廣州公眾咨詢監(jiān)督委員會參與城市治理的嘗試

□敖帶芽（中共廣州市委黨?！∈星檠芯克?，廣東　廣州　510070）

廣州公眾咨詢監(jiān)督委員會參與城市治理的嘗試

□敖帶芽
（中共廣州市委黨校市情研究所，廣東廣州510070）

公眾咨詢監(jiān)督委員會作為協(xié)商民主發(fā)展中出現(xiàn)的一種新形式，在城市治理中有廣泛的應用空間，可以就城市建設、重要項目、重大民生等問題向公眾征詢意見，以引導公眾參與、輔助政府決策、協(xié)調(diào)政民矛盾、溝通社會輿情。完善公眾咨詢監(jiān)督委員會的運作機制，才能更好地吸收各方面的真知灼見，使其朝著現(xiàn)代治理有序化方向發(fā)展。

公眾咨詢監(jiān)督委員會；城市治理；運作機制

習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的?！保?］協(xié)商民主作為一種治理民主，其發(fā)展的趨勢是朝著現(xiàn)代國家治理的有序化要求，既充滿活力又理性平和，既博采眾長又包容分歧，以尋求最大公約數(shù)的原則凝聚社會共識，強調(diào)相互理解和尊重，通過協(xié)商、交流、對話，打造社會認同，促進社會合作，鞏固社會信任基礎?！皡f(xié)商民主是一種善治民主，契合了現(xiàn)代國家治理的公平化要求?，F(xiàn)代國家治理必須堅持維護社會公平正義，充分保證人民平等參與、平等發(fā)展的權力?！保?］公眾咨詢監(jiān)督委員會（以下簡稱“公咨委”）就是在我國民主發(fā)展趨勢之下的一個新鮮嘗試。近年來，各地相繼成立了“公咨委”，就城市建設、重要項目、重大民生等問題向公眾征詢意見，以引導公眾參與、輔助政府決策、協(xié)調(diào)政民矛盾、溝通社會輿情。廣州市、深圳市、佛山市都已成立了類似機構參與城市治理，盡管運作模式不盡相同，但就目前看來，“公咨委”的效果還不錯。本文以廣州的“公咨委”運作為例，對這種城市治理的新形式進行解剖分析，以探索“公咨委”未來的發(fā)展方向。

一、“公咨委”的功能日漸凸顯

2013年3月，廣州市政府常務會議通過《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度（試行）》，提出政府重大民生決策時要成立公眾意見征詢委員會，吸納市民公眾代表、包括有利益關系的市民或團體代表參與對擬議決策事項的討論，其討論意見作為政府決策的重要參考。迄今，已有同德圍治理、東濠涌整治、固體廢棄物處理、廣州大橋拓寬改造等重大城市建設項目成立了相關“公咨委”并進行運作，這一做法得到市民群眾和媒體的肯定，“公咨委”的資政功能正逐漸顯現(xiàn)出來。

“公咨委”是中央倡導擴大公民有序政治參與背景下的一個新生事物，是引導公眾參與、輔助政府決策、溝通社會輿情、創(chuàng)新社會管理的一種新形式，是政府決策過程問需于民、問計于民、問政于民的重要環(huán)節(jié)，也是政府主動向社會讓權，用于協(xié)調(diào)政府與公眾分歧、化解社會矛盾的一個橋梁。政府與“公咨委”的關系可以概括為三句話：分責不推責，讓權不棄權，咨詢不決策。

“公咨委”是推行基層民主和決策民主化的一種有效形式。政府不是將項目決策權轉(zhuǎn)交給“公咨委”，“公咨委”沒有決策權，不承擔決策失誤的社會責任?！肮晌敝皇且粋€民意步驟，通過公眾的參與和表達，完成咨詢和監(jiān)督，避免忽視民意導致的政府被動，盡可能減少決策失誤。經(jīng)過“公咨委”的討論，其意見交給政府，政府認真研究“公咨委”的意見，給予明確答復。

城市建設和社會治理的眾多領域都適宜設立“公咨委”，比如在垃圾處理、環(huán)境保護、物價調(diào)整、食藥安全、社區(qū)治理、民生項目、重大工程等領域。只要涉及公眾利益、社會關注度高的項目，都可以設立“公咨委”。如當下就“經(jīng)濟適用房是否配置停車位，垃圾是否能按袋收費”等問題都適合啟動“公咨委”。

二、“公咨委”的運作機制

（一）“公咨委”的組建方式

“公咨委”有兩種組建方式：一種是采用一事一議的方式設立，以項目制運作，遇事而設，事畢即散；另一種是按行業(yè)類別成立公咨委。鑒于政府項目可能涉及到的利益方是隨機的，按行業(yè)設立的公咨委的委員最好不要固定化，以確保當事方的表達權。

（二）“公咨委”的結(jié)構

“公咨委”的規(guī)模在25人左右，一般為單數(shù)。其成員向社會招募，盡可能兼顧社會各個階層和領域，譬如媒體、律師、專家學者、人大代表、政協(xié)委員、社會公眾、利益相關方。相關責任方、利益相關方必須有代表參加。為了保證利益相關方的利益，同時不使利益相關方挾持公咨委的意見，規(guī)定利益相關方參加“公咨委”的人數(shù)就十分必要。建議利益相關方出席“公咨委”的成員代表不少于三分之一，不多于五分之二。如項目涉及社區(qū)、企業(yè)等單位，則社區(qū)負責人、企業(yè)法人作為當然代表進入該項目的“公咨委”。人大代表和政協(xié)委員參加“公咨委”，只是以個人身份進入，不代表人大或政協(xié)機關。

（三）“公咨委”的資政方式

“公咨委”成立后，主要通過座談會、研討會、現(xiàn)場調(diào)研、現(xiàn)場監(jiān)督等形式，溝通信息，征集民意，解釋研討方案，提供決策依據(jù)，監(jiān)督項目進展情況；受政府委托或經(jīng)政府同意，“公咨委”還可向媒體和社會通報說明相關情況。

（四）“公咨委”的啟動

“公咨委”可以主動介入有關項目，也可以應政府邀請介入項目。所謂主動介入，就是有市民對政府某個項目表示關注，要求成立“公咨委”；或政府項目被媒體報道后，引起高度關注，“公咨委服務中心”對外發(fā)布公告成立“公咨委”，向社會招募成員。所謂政府邀請啟動，就是政府經(jīng)分析輿情后，認為某個項目需要經(jīng)過“公咨委”，以掌握輿情、了解動態(tài)、方便決策，遂通過購買服務的方式，委托“公咨委服務中心”啟動相關工作。

（五）“公咨委”的表決方式

“公咨委”委員票權相等，經(jīng)充分討論后，內(nèi)部采用票決制對問題形成最終表決意見，以絕對多數(shù)意見為最終意見（具體議事規(guī)則另外制定），經(jīng)過全體委員簽名后遞交政府。

三、“公咨委”在實踐中要處理好的幾個問題

“公咨委”是基層群眾政治參與的一種新形式，是推行基層民主、輔助政府決策的一個有效載體，也是創(chuàng)新社會管理、化解政群矛盾的一種新探索。在實踐中要注意處理好以下五個問題。

（一）“公咨委”和基層群眾自治組織的關系

有人擔心“公咨委”和基層群眾自治組織會產(chǎn)生矛盾，這種擔心是不必要的?；鶎尤罕娮灾谓M織是法定組織，“公咨委”是臨時機構，二者之間并不矛盾，“公咨委”并沒有取代基層群眾自治組織，也沒有架空基層群眾自治組織。涉及到基層群眾的問題，群眾除了可以按基層自治組織的渠道向上反映外，也可以參與到“公咨委”當中?！肮晌痹谡心即頃r，優(yōu)先安排涉事的基層組織推薦的代表，村委會和居委會的領導也可以以個人身份報名進入“公咨委”。

（二）“公咨委”意見的公正性如何保證

“公咨委”能否有效化解矛盾也是對其自身的考驗?！肮晌钡囊庖娫焦陀^，被采納的可能性就越大。“公咨委”意見的客觀公正取決于兩個方面，一是代表的來源與構成，二是“公咨委”的表決機制。關于代表來源，既要有利害關系人，又要有相對獨立的非利害關系人，如涉及問題的專業(yè)性較強，對代表的專業(yè)素養(yǎng)也要有要求。在成員組成上，盡可能要有代表性和廣泛性，既要防止局部利益裹挾民意，也要防止其它勢力的干擾和滲透。

（三）“公咨委”運行機制的科學性問題

“公咨委”作為幫助政府收集民意和反饋民意的機構，在運行機制上要盡可能確保意見的科學性、合理性，能夠形成主流民意，能夠和政府進行有效的溝通，在運行機制上可以參考香港類似機構的做法。事實上，“公咨委”已經(jīng)在同德圍治理中試水了，實踐走在理論的前面。當前需要總結(jié)同德圍模式，設計出符合廣州市情、有效管用的“公咨委”運行模式。進一步推開“公咨委”需要在運行機制上加以規(guī)范，以確保其順利運行。

（四）“公咨委”意見的約束力如何體現(xiàn)

“公咨委”的功能主要在于咨詢和監(jiān)督?！肮晌毙纬傻淖稍円庖婋m然沒有法定效力，但不等于沒有任何約束力。政府必須對咨詢意見做出回應，分別做出采納、部分采納、不予采納的回復。對于不予采納的，要說明理由。要明確誰負責向“公咨委”反饋意見，隔多久反饋意見，以何種形式反饋意見等。民生項目或公眾關注度高的項目，應該把“公咨委”作為必經(jīng)程序，而不是選擇性程序。這是決策民主化的必然趨勢。賦予“公咨委”意見約束力是“公咨委”能否存在下去的重要基石。政府要善于在利益博弈中化解矛盾，就要認可“公咨委”的價值。政府應該認真研究對待“公咨委”的意見，為進一步達成共識尋找交集。如“公咨委”和政府分歧較大，政府可補充調(diào)研、修改項目、暫不決策、延期再議。如分歧較大時政府仍不得不推行的項目，政府也應該向“公咨委”和公眾充分說明理由，爭取社會理解和支持。

（五）“公咨委”是否要經(jīng)過人大授權

“公咨委”是公民政治參與的一種新形式，其意見為政府決策提供參考，并沒有法定效力，所以并不需要經(jīng)過人大授權，只要政府的規(guī)范性文件認可其存在、賦予其價值就可以。在實踐中可以逐步完善“公咨委”的運作，總結(jié)經(jīng)驗，為政民良性互動提供正能量。

四、成立“公咨委服務中心”進行統(tǒng)籌

總的來看，“公咨委”主要有兩種可能模式：一是作為政府財政撥款成立的內(nèi)設機構；二是由民辦非企業(yè)單位通過政府購買服務負責籌劃、運作。

第一種模式突出了政府主導性，但社會信任度較低。作為政府內(nèi)設機構的“公咨委”，如果是參照公務員管理，則淹沒在行政體制當中難有作為；如果當作事業(yè)單位管理，體制內(nèi)的色彩太強，失去了獨立性，而且事業(yè)單位本身是過渡時期產(chǎn)物，是改革對象，“公咨委”不要在成立之初就為將來留下隱患。

第二種模式是成立一個“公咨委服務中心”，作為民辦非企業(yè)單位在民政部門登記。其優(yōu)勢在于凸顯了社會組織的獨立性，容易取信于民?！肮晌罩行摹蓖ㄟ^政府購買服務，為政府某個項目提供咨詢服務。通過項目管理，一個項目一個購買合同。政府不能預先規(guī)定服務的結(jié)果，“公咨委”為政府提供的只是一個咨詢服務的過程。

通過比較兩種模式，可以看出，第二種模式優(yōu)于第一種模式?！肮晌被顒咏?jīng)費有保障，同時又不用像政府內(nèi)設機構那樣長期財政供養(yǎng)，而且獨立性強，公眾信任度高。

在現(xiàn)有“公咨委”中，不同程度存在“政府色彩”濃厚的情況，獨立性有待進一步增強。如廣州市建委已成立的重大城建項目公眾咨詢監(jiān)督委員會，市政府為“公咨委”委員頒發(fā)聘書和委員證。市建委的重大城建項目“公咨委”是政府主導和推動的，作為過渡時期的一種探索值得肯定，但久而久之，這種模式的弊端有可能出現(xiàn)：如“公咨委”的委員是政府聘請的，其代表政府還是代表公眾？獨立性如何體現(xiàn)？“公咨委”委員要不要發(fā)放交通費和誤工費，如果要，誰來發(fā)？由政府直接發(fā)放顯然不合適。“公咨委”的產(chǎn)生方式及制度建設尚未明確，資金來源沒有最終確定，這將影響“公咨委”在其他領域的推開以及“公咨委”職能的進一步發(fā)揮，甚至可能引發(fā)群眾對“公咨委”公信力的質(zhì)疑。

因此，可嘗試成立一個獨立性強的社會組織，暫取名為“廣州公眾咨詢監(jiān)督委員會服務中心”，在民政局登記成立，通過政府購買服務的方式獲得經(jīng)費，承擔有關“公咨委”的組建、管理、咨詢工作。政府推動“公咨委服務中心”誕生后，扶上馬、送一程，就可以功成身退。

“公咨委服務中心”采取項目制運作的方式?！肮晌笔窃凇肮晌罩行摹边@個實體組織之下的各種服務項目的統(tǒng)稱?！肮晌罩行摹笔且粋€常設機構，設負責人1—2名，干事若干名。干事作為項目經(jīng)理，統(tǒng)籌各有關“公咨委”的成立、運轉(zhuǎn)及對外協(xié)調(diào)。項目經(jīng)理保持中立，不偏不倚，不對“公咨委”施加個人影響，不參與“公咨委”的內(nèi)部表決。為了避免“公咨委服務中心”被各種勢力操控，“公咨委服務中心”不能接受外部捐款。

市民關注政府工作天經(jīng)地義，政府要習慣在市民的監(jiān)督下推動工作。有些地方政府推動工作時忽視民意，哪怕是良好的動機甚至是民生工程，最后遭到市民反對，工作陷入被動，教訓深刻。要么事前讓市民吵吵嘴，要么事后讓政府去維穩(wěn)，孰輕孰重，不難判斷。社會已經(jīng)進入到一個博弈的時代，這是不能改變的事實。政府不要使自己成為博弈的一方，而是盡可能跳出博弈，成為仲裁的一方，這樣才能減少和社會的直接沖突?！肮晌边@種社會參與形式既滿足了公眾對公共事務的參與和利益表達，又可以很好地吸收群眾的智慧，兼顧各方利益，所提出的方案阻力少，易于被各方接受，幫助政府提高城市治理的水平。廣州作為改革開放前沿地，探索成立“公咨委服務中心”，更好地發(fā)揮“公咨委”的功能，可以為探索大城市社會治理提供經(jīng)驗。

［1］習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014—9—22.

［2］葉小文、張峰.協(xié)商民主與現(xiàn)代國家治理高度契合［J］.中央社會主義學院學報，2014，（1）.

□責任編輯：周權雄

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1003—8744（2015）02—0039—04

2015—2—21

敖帶芽（1973—），男，中共廣州市委黨校市情研究所所長、教授，主要研究方向為政治文化與意識形態(tài)建設。