公安行政組織改革的困境與出路——以鄭州市警務(wù)機制改革為例

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3192（2015）04-0102-04

收稿日期：2015-04-02

作者簡介：張衛(wèi)東，男，河南新鄉(xiāng)人，鐵道警察學院審計處副主任科員，主要從事憲法學、行政法學研究。

2010年，鄭州市等地公安機關(guān)經(jīng)過警務(wù)機制改革，撤銷了原有的公安分局合并為大的公安派出所。但僅僅四年之后，鄭州和其他17個地市被撤銷的公安分局重新掛牌，而僅鄭州市改革前的各分局領(lǐng)導職數(shù)就由原來的不足百人上升到200人左右。這一現(xiàn)象一方面印證了帕金森定律關(guān)于行政機關(guān)人員不斷膨脹而行政效力反而越發(fā)低下的判斷，另一方面也可以在行政組織法建設(shè)方面找到原因。

一、河南省警務(wù)機制改革的歷程及反復原因

河南省警務(wù)機制改革的實踐起始于2010年，河南省公安廳首先在鄭州市、濟源市、商丘市、新鄉(xiāng)市展開了警務(wù)機制改革的試點工作。在這次警務(wù)機制改革中，比較具有代表意義的“新鄉(xiāng)模式”得到肯定與推廣。新鄉(xiāng)市公安局創(chuàng)立的新型警務(wù)機制以減少層級、警力下沉，一警多能、綜合執(zhí)法，從優(yōu)待警、嚴格獎懲，提高效率、強化保障為主要改革內(nèi)容的實踐嘗試，通過減少公安機構(gòu)設(shè)置層級，將新鄉(xiāng)市區(qū)原有的公安分局和基層派出所進行裁減、整合，整合后的公安派出所由新鄉(xiāng)市公安局統(tǒng)一領(lǐng)導與指揮。在減少公安行政層級的同時，將各警種的職能進行整合并下沉到公安派出所，由公安派出所統(tǒng)一管理交警、巡特警、治安警、刑警，實行“四警合一”的警務(wù)人員職能模式。而對于單警則以增加職能為主，要求“一警多能”，即要求警務(wù)人員能夠同時滿足多個警務(wù)工作崗位的需求，以此達到基層警務(wù)人員能夠“綜合執(zhí)法”的目的。新鄉(xiāng)市公安局通過改革實踐，取得了初步成效：110接處警時間由過去的5分鐘壓縮到3分鐘；街面見警率大幅提升，一線基層警力由過去的25%升至70%；發(fā)案率同比下降7.7%，破案率同比上升10.5%；群眾安全感和滿意度達95.5%和92.7%；綜合績效考評成績領(lǐng)跑全省，位列18個省轄市公安局第一名。

2010年，河南省公安廳在新鄉(xiāng)召開全省公安機關(guān)警務(wù)機制改革工作會，在河南省全省推行“新鄉(xiāng)模式”。到2011年，全省公安機關(guān)都進行了警務(wù)機制改革。這次警務(wù)機制改革提出了將中小城市基層派出所由原來的10至20人提高到50人至60人，大城市基層派出所警力達到80至100人的要求。在這次警務(wù)機制改革之后，鄭州市原有的114個公安派出所被縮減整合為29個公安派出所，原來的鄭州市公安局、鄭州市各公安分局、公安派出所三層管理體制變成了市公安局、公安派出所兩層管理體制，減少了行政管理層級，將警力下沉到基層一線。這次精簡機關(guān)、下沉警力的做法，使鄭州市的社區(qū)民警增加了近千人，新組建的大派出所下轄四隊一室，分別是案件偵辦大隊、治安管理服務(wù)大隊、交管巡防大隊、警務(wù)綜合大隊和執(zhí)法執(zhí)紀辦公室。這次警務(wù)機制改革客觀上減少了公安機關(guān)的層級，增加了基層民警的數(shù)量，從理論上來講，有利于提高民警辦案效率。但僅僅四年之后，原來的“大派出所”的門前又掛上了公安分局的牌子，原來的三級管理層級體制恢復，改革宣告失敗。

“只捋葉不砍枝”是這輪警務(wù)機制改革失敗的主要原因。鄭州市的警務(wù)機制改革，從宏觀上來看，將114個公安派出所整合為29個大派出所，減少了85個派出所。但是從細節(jié)來看，新成立的29個大派出所各自重新設(shè)立了案件偵辦大隊、治安管理服務(wù)大隊、交管巡防大隊、警務(wù)綜合大隊和執(zhí)法執(zhí)紀辦公室，與原來的公安派出所設(shè)立的社區(qū)警務(wù)隊、巡邏防控隊、案件辦理隊和綜合內(nèi)勤室相比，實質(zhì)上新增加了5個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而每個內(nèi)設(shè)機構(gòu)又都需要設(shè)置部門領(lǐng)導，于是又產(chǎn)生了145個新的領(lǐng)導職位。因此，原來鄭州市的10個公安分局的內(nèi)部領(lǐng)導職位約50個左右，通過大派出所的合并，領(lǐng)導職數(shù)達到了200個左右。

此外，大派出所形式的改革，新劃分的內(nèi)設(shè)部門工作分工過細，客觀造成了除了交巡警之外，其他的部門都成了機關(guān)部門，非但沒有達到將警力下沉到一線的目的，反而造就了更多的機關(guān)人員，造成行政效率的降低?！豆膊筷P(guān)于改革和加強公安派出所工作的決定》指出：“派出所是市、縣公安機關(guān)直接領(lǐng)導和管理的派出機構(gòu)，是集防范、管理、打擊、服務(wù)等多種職能于一體的基層綜合性戰(zhàn)斗實體，是整個公安工作的根基，只有建設(shè)高素質(zhì)的派出所民警隊伍和高質(zhì)量的派出所工作，才能建立起強大的公安隊伍和強有力的公安工作。”作為基層的公安機關(guān)，派出所的職能是多樣化的，這就要求公安民警需要具備“一警多能”的警務(wù)技能，而過分地細化警務(wù)事項，容易造成各個部門之間相互推諉與扯皮，反而不利于工作的開展。

縱觀該輪警務(wù)機制改革的歷程，從管理學的角度看，折射出當前我國警察行政組織中存在的普遍問題，而從行政組織法律建設(shè)的角度看，也反映出當前我國在行政組織法領(lǐng)域的制度建設(shè)的缺失。

二、我國現(xiàn)行的公安行政組織體制及法律框架

我國公安機關(guān)的行政領(lǐng)導體制是“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責，條塊結(jié)合，以塊為主”，在設(shè)置上由中央公安機關(guān)、地方各級公安機關(guān)、專業(yè)公安機關(guān)等組成。根據(jù)國務(wù)院組織法、行政組織法等有關(guān)規(guī)定，公安部是主管全國公安工作的國務(wù)院組成部門，領(lǐng)導和指揮全國的公安工作。地方主要根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)置省、市、縣三級公安機關(guān)。縣級公安機關(guān)一般設(shè)辦公室、督察科、法制科等科室或大隊，以及負責執(zhí)法的治安管理、刑事偵查、交通管理等室或大隊。此外，直轄市以及設(shè)社區(qū)的市、縣、自治縣、旗公安局根據(jù)工作需要，設(shè)立城市公安分局或公安派出所。城市公安分局作為公安派出機關(guān)接受派出公安機關(guān)的領(lǐng)導，負責組織和管理本轄區(qū)的公安工作，一般內(nèi)設(shè)辦公室、政治處、法制處等處、科、室，以及刑事偵查、治安管理、巡邏等支隊或大隊。公安派出所是公安機關(guān)的最基層組織，接受派出公安機關(guān)的領(lǐng)導。

我國現(xiàn)行的公安行政組織法包括中央行政機關(guān)組織法如《國務(wù)院組織法》、《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，地方公安行政組織法包括《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》與《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》。專門的公安行政組織法則主要是《公安機關(guān)組織管理條例》，該部行政法規(guī)于2006年11月1日由國務(wù)院通過，2007年1月1日開始實施，是我國第一部規(guī)范政府部門職能配置、機構(gòu)設(shè)置的行政法規(guī)。該條例共七章四十二條，對我國公安機關(guān)的設(shè)置、人民警察的職務(wù)、公安機關(guān)的編制和經(jīng)費、人民警察的管理和待遇等進行了規(guī)定。

在基層公安行政組織的規(guī)范建設(shè)方面，為加強對基層派出所的建設(shè)與管理，一系列的規(guī)定與文件也相繼出臺或更新。2003年中共中央發(fā)布的指導性文件《中共中央關(guān)于進一步加強和改進公安工作的決定》指出：“公安基層工作是整個公安工作的根基。各級公安機關(guān)要牢固樹立固本強基、面向基層的思想，從政策、體制、機制上，從待遇、經(jīng)費、裝備等方面，確保警力下沉、工作重心下移，努力推動公安基層基礎(chǔ)工作邁上新臺階。各級公安機關(guān)要精簡機構(gòu)，減少層次，合理配置警力，使警力向一線實戰(zhàn)部門傾斜。通過明責、減負，增強基層的實力、激發(fā)基層的活力、提高基層的效率，充分發(fā)揮基層的作用，筑牢維護穩(wěn)定的第一道防線?！?/p>

2009年第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議正式廢止了1954年通過的《公安派出所組織條例》。而該條例只有七個條款，籠統(tǒng)地規(guī)定了：“公安派出所應(yīng)當根據(jù)地區(qū)大小、人口多少、社會情況和工作需要設(shè)立?！?002年公安部印發(fā)《公安派出所執(zhí)法執(zhí)勤工作規(guī)范》，共九章八十九條，對基層派出所的工作、執(zhí)勤等步驟、程序做了詳細規(guī)定。2007年公安部下發(fā)關(guān)于印發(fā)《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》的通知，該規(guī)范共六章一百三十九條，其中第五條、第六條規(guī)定了公安派出所的設(shè)置原則以及設(shè)置程序，第八條、第九條規(guī)定了基層派出所的警力配置，明確指出基層派出所的警力應(yīng)達到分局總警力的40%以上，并對城區(qū)派出所、城鎮(zhèn)派出所、鄉(xiāng)派出所的最低警力人數(shù)做出了規(guī)定?！豆才沙鏊?guī)化建設(shè)規(guī)范》與《公安派出所執(zhí)法執(zhí)勤工作規(guī)范》分別從公安派出所的制度化建設(shè)和具體職能方面進行了規(guī)定，應(yīng)當被視為規(guī)范基層公安行政組織的主要制度。除此之外，2001年公安部下發(fā)的《公安派出所等級評定辦法》規(guī)定：“全國統(tǒng)一實行公安派出所等級評定制度。城區(qū)、建制鎮(zhèn)的戶籍派出所和建制鄉(xiāng)派出所的等級評定適用本辦法?！睂⒐才沙鏊鶆澐譃槲鍌€等級，等級評定內(nèi)容包括人口管理、治安管理、安全防范、執(zhí)法辦案、服務(wù)群眾、隊伍建設(shè)、內(nèi)務(wù)管理、后勤保障等八個方面。

在分析我國的公安行政組織法律規(guī)范之后很容易發(fā)現(xiàn)，這些法律規(guī)范對公安行政組織特別是對基層派出所的組織管理，從制度、執(zhí)法程序、考評監(jiān)督等方面進行了限制。但從時間邏輯上來看，公安行政組織法律的制定過程并沒有最先從制度的設(shè)定著手，而是先從基層公安派出所的業(yè)務(wù)操作、業(yè)務(wù)考評入手，逐漸深化到基層派出所的設(shè)置、規(guī)范化建設(shè)方面，形成了專門的公安行政組織規(guī)范體系，為公安行政組織的職能履行提供了制度保障和法律保障。

三、公安行政組織改革的破題建議

（一）公安行政組織改革應(yīng)堅持精簡機構(gòu)、科學整合的原則

在行政組織改革中，精簡行政機構(gòu)、重新配置行政職權(quán)、減少冗余行政人員是改革的必由之路。精簡并非簡單意義上的數(shù)量減少，而是以保證行政職能順利正當實施為前提，把相應(yīng)的行政職權(quán)進行重新調(diào)整和配置。鄭州市的警務(wù)機制改革在初期贏得了社會的一片稱贊之聲，它確實大幅度提高了基層民警數(shù)量，改變了過去公安分局機關(guān)行政坐班人員過多，而在基層為群眾服務(wù)、執(zhí)法的警力緊張的局面，將警力下沉到基層，實現(xiàn)了組織管理的扁平化，有利于發(fā)揮組織的管理優(yōu)勢，提高行政執(zhí)法效率。但在實踐幾年之后卻發(fā)現(xiàn)這種做法不合實際。改革之后的大派出所由于分工過細，反而又造成了行政效率不高的問題。從此次鄭州市警務(wù)機制改革的反復可以看出，在行政組織改革中應(yīng)堅持科學精簡的原則，科學地減少不必要的行政層級，減少不必要的行政部門，減少不必要的領(lǐng)導崗位。在精簡結(jié)構(gòu)的同時，應(yīng)科學整合各警種的職能。基層派出所在職能定位上側(cè)重治安的管理與防控，面對的治安情況十分復雜，因此應(yīng)堅持一警多能的警力模式。在精簡機構(gòu)的同時，也應(yīng)科學整合警務(wù)力量，密切聯(lián)系基層警務(wù)實際。

（二）行政組織法的建設(shè)與完善是行政組織改革的關(guān)鍵

根據(jù)民主和法制的原則，任何行政機關(guān)的存在和運作都必須有行政組織法的根據(jù)和人民代表機關(guān)的授權(quán)。即使不是常設(shè)的實體性機關(guān)，如協(xié)調(diào)性的委員會、聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)等，只要它們行使行政職權(quán)，也應(yīng)有相應(yīng)的組織法律、法規(guī)規(guī)范其組織職權(quán)和基本活動方式 ［1］。

國家的行政機關(guān)體系應(yīng)當與國家的行政組織法體系保持一致，行政機關(guān)的體系受行政組織法的約束與調(diào)整。廣義上的行政組織法包括了行政機關(guān)的組織法、行政編制法和公務(wù)員法等內(nèi)容，而公安機關(guān)行政組織法屬于中央人民政府工作部門（部、委、直屬機構(gòu)、辦公機構(gòu)等）組織法的重要內(nèi)容，地方公安機關(guān)則應(yīng)根據(jù)地方人民政府組織法與專門的公安機關(guān)組織法進行調(diào)整。就我國的行政組織法體系來看，目前它還很不健全，中央行政組織法只有《國務(wù)院組織法》，國務(wù)院的部、委、直屬機構(gòu)、辦公機構(gòu)的組織條例則缺乏體系化、制度化的建設(shè)，地方行政組織法只有《地方組織法》，省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等均無單獨的行政組織法規(guī)。由于我國在法律制度的設(shè)定上缺少完備的法律體系支撐，在機構(gòu)設(shè)置、人員編制等方面缺乏完整、嚴格的法律約束，所以政府機構(gòu)改革才會出現(xiàn)精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的現(xiàn)象。

行政組織法的健全不僅可以控制行政組織權(quán)力的自我膨脹，而且有利于控制行政機構(gòu)的總數(shù)以及內(nèi)部機構(gòu)、公務(wù)員的規(guī)模 ［2］。行政組織法解決的首要問題就是確定某一機關(guān)與上、下、左、右以及其他國家機關(guān)的關(guān)系，并從其設(shè)立、變更、撤銷方面進行程序規(guī)定與約束。如《地方政府組織法》規(guī)定：“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務(wù)委員備案?！薄豆矙C關(guān)組織管理條例》第六條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市公安局根據(jù)工作需要設(shè)置公安分局。市、縣、自治縣公安局根據(jù)工作需要設(shè)置公安派出所。公安分局和公安派出所的設(shè)立、撤銷，按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟??！薄豆才沙鏊?guī)化建設(shè)規(guī)范》第六條規(guī)定：“公安派出所的設(shè)立、撤銷或者變更，由縣（市、區(qū)、旗）公安機關(guān)提出申請，經(jīng)同級人民政府機構(gòu)編制主管部門審核同意后，逐級報請省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局審批?！?/p>

因此，行政組織改革應(yīng)當在法律制度框架之內(nèi)進行，而不應(yīng)突破法律制度的規(guī)定進行創(chuàng)新或者突破，而改革的成果也應(yīng)被法律體系及時吸納并確立，行政組織法的完備有助于保障并約束行政組織的行為，防止改革陷入循環(huán)怪圈。

（三）鞏固和完善現(xiàn)行的公安行政組織法是警務(wù)機制改革的必由之路

2006年11月1日國務(wù)院通過的《公安機關(guān)組織管理條例》是我國第一部約束部門行政組織的行政法規(guī)，它試圖構(gòu)建起國家完整的公安行政組織法律體系。這與教育行政、工商行政、稅務(wù)行政等方面相比，無疑是個較大進步。而該條例的出臺也有助于保障警務(wù)管理制度的確立與鞏固。有學者指出：“過去我們多次精簡過機構(gòu)，由于不注意運用行政立法的手段，而僅僅滿足于所謂的‘人治’，因而控制不了機構(gòu)的任意增設(shè)。只要手中有權(quán)，誰都可以增編制，進人員，設(shè)機構(gòu)，而沒有任何法規(guī)約束。甚至在這次機構(gòu)精簡時，有些人繼續(xù)利用行政法規(guī)不健全的機會，一次又一次地增設(shè)機構(gòu)，安排干部?！?［3］

但是也應(yīng)看到《公安機關(guān)組織管理條例》存在著一定的缺陷。一是追責條款缺失。這就使得承擔行政責任的主體難以確定，從而導致即使出現(xiàn)違法行為也難以進行相應(yīng)的追責，法律缺乏制裁力的局面。不論國務(wù)院通過的公安行政組織法規(guī)，還是公安部出臺的專門的組織規(guī)定，都找不到關(guān)于公安行政組織設(shè)立的追責內(nèi)容。二是原則性規(guī)定和指導性內(nèi)容偏多，而強制性法律條款過少。如在《公安機關(guān)組織管理條例》關(guān)于公安機關(guān)的設(shè)置、編制和經(jīng)費的規(guī)定中，“根據(jù)工作需要”這一表述被運用了六次之多；在《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》對于公安派出所的設(shè)立和警力配置的規(guī)定中，使用了“原則上”這樣的表述。在行政組織改革中，法制原則應(yīng)得到堅持與適用，應(yīng)當以行政組織法律的形式確定公安行政組織精簡的方針、步驟、程序以及精簡的責任監(jiān)督，做到精簡改革有法可依，這就要求在制定行政組織法的過程中，盡量減少原則性的法律規(guī)定。原則性的法律表述增加了操作層面的靈活性，卻最終造成法律約束力的減少甚至喪失，使得法律規(guī)定成為一紙空文。三是缺乏確立和鞏固改革成果的措施。法治社會的前提是法治建設(shè)的完備和實施，社會的變革與改革需要及時調(diào)整相應(yīng)的法律規(guī)范，成熟的改革成果應(yīng)及時地以法律的形式進行鞏固。只有通過法律進行嚴格約束，才能減少行政組織及其人員的增設(shè)和減裁的隨意性，以法律的權(quán)威來保障制度的長久確立與堅持。公安行政組織法為公安機構(gòu)的設(shè)置提供了依據(jù)，而一些地方對于公安行政組織改革的嘗試，也可以通過地方立法的方式進行確認，形成地方性法規(guī)或者地方規(guī)制層級的部門行政組織規(guī)范體系，以此推進改革的進一步深入。