概念為標(biāo)志，關(guān)于協(xié)商民主的理論和實踐才進入到一個蓬勃發(fā)展的階段。選舉民主較之協(xié)商民主在時間上的這種優(yōu)先性，客觀上助成其本身發(fā)展及其管理的成熟與規(guī)范。甚者，從當(dāng)前一些選舉政治比較成熟的國家來看，對選舉民主的管理已經(jīng)在很大程度上表征為程序化、制度化、法治化以及科學(xué)化了。協(xié)商民主管理應(yīng)當(dāng)借鑒選舉民主管理的有益經(jīng)驗，構(gòu)建起關(guān)于自身的程序化、制度化、法治化和科學(xué)化管理體系。從這個意義上講，協(xié)商民主管理便是選舉民主管理的一種拓展，是學(xué)習(xí)選舉民主管理的優(yōu)秀做法，進而實現(xiàn)自身有序發(fā)展的結(jié)果；現(xiàn)實地看，當(dāng)前民主政治正呈現(xiàn)出一種選舉民主和協(xié)商民主融合共生的二維狀態(tài)。在這種狀態(tài)中，選舉民主和協(xié)商民主分別作為民主的一種方式存在，但二者又統(tǒng)一于民主，具有民主的本意及其偏離民主本意的可能性?！懊裰魇莻€好東西”,[3]這是當(dāng)今世界上，絕大多數(shù)人所認(rèn)同的民主的本意,而民主失靈則是民主偏離其本意的后果。民主失靈在管理層面表現(xiàn)在民主的組織機構(gòu)渙散、運行程序混亂、協(xié)調(diào)機制不暢等方面。為了治理民主失靈，可行的路徑就是對民主進行管理,既包括對選舉民主的管理，也包括對協(xié)商民主的管理。這樣看來，治理民主失靈則成為協(xié)商民主管理生成的一個關(guān)鍵性原因。

二、協(xié)商民主管理的涵義

要界定協(xié)商民主管理的涵義，需要對協(xié)商民主管理的基本要素，即協(xié)商民主管理的主體、客體、過程以及目標(biāo)指向等進行簡要分析。一是協(xié)商民主管理主體。協(xié)商民主管理主體就是誰能夠?qū)f(xié)商民主進行管理。選舉民主管理的主體是負責(zé)選舉的機構(gòu)或部門。同理可說，協(xié)商民主管理的主體便是指負責(zé)協(xié)商的機構(gòu)或部門。需要指出的是，機構(gòu)和部門是由人組成的，對民主進行管理只能是具體的人。在協(xié)商民主的操作平臺，如各類協(xié)商會議或公共論壇中，一般認(rèn)為，主持人是協(xié)商民主管理的實際在場者，職責(zé)是保證參與者平等協(xié)商、理性討論，引導(dǎo)并推動協(xié)商過程按照制度所規(guī)定的議程有序進行；二是協(xié)商民主管理的客體。協(xié)商民主管理具有特定的客體，即協(xié)商民主。但協(xié)商民主并非是一種抽象和靜態(tài)的存在，而是具體和動態(tài)的協(xié)商活動過程。因此，協(xié)商過程的各個環(huán)節(jié)包括協(xié)商議題的確定、協(xié)商活動的準(zhǔn)備、協(xié)商會議的組織、協(xié)商成果的報送、協(xié)商結(jié)果的評估和反饋等都屬于管理的對象；三是協(xié)商民主管理的過程。協(xié)商民主管理是一個動態(tài)的過程。那么，協(xié)商民主管理就是對協(xié)商民主運行中的各個環(huán)節(jié)實施組織、協(xié)調(diào)、控制、規(guī)范和創(chuàng)新等功能活動，同時對協(xié)商過程中可能出現(xiàn)的突發(fā)狀況進行危機管理；最后是協(xié)商民主管理的目標(biāo)指向。協(xié)商民主管理具有目標(biāo)指向，即保證協(xié)商民主的規(guī)范化、有序化、效率化和科學(xué)化，提高協(xié)商民主質(zhì)量、提升協(xié)商民主實效、推進國家的民主治理。由此，我們認(rèn)為協(xié)商民主管理是指負責(zé)協(xié)商的組織和機構(gòu)按照法定的協(xié)商民主制度和程序，對協(xié)商過程的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)和控制等活動過程，其目的是實現(xiàn)協(xié)商民主的規(guī)范化、有序化、效率化和科學(xué)化，提高協(xié)商民主質(zhì)量、提升協(xié)商民主實效，進而推進國家的民主治理。

三、協(xié)商民主管理的價值

協(xié)商民主管理追求的是實現(xiàn)協(xié)商民主質(zhì)量和效益的最大化，進而推動民主政治的建設(shè)發(fā)展，這是協(xié)商民主管理的出發(fā)點和落腳點。具體而言主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是是保障協(xié)商民主規(guī)范有序運行的必要因素。保障協(xié)商民主規(guī)范有序運行的根本因素是關(guān)涉協(xié)商民主的專門化制度，但是對于協(xié)商民主的管理也是必不可少的。對協(xié)商民主進行管理，一方面可以將文本意義上的民主制度轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實的民主管理過程，用管理的技術(shù)方法對協(xié)商民主活動實施控制和糾偏，保證實際的協(xié)商過程不偏離既有的價值導(dǎo)向和制度規(guī)范；另一方面則可從對協(xié)商民主進行管理的實踐中進行經(jīng)驗總結(jié)，分析論證后將實踐經(jīng)驗上升為制度要素，助力協(xié)商民主制度臻于至善，從而更好推動協(xié)商民主實踐的開展。二是提升協(xié)商民主質(zhì)量和實效的關(guān)鍵所在。協(xié)商民主質(zhì)量和實效的提升是一項系統(tǒng)工程，是多重因素合力的結(jié)果，包括協(xié)商民主制度的健全、協(xié)商民主主體的能力建設(shè)、協(xié)商民主的組織發(fā)展以及協(xié)商民主的科學(xué)管理等方面，其中，對協(xié)商民主的科學(xué)管理是其它因素發(fā)揮功效的關(guān)鍵要素。協(xié)商民主管理將協(xié)商民主制度由文本轉(zhuǎn)換為實踐，又通過實踐反饋來健全協(xié)商民主制度；協(xié)商民主管理通過規(guī)范協(xié)商程序機制來為協(xié)商民主主體能力建設(shè)提供保障；協(xié)商民主管理的組織化管理手段是協(xié)商民主組織建設(shè)不可或缺的。即是說，協(xié)商民主在運行過程中，沒有科學(xué)化的管理，協(xié)商民主的質(zhì)量和實效將大打折扣。三是推進國家治理現(xiàn)代化的題中之義。協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化具有高度的契合性,協(xié)商民主在本質(zhì)意義上屬于國家治理的重要范疇。那么，對協(xié)商民主進行科學(xué)化管理來開發(fā)協(xié)商民主的最大潛能也是推進國家治理現(xiàn)代化的一種方式。按此邏輯，當(dāng)一整套反映整合民眾利益需求的民主協(xié)商機制形成時，人民的溝通協(xié)商與理性選擇范圍就會得到廣泛拓展，此時，執(zhí)政黨和政府的權(quán)力范圍會縮小，而整個政治系統(tǒng)的治理能力會得到普遍性的提高，[4]國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)就會達成。

四、協(xié)商民主管理的方式

對協(xié)商民主進行管理具有重要價值，但要追問的是協(xié)商民主管理的價值何以實現(xiàn)？本質(zhì)上，協(xié)商民主管理的價值實現(xiàn)問題就是協(xié)商民主管理的方式問題。協(xié)商民主管理的方式就是指為實現(xiàn)協(xié)商民主管理價值，解決協(xié)商民主管理問題而采取的方法和形式，主要包括組織化管理、程序化管理和制度化管理三種：

一是協(xié)商民主的組織化管理。協(xié)商民主的組織化管理是關(guān)于協(xié)商民主的組織結(jié)構(gòu)、組織方式和組織規(guī)模三個維度的管理活動。協(xié)商民主的組織結(jié)構(gòu)的核心問題是政治權(quán)力主體和公民權(quán)利主體兩類協(xié)商主體的比例配置問題。在協(xié)商民主的論域中，要對協(xié)商主體進行科學(xué)合理的比例配置，特別是相對弱勢的公民權(quán)利主體的比例應(yīng)達到合理區(qū)間，以提高其話語權(quán)，形成兩類協(xié)商主體良性互動的結(jié)構(gòu)載體，為協(xié)商民主組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和延續(xù)性提供保障；協(xié)商民主的組織方式是關(guān)于協(xié)商主題、協(xié)商關(guān)系、協(xié)商場所等協(xié)商要素確定化的一套規(guī)則體系，是協(xié)商民主制度化的外顯。在此意義上可說，協(xié)商民主的組織化管理過程正是協(xié)商民主逐步實現(xiàn)制度化的過程；組織規(guī)模即組織大小，一般認(rèn)為是組織所容納的人員數(shù)量。在協(xié)商民主過程中，人員的集中就是協(xié)商民主的組織化過程，但這種集中不是無上限的盲目聚集，而是有規(guī)?？刂频挠行蚬芾?。概言之，協(xié)商民主的組織規(guī)模應(yīng)控制在適度合理的范圍之內(nèi)，這是協(xié)商民主組織化管理的核心要點之一。

二是協(xié)商民主的程序化管理?！皼]有科學(xué)公正的程序作為保障，協(xié)商難以避免流于形式，協(xié)商的結(jié)果更難以達成和落實。”[5]所以，為保障協(xié)商的高質(zhì)高效，必須推進協(xié)商民主的程序化管理。協(xié)商民主的程序化管理是指按照既定程序的規(guī)范和要求，對協(xié)商民主過程中各環(huán)節(jié)的活動所實施的管理方式，包括靜態(tài)管理和動態(tài)管理兩個維度。一般而言，協(xié)商民主運行程序包括協(xié)商議題的確定、協(xié)商活動的準(zhǔn)備、協(xié)商會議的組織、協(xié)商成果的報送、協(xié)商結(jié)果的評估和反饋等環(huán)節(jié)的邏輯展開過程。從協(xié)商民主程序化管理的靜態(tài)管理維度看，就是要對協(xié)商民主的各環(huán)節(jié)以制度的形式固定下來，形成確定化，具有約束力和強制力的協(xié)商程序，為協(xié)商民主程序化的動態(tài)運行提供制度遵循。從這個角度看，靜態(tài)管理在協(xié)商民主程序化管理方面具有基礎(chǔ)性和前置性的特點；而從動態(tài)管理的維度看，協(xié)商民主的程序化管理就是對協(xié)商主體在協(xié)商過程中是否按照既定的協(xié)商民主程序規(guī)范運行的控制、糾偏和監(jiān)督的過程，以減少和規(guī)避走過場和形式化的問題。

三是協(xié)商民主的制度化管理。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”?？梢?，對協(xié)商民主進行制度化管理對于推進協(xié)商民主的制度化及構(gòu)建起協(xié)商民主制度體系尤為重要和緊迫。協(xié)商民主的制度化管理是指為達成協(xié)商民主制度化目標(biāo)，通過對協(xié)商民主的組織、程序等方面進行管理后形成具體的制度設(shè)計和制度安排，進而逐步構(gòu)建起完善和穩(wěn)定的協(xié)商民主制度體系的動態(tài)化過程。進一步分析，協(xié)商民主的組織化管理和程序化管理內(nèi)含并先于制度化管理。不論是協(xié)商民主的組織化管理還是程序化管理其目的都是推進協(xié)商民主的規(guī)范有序運行，而規(guī)范有序又是制度本身所蘊含的要素。因此，只有在協(xié)商民主的組織化和程序化水平達到一定高度，成熟定型意義上的協(xié)商民主制度化才有可能實現(xiàn)。正如亨廷頓所言：“制度化是組織和程序獲得價值觀和穩(wěn)定的一種進程?！盵6]在這個進程中，協(xié)商民主的組織化管理過程和程序化管理過程本身就是協(xié)商民主的制度化管理過程了。

五、協(xié)商民主管理的復(fù)雜性

對協(xié)商民主管理的三種主要方式，即組織化管理、程序化管理及制度化管理，進行分析，似乎展示出一個較為簡潔明晰的協(xié)商民主管理“圖景”。但是，協(xié)商民主管理并非是一種線性式、理想化和簡單性的管理活動，而是具備管理的復(fù)雜性特征的一個非線性、動態(tài)性和混沌化的復(fù)雜性系統(tǒng)。探討協(xié)商民主管理的復(fù)雜性問題主要應(yīng)從管理對象的復(fù)雜性和管理過程的復(fù)雜性兩個維度展開：

第一，管理對象的復(fù)雜性。協(xié)商民主管理的對象為協(xié)商民主，協(xié)商民主的復(fù)雜性首先體現(xiàn)在其類型或曰協(xié)商形式的多樣化上。我國的協(xié)商民主包括多種形式，從橫向?qū)用婵?，包括了立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商、黨際協(xié)商、族際協(xié)商、書面協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等等；從縱向?qū)用婵?，有中央層面的協(xié)商、地方層面的協(xié)商和基層層面的協(xié)商。毋庸置疑，管理的一般方法對于同種管理對象的不同類型具有相通性和適用性，但管理對象的類型一旦超過合理數(shù)量，那么帶來管理的復(fù)雜性也就不言而喻了。協(xié)商民主的復(fù)雜性還體現(xiàn)在協(xié)商民主間的網(wǎng)狀關(guān)聯(lián)和級數(shù)關(guān)系。各種協(xié)商民主形式間并非完全割裂，而是存在重疊，彼此關(guān)聯(lián)，形成縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)狀。此外，協(xié)商民主存在級數(shù)的復(fù)雜關(guān)系。以人民政協(xié)協(xié)商民主為例，人民政協(xié)協(xié)商民主作為管理對象，同時存在于基層、地方和中央三個層級。而三個層級上的協(xié)商民主管理所面臨的管理環(huán)境的差異性，并由此種差異性促成的復(fù)雜度是客觀存在的。

第二，管理過程的復(fù)雜性。協(xié)商議題的確定、協(xié)商活動的準(zhǔn)備、協(xié)商會議的組織、協(xié)商成果的報送、協(xié)商結(jié)果的評估和反饋等協(xié)商環(huán)節(jié)的依次動態(tài)演進過程既是協(xié)商民主程序化管理的要求，也是協(xié)商民主管理的理想化狀態(tài)。問題是，協(xié)商民主管理不是這樣一種簡單的線性過程，而是復(fù)雜的非線性過程。因此，實現(xiàn)協(xié)商民主質(zhì)量和效益的最大化不可能一蹴而就，更不可能一勞永逸。影響協(xié)商民主管理過程復(fù)雜性的因素多而雜，其中最大的因素是來自協(xié)商主體間的利益博弈。由于政治權(quán)力主體和公民權(quán)利主體代表不同的利益群體，在實際的協(xié)商民主實踐中，雙方的對話、討論和溝通基本上就是一個利益博弈的過程。即便是作為特定協(xié)商民主活動在場者的主持人可以憑借自身高超控場能力推動協(xié)商活動的完成，但此時，減緩甚至阻滯協(xié)商民主過程的事實已經(jīng)發(fā)生了。協(xié)商民主管理過程的復(fù)雜性還體現(xiàn)在各協(xié)商環(huán)節(jié)銜接和轉(zhuǎn)換中涉及到不同單位和部門，組織和協(xié)調(diào)難度大以及協(xié)商民主進程中參雜了個別領(lǐng)導(dǎo)者的意志，造成協(xié)商民主管理的客觀性失效等方面。

[1]云南省中國特色社會主義理論體系研究中心.民主需要管理[J].紅旗文稿，2013(21)：16.

[2][美]喬·薩托利．民主新論[M]．馮克利，等譯．北京：東方出版社，1998：3．

[3]俞可平.民主是個好東西[N].北京日報，2006-10-23.

[4]彭姝.協(xié)商民主：國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的政治邏輯[J].甘肅理論學(xué)刊，2014(4)：66.

[5]李曉艷.人民政協(xié)協(xié)商民主法制化的構(gòu)思與設(shè)計[J].云南社會主義學(xué)院學(xué)報，2014(3):48.

[6]亨廷頓．變化社會中的政治秩序[M]．王冠華，等，譯．北京：三聯(lián)書店，1992：12．

責(zé)任編輯：楊松祿

陳偉(1989-)，男(彝族)，云南通海人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共管理研究。陶思鳳(1990-)，女，云南威信人，云南大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，主要從事馬克思主義民族理論與政策研究。

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1671-2811(2015)02-0095-04