“十三五”時(shí)期我國(guó)區(qū)域發(fā)展：更多元、更均衡

劉云中

近年來(lái)，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理念明顯有了很大的進(jìn)展。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)第十三個(gè)五年規(guī)劃正處在編制階段，在新的發(fā)展時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將呈現(xiàn)出一些新的特征，區(qū)域經(jīng)濟(jì)將更為多元化、更加均衡。

一、“十三五”時(shí)期我國(guó)區(qū)域發(fā)展面臨的問題和任務(wù)

“十三五”時(shí)期，我國(guó)區(qū)域發(fā)展面臨艱巨的問題和任務(wù)，其中有些是老問題，也有些是碰到的新現(xiàn)象。

第一是持續(xù)縮小區(qū)域差距。近年來(lái)，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展相對(duì)差距有所縮小，但絕對(duì)差距仍然在擴(kuò)大，2005年之后，隨著東部地區(qū)工業(yè)化接近完成和區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略的作用逐步顯現(xiàn)，區(qū)域差距開始不斷下降，反映區(qū)域差距的對(duì)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差由2005年的0.256逐步下降到2012年的0.219。從絕對(duì)水平看，區(qū)域差距卻一直在擴(kuò)大，1978年省際人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年，這一差距已經(jīng)擴(kuò)大到75484元。即便扣除價(jià)格的影響，這一差距也已經(jīng)達(dá)到26565元。地區(qū)之間發(fā)展質(zhì)量和基本公共服務(wù)方面的差距也相當(dāng)明顯，如根據(jù)《中國(guó)人類發(fā)展指數(shù)（2013）》中公布的各省人類發(fā)展指標(biāo)，2010年人類發(fā)展指數(shù)最高的省份是北京，達(dá)到0.821；最低的省份是西藏，只有0.569，比前者低了30%。

第二是調(diào)整超越了資源環(huán)境承載能力的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。我國(guó)區(qū)域人口和經(jīng)濟(jì)的集聚程度與其資源環(huán)境的承載能力不匹配的現(xiàn)象卻屢見不鮮。水資源過度開采和空氣嚴(yán)重污染是這種不匹配的突出反映。海河流域的水資源利用率已經(jīng)超過100%，中國(guó)50個(gè)最大的城市均因過度開采地下水而出現(xiàn)地面沉降現(xiàn)象。在人口規(guī)模排前500位之內(nèi)的城市中，只有不到1%達(dá)到了世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

第三是化解區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和產(chǎn)能過剩的問題。我國(guó)區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)凸顯，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)能過剩問題加重，反映區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度的結(jié)構(gòu)相似系數(shù)自2003年以后開始較快上升，由2003年的0.809上升至2010年0.829。2012年底，我國(guó)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國(guó)際通常水平，嚴(yán)重影響了資源的空間配置效率。

第四是優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，發(fā)揮城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)?？傮w上講，我國(guó)城市規(guī)模結(jié)構(gòu)與國(guó)際平均模式大體相同，但細(xì)分起來(lái)，我國(guó)城市規(guī)模結(jié)構(gòu)亦存在不足之處。500萬(wàn)人以上超大城市人口所占比重，中美比較接近；100萬(wàn)—500萬(wàn)人大城市人口所占比重，中國(guó)比美國(guó)低10個(gè)百分點(diǎn)；100萬(wàn)人以下城市人口所占比重，中國(guó)明顯高于美國(guó)。實(shí)證研究表明，100萬(wàn)人以下的城市效率要明顯低于100萬(wàn)—500萬(wàn)人的城市，其增量投資產(chǎn)出比（ICOR）要高10%—30%。城市群內(nèi)部各城市之間的連接性（包括物理的聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系）不夠強(qiáng)，分工不夠合理，提高城市群的集聚效率和集群效應(yīng)的空間大，亟須加強(qiáng)城市間的聯(lián)結(jié)性和分工合作關(guān)系。

第五是完善中央地方關(guān)系，建立更有凝聚力的區(qū)域格局。隨著國(guó)家發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化以及區(qū)域發(fā)展路徑的多元化，中央與地方之間、各區(qū)域之間的關(guān)系更加復(fù)制，影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次問題將會(huì)凸顯，迫切需要建立中央與地方之間關(guān)系的調(diào)整機(jī)制。這一屬于政治學(xué)（Political Science）范疇的問題實(shí)際上卻是影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)基本條件。由于中央與地方之間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分對(duì)于地方政府的行為有很大的影響，當(dāng)前地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為以及由此產(chǎn)生的諸多問題都與中央與地方之間關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整密切相關(guān)。

二、“十三五”期間促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路

適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的大趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，在“十三五”期間必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)換促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的思路，以促進(jìn)人口的流動(dòng)和基本公共服務(wù)的均等化為突破口，在提高勞動(dòng)要素配置效率、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境改善的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)際公平。

更靈活的市場(chǎng)。充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源過程中的決定性作用，合理引導(dǎo)要素流動(dòng)，優(yōu)化生產(chǎn)要素在整個(gè)國(guó)土空間上的配置。靈活的市場(chǎng)就是交易成本更低的市場(chǎng)，通過努力減少阻礙市場(chǎng)運(yùn)行的一切不合理因素，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)產(chǎn)品和要素按市場(chǎng)信號(hào)的指引在地區(qū)間自由順暢流動(dòng)，讓各類企業(yè)成為平等的市場(chǎng)主體，自主地做出投資決策和選擇生產(chǎn)區(qū)位。

更完善的政府。更好地發(fā)揮政府的作用，積極發(fā)揮政府在培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，扶持問題區(qū)域，保障區(qū)域公平，保護(hù)環(huán)境等方面的作用。在維護(hù)和保持各地積極性的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)模式加以規(guī)范和引導(dǎo)，將偏重于效率的區(qū)域戰(zhàn)略調(diào)整到兼顧“效率”、“公平”和“環(huán)境”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略上來(lái)。對(duì)于出于政治和國(guó)防安全考慮的重大基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)力布局，政府應(yīng)擁有充分的決定權(quán)和實(shí)施手段。

更能動(dòng)的微觀主體。減少阻礙施加于企業(yè)、勞動(dòng)者和居民身上的不合理束縛，調(diào)動(dòng)一切微觀主體的主動(dòng)性，激發(fā)一切微觀主體的創(chuàng)造性，增強(qiáng)微觀主體能力，創(chuàng)造公平、透明、靈活的社會(huì)制度環(huán)境，鼓勵(lì)微觀主體積極探索創(chuàng)新，加快投資主體和投資方式的多元化。

更均衡的布局。國(guó)土宏觀布局要向適度均衡的方向發(fā)展，鼓勵(lì)各地方因地制宜地促進(jìn)發(fā)展，要依托各地發(fā)展優(yōu)勢(shì)，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)形成各具特色、互補(bǔ)互助的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以最大限度地發(fā)揮分工合作效應(yīng)。與此同時(shí)，國(guó)家的區(qū)域發(fā)展政策、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目要向中西部地區(qū)傾斜，加大沿邊內(nèi)陸開放，形成均衡的國(guó)土空間。

更嚴(yán)格的環(huán)保。人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要嚴(yán)格按照各地區(qū)資源、環(huán)境、生態(tài)的承載能力進(jìn)行安排。大幅提高生產(chǎn)過程中各項(xiàng)排放標(biāo)準(zhǔn)和排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，更嚴(yán)格地執(zhí)行總量控制，堅(jiān)決消除污染排放和能源消耗超標(biāo)的現(xiàn)象。

三、“十三五”時(shí)期要進(jìn)一步樹立多元和均衡的區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向

近年來(lái)，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理念有一系列的進(jìn)展，首先體現(xiàn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本內(nèi)涵的全面性，包括效率、公平和可持續(xù)性等三個(gè)要素。效率，主要是指資源和要素在空間上實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置；公平，主要是指各地居民享有大體相同的生活和基本公共服務(wù)水平；可持續(xù)性，主要是指各地人類和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在其資源環(huán)境承載力允許的范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境不因區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而遭受破壞而始終處于良好狀態(tài)。提高效率，推進(jìn)公平和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性既相互依存，又相互制約。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在提高效率，推進(jìn)公平和保護(hù)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性之間尋找平衡點(diǎn)。其次是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生性。我國(guó)關(guān)于區(qū)域發(fā)展的新理念吸取了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的成果，強(qiáng)調(diào)一個(gè)區(qū)域的發(fā)展不僅是某個(gè)外在的，旨在提高生產(chǎn)率的沖擊的結(jié)果，而且是內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)主體（個(gè)人、企業(yè)和政府政策）選擇行為的結(jié)果，因此在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中也就比較重視發(fā)揮中央和地方兩方面積極性，同時(shí)也比較重視對(duì)貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人力資本的培育和積累。

在“十三五”時(shí)期，區(qū)域發(fā)展路徑將更為多樣化。隨著收入和財(cái)富的上升，人的需求將出現(xiàn)變化，不僅需要繼續(xù)積累財(cái)富，也增加對(duì)閑暇的需要，更需要好的生態(tài)環(huán)境。在以前發(fā)展階段中，需求量較小，看上去不重要的產(chǎn)品和服務(wù)，其需求會(huì)變大，產(chǎn)品和服務(wù)的品種更加多樣化，從而要求產(chǎn)品和服務(wù)的提供也呈現(xiàn)相應(yīng)的變化，這也就要求區(qū)域發(fā)展的路徑可能會(huì)更加的多樣化，不同類型的區(qū)域和城鎮(zhèn)就都有發(fā)展機(jī)會(huì)。發(fā)展路徑的多元化首先會(huì)改變發(fā)展的導(dǎo)向，不同的區(qū)域會(huì)有不同的發(fā)展導(dǎo)向，長(zhǎng)期詬病的GDP導(dǎo)向面臨內(nèi)在壓力而發(fā)生改變；其次，不同區(qū)域在促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的過程中，所采用的措施也會(huì)有不同，將難以復(fù)制原有的“增加投資—建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施—發(fā)展制造業(yè)—擴(kuò)大出口”的模式，因?yàn)榉?wù)業(yè)的發(fā)展和出口占比的下降都會(huì)沖擊這個(gè)模式。

“十三五”時(shí)期我國(guó)區(qū)域的人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將更為均衡。改革開放以來(lái)，隨著全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)，商品和要素流動(dòng)性增強(qiáng)，人口跨省域的大規(guī)模流動(dòng)是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。然而在新的發(fā)展階段，這種人口流動(dòng)的規(guī)模和方式是否會(huì)持續(xù)則是在“十三五”及其后一段時(shí)間需要思考的話題。結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向內(nèi)需拉動(dòng)以及內(nèi)地沿邊地區(qū)的開發(fā)開放，未來(lái)人口跨省流動(dòng)的增長(zhǎng)將趨緩，省域范圍內(nèi)流動(dòng)和就業(yè)將增強(qiáng)。因此，轉(zhuǎn)型的過程將要求區(qū)域發(fā)展的導(dǎo)向在空間上更為均衡。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為均衡的條件下，省域內(nèi)的本地城鎮(zhèn)化將是推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理說(shuō)明，要素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚才會(huì)有更高的經(jīng)濟(jì)效率，因此經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口仍然要有更高的集聚程度，省域內(nèi)的中心城市將是“十三五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和人口集聚的重點(diǎn)方向。

隨著發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，“十三五”時(shí)期我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將會(huì)進(jìn)一步要求縮小地區(qū)差距、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；進(jìn)一步要求優(yōu)化資源在區(qū)域空間上的配置狀況，提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體效率和競(jìng)爭(zhēng)力；進(jìn)一步要求促進(jìn)生產(chǎn)力布局與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)，加大環(huán)境生態(tài)保護(hù)的力度。我國(guó)區(qū)域發(fā)展的理念將會(huì)趨向多元化和均衡化。多元化指區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)和路徑都將趨于多樣化，既不會(huì)有單一的發(fā)展目標(biāo)，也不會(huì)有統(tǒng)一的發(fā)展路徑和措施，更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域的特性和因地制宜的措施。均衡化強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間的均衡發(fā)展，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在國(guó)土空間范圍內(nèi)的相對(duì)均衡分布，縮小地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公共服務(wù)方面的差距。