試析黨的十八屆四中全會《決定》之亮點

□史浩林（中共廣州市委黨校　政治學與法學教研部，廣東　廣州　510070）

試析黨的十八屆四中全會《決定》之亮點

□史浩林
（中共廣州市委黨校政治學與法學教研部，廣東廣州510070）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出了精心論證、科學規(guī)劃、嚴密部署和任務安排，相較于以往，其內(nèi)容突出表現(xiàn)為十大新亮點，即新跨越、新高度、新目標、新領(lǐng)域、新架構(gòu)、新任務、新論斷、新要求、新制度和新舉措。

依法治國；黨的十八屆四中全會；亮點

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會《決定》）。經(jīng)過反復閱讀四中全會《決定》全文和習近平總書記所作的說明，結(jié)合自己的理解、觀察和思考，筆者認為與以往相比，其內(nèi)容突出表現(xiàn)為如下十大新亮點。

一、新跨越

在中國，人治的歷史延續(xù)了數(shù)千年，法治傳統(tǒng)十分匱乏。我國實行法治和依法治國的帷幕，實際上是在黨的十一屆三中全會之后逐步開啟的。文化大革命十年動亂結(jié)束以后，以鄧小平為首的黨中央實際上啟動了否定人治、邁向依法治國的征程。在黨的十一屆三中全會召開之前的中央工作會議上，鄧小平同志就明確指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變?！边@表明了以鄧小平為首的黨中央否定人治的鮮明態(tài)度和堅定決心。以江澤民為總書記的黨中央，在黨的十五大報告中揚起了肯定法治，實行依法治國的旗幟，不僅充分肯定了依法治國在社會主義市場經(jīng)濟、社會文明進步和國家長治久安中的重要地位和作用，而且在我們黨的歷史上第一次把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。以胡錦濤為總書記的黨中央，延續(xù)了實行法治、堅持依法治國方略的路徑，黨的十六大報告把“依法治國基本方略得到全面落實”作為全面建設(shè)小康社會目標中的重要內(nèi)容，黨的十七大報告把“依法治國基本方略深入落實”納入實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標的新要求。以習近平為總書記的新一屆黨中央，在黨的十八大報告中要求全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家，實現(xiàn)國家各項工作法治化。黨的十八屆三中全會明確提出建設(shè)法治中國，全面規(guī)劃了依法治國的升級版。黨的十八屆四中全會則對全面推進依法治國作出了專門決定。這表明，中國終結(jié)人治邁向法治的進程，已經(jīng)開始了第三次歷史跨越：第一次跨越是以鄧小平為首的黨中央奮力否定人治，第二次跨越是以江澤民為總書記的黨中央充分肯定法治，第三次跨越是以習近平為總書記的黨中央全面加快法治。

二、新高度

黨的十八屆四中全會的主題，是專門研究全面推進依法治國的重大問題。以中央全會這種我黨僅次于黨的全國代表大會的規(guī)格和高度，對依法治國重大問題進行專題研究并作出部署，這不論在我國改革開放的歷史上，還是在我們黨的歷史上、在我們國家的歷史上，都是破天荒的第一次。這種作法，即使在全世界范圍內(nèi)，也是前所未有的。從中國共產(chǎn)黨黨史的角度看，可以說黨的十八屆四中全會是我們黨的歷史上第一次專題研究法治的中央全會，是第一次確定全面推進依法治國總目標的中央全會，也是第一次作出全面推進依法治國重大部署的中央全會。這三個“第一次”充分說明了，黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央對全面推進依法治國的高度重視，充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導集體對法治和依法治國的認識已經(jīng)達到了前所未有的戰(zhàn)略高度。這表明：我們的新一屆黨中央，已經(jīng)把依法治國提升到了史無前例的顯要位置，給予的重視也達到了十分顯要的程度。

三、新目標

黨的十八屆四中全會，首次把全面推進依法治國的總目標，確定為建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。四中全會《決定》［1］不僅明確了這個總目標，并且明確了實現(xiàn)這一目標必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，堅持中國特色社會主義理論，貫徹中國特色社會主義法治理論；明確了實現(xiàn)這個總目標的總抓手包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。這個總目標的整體布局是堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；這個總目標的基本方針是科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法；促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，則是全面推進依法治國的重要使命。四中全會《決定》［2］還號召全黨和全國各族人民為建設(shè)法治中國而奮斗。這個總目標，既明確了全面推進依法治國的性質(zhì)和方向，又突出了全面推進依法治國的工作重點和總抓手、總布局、總方針。這表明，我們黨對全面推進依法治國，不僅敢于迎難而上，具有十足的勇氣和魄力，而且高瞻遠矚、胸有成竹，滿懷必勝信念和堅定意志；將這一目標毫無顧忌地公之于世，既凸顯了黨中央矢志帶領(lǐng)全黨和全國人民共同奮斗的強烈愿望，又是對全黨和全國人民所作的鄭重承諾。

四、新領(lǐng)域

盡管黨的十五大在十七年前，就把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。黨的十六大、十七大也都堅持了這一方略。可從關(guān)注的領(lǐng)域看，依法治國基本上側(cè)重于社會主義民主政治建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟領(lǐng)域，主要是把依法治國作為民主政治建設(shè)的一項重要內(nèi)容。這種情況，從黨的十八大開始發(fā)生了改變。黨的十八大要求的，是全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義國家。強調(diào)“法治是治國理政的基本方式”、“實現(xiàn)國家各項工作的法治化”，要求“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。［3］黨的十八屆三中全會《決定》，不僅提出了建設(shè)法治中國的要求，而且不再把依法治國僅僅局限于政治領(lǐng)域，而是擴展到了更廣的范圍：不僅有政治，還有經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明、國防和黨的建設(shè)等方方面面。［4］而從這次四中全會《決定》的內(nèi)容看，依法治國的領(lǐng)域又有了新的增加。除了三中全會《決定》提到的領(lǐng)域之外，又增加了全面深化改革本身、法治隊伍建設(shè)、依法治軍、反腐倡廉、保障“一國兩制”、推進祖國統(tǒng)一、涉外法律工作以及黨的領(lǐng)導本身的內(nèi)容。習近平總書記在關(guān)于四中全會《決定》的說明中明確指出：“中央政治局認為，全面推進依法治國涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等各個領(lǐng)域。”［5］這表明，四中全會《決定》已把依法治國擴展到了中華人民共和國主權(quán)范圍內(nèi)的各個領(lǐng)域和所有方面，把依法治國的空間涵蓋到了無所不包的廣度。同時，這又意味著，推進依法治國面對的矛盾會更為復雜、遇到的困難會更為艱巨，任務當然也會更加繁重。

五、新架構(gòu)

對于依法治國的全面推進，四中全會《決定》構(gòu)建了新框架。這個新框架，從大的方面看，是與黨的十八大以來的總體部署緊密銜接的：黨的十八大研究部署全面建成小康社會，十八屆三中全會研究部署全面深化改革，十八屆四中全會研究部署全面推進依法治國。這三個“全面”的關(guān)系，猶如“一體雙翼”，其中的“一體”就是全面建設(shè)小康社會；“雙翼”中的一個是“全面深化改革”，另一個就是“全面推進依法治國”。這意味著：全面建成小康社會，既需要深化改革提供動力，又需要推進法治提供保障。從依法治國的角度看，這個新框架包括一個中心、二組重點、三者統(tǒng)一、四項方針、五項原則和五大體系。一個中心，就是全面推進依法治國，即在中華人民共和國的全領(lǐng)域、各方面推進、實行和實現(xiàn)依法治國。二組重點，就是堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。三者統(tǒng)一，就是黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。四項方針，就是科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。五項原則，就是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國與以德治國相結(jié)合，堅持從中國實際出發(fā)。五大體系，就是中國特色社會主義法治體系中包含的完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?？陀^地說，這是一個結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容充實的嚴謹框架，本身既順應人類社會法治文明發(fā)展的規(guī)律和趨勢，更富于立足國情、切實可行和穩(wěn)步推進的嚴謹科學態(tài)度。

六、新任務

四中全會《決定》所確定的新任務，共有五大方面：一是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。四中全會《決定》要求“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”，［6］并從健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善立法體制，深入推進科學立法、民主立法，加強重點領(lǐng)域立法作了全面部署，涵蓋了立法方面的諸多重大問題。二是深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府。四中全會《決定》從依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執(zhí)法體制改革、堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、全面推進政務公開六個方面逐一確定了具體任務。三是保證公正司法，提高司法公信力。四中全會《決定》從完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度、優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進嚴格司法、保障人民群眾參與司法、加強人權(quán)司法保障、加強對司法活動的監(jiān)督六個方面部署了具體任務。四是增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)。四中全會《決定》從推動全社會樹立法治意識、推進多層次多領(lǐng)域依法治理、建設(shè)完備的法律服務體系、健全依法維權(quán)和化解糾紛機制四方面作了具體部署。五是加強法治工作隊伍建設(shè)。四中全會《決定》從建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍、加強法律服務隊伍建設(shè)、創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制三方面部署了具體任務。［7］六是加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導。四中全會《決定》從堅持依法執(zhí)政、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、提高黨員領(lǐng)導干部法治思維和依法辦事能力、推進基層治理法治化、深入推進依法治軍從嚴治軍五個方面確定了具體任務。這些新任務，是新一屆黨中央“堅持改革方向、問題導向，適應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，直面法治建設(shè)領(lǐng)域突出問題，回應人民群眾期待”［8］而確定的，可謂既高遠又務實，既全面又清晰。

七、新論斷

這里所稱的新論斷，是指在四中全會《決定》中首次出現(xiàn)而以往黨代會報告和中央全會決定中都沒有闡述過的觀點和論述。在四中全會《決定》中，這樣的新論斷諸如：依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家的長治久安。黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。堅持黨的領(lǐng)導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。黨的領(lǐng)導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領(lǐng)導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。平等是社會主義法律的基本屬性。國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域的一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。法律是治國之重器，良法是善治之前提。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護。［9］等等。從這些新論斷中可以很清楚地看出，新一屆黨中央確實把依法治國放到了至關(guān)重要的位置，對各種相關(guān)問題都作了深入思考、科學分析和正確判斷，闡明的新論斷既高屋建瓴又深接“地氣”；既有深遠的歷史意義和重大的現(xiàn)實意義，又不是單純地“就法治論法治”。［10］

八、新要求

這里所稱的新要求，是指已經(jīng)載入四中全會公報和《決定》之中、而以往黨代會報告和中央全會決定從未有過的要求。這種新要求主要有：中國特色社會主義道路、理論體系、制度是全面推進依法治國的根本遵循。必須從我國基本國情出發(fā)，同改革開放不斷深化相適應，總結(jié)和運用黨領(lǐng)導人民實行法治的成功經(jīng)驗，圍繞社會主義法治建設(shè)的重大理論和實踐問題，推進法治理論創(chuàng)新，發(fā)展符合中國實際、具有中國特色、體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐。必須加強和改進黨對法治工作的領(lǐng)導，把黨的領(lǐng)導貫徹到依法治國全過程和各方面。依法執(zhí)政既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。加強黨對立法工作的領(lǐng)導，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。加強重點領(lǐng)域立法，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實。實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。依法全面履行政府職能。全面推進政務公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開。優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點。絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。各級領(lǐng)導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。全黨同志要把思想和行動統(tǒng)一到中央關(guān)于全面深化改革、全面推進依法治國重大決策部署上來，等等。［11］這些新要求，可以說既嚴格又具體，既有很強的現(xiàn)實針對性又有很高的實際可行性。

九、新制度

在四中全會《決定》［12］中，明確了黨中央為全面推進依法治國設(shè)計的新制度。這種新制度主要是：完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度。完善立法項目征集和論證制度；政府的機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化和權(quán)力清單制度；包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定在內(nèi)的重大行政決策法定程序和重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。完善行政裁量權(quán)基準制度；確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度；建立領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。最高人民法院設(shè)立巡回法庭；探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院；探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度、辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制。完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序。構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系。這些制度設(shè)計，可以說既立足當前又深謀遠慮，既十分必要又切實可行。

十、新舉措

這里說的新舉措，是指以往黨代會報告和中央全會決定中從未有過、現(xiàn)實中也沒有或沒有普遍建立的體制、機制或措施。在四中全會《決定》中，所提出的這種新舉措主要包括：由有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。健全立法機關(guān)主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。建立健全司法人員履行法定職責保護機制。健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制。健全依法維權(quán)和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。完善立體化社會治安防控體系，保障人民生命財產(chǎn)安全。健全黨領(lǐng)導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善黨委依法決策機制。完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。這些新舉措，可謂既充分肯定了我國社會主義法治建設(shè)的成就和經(jīng)驗，又針對現(xiàn)實問題提出了富于改革創(chuàng)新精神的新體制和新機制；既正確把握了黨和國家發(fā)展的全局，又準確抓住了我國法治建設(shè)的關(guān)鍵；既切中時弊又周到細致。

黨的十八屆四中全會確定的全面推進依法治國戰(zhàn)略部署，堅持了改革方向和問題導向，充分順應和反映了全國人民的新愿望和新期待。衷心希望我們的黨中央能一如既往動真格，踏石留印抓落實，帶領(lǐng)全黨和全國人民積極投身全面推進依法治國的偉大實踐，開拓進取、扎實工作，使這些重大決策都能落實并取得良好實效，切實避免、杜絕這些重大決策在實踐中懸浮、打折或變形。

［1］［2］［6］［9］［11］［12］中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2014，10.

［3］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2012，11.

［4］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013，11.

［5］［7］［8］［10］習近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明［N］.人民日報，2014—10—29.

□責任編輯：周權(quán)雄

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1003—8744（2015）02—0009—06

2015—1—10

史浩林（1956—），男，中共廣州市委黨校政治學與法學教研部教授，主要研究方向為法理學和行政法學。