司法體制改革背景下深化審判委員會制度改革探究

張繼青

（河南省委黨校法學(xué)教研部，河南 鄭州 450002）

司法體制改革背景下深化審判委員會制度改革探究

張繼青

（河南省委黨校法學(xué)教研部，河南 鄭州 450002）

審判委員會是以民主集中制為工作原則的法院系統(tǒng)內(nèi)部最高審判組織。伴隨著審判實踐的發(fā)展，審判委員會制度在運行過程中出現(xiàn)了一些不容忽視的弊端，尤其在當(dāng)前司法體制改革日益深入的背景下，有必要對當(dāng)前的審判委員會制度進行徹底改革，以促進司法公正的實現(xiàn)。

審判委員會；專業(yè)化建設(shè)；司法體制改革

一、問題的提出

審判委員會制度是我國獨具特色的審判制度。根據(jù)《人民法院組織法》和《最高人民法院審判委員會工作規(guī)則》，審判委員會實行民主集中制原則，審判委員會的決定相關(guān)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，任何人無權(quán)隨意改變審判委員會的決定。因此，審判委員會是以民主集中制為工作原則的法院系統(tǒng)內(nèi)部最高審判組織。

《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》指出，到2016年底，推動建立以審判為中心的訴訟制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制。然而，當(dāng)前的審判委員會制度存在妨礙改革目標(biāo)實現(xiàn)的制度障礙，如何對其進行大刀闊斧式的改革以適應(yīng)當(dāng)前司法體制改革的需求，并且借機使我們的審判委員會制度煥發(fā)新的生機和活力，是我們應(yīng)當(dāng)思考的問題。

二、審判委員會制度存廢之爭

審判委員會制度在我國的審判實踐中發(fā)揮了積極的作用，但是其存在的問題也引發(fā)了人們對于裁判公正的思考。理論界對于審判委員會制度的存廢提出了三種不同的觀點：保留說、廢除說與改革說。

一是保留說。主張保留說的學(xué)者占有不小的比例。如北京大學(xué)朱蘇力教授就主張保留審判委員會制度。他認為，審判委員會制度的存在總體來看是利大于弊［1］。保留說的主要理由是：通過討論、分析典型案例，指導(dǎo)并監(jiān)督合議庭正確處理重大疑難案件，有助于提高司法質(zhì)量，有助于發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢，一定程度上抑制司法腐敗，通過發(fā)布指導(dǎo)性案例，形成較為統(tǒng)一的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)。

二是廢除說。廢除說的主要代表人物是賀衛(wèi)方和王黎明教授。他們認為審判委員會在法律定位、組織構(gòu)成和運作程序，以及司法公正、案件質(zhì)量、訴訟效率和效益、職能發(fā)揮方面存在難以掩飾的致命缺陷［2］。

三是改革說。改革說認為，審判委員會制度的存在仍然具有價值。那種主張徹底廢除審判委員會制度，代之以法官獨立審判的方案，缺乏改革所需要的現(xiàn)實土壤，短期內(nèi)不可能實現(xiàn)。有學(xué)者建議，將審判委員會改建成審判咨詢委員會［3］。

綜上，筆者認為，一方面，我國的審判委員會制度在維護司法公正、保護群眾合法權(quán)益方面發(fā)揮過

很重要的作用，審判委員會制度也有助于法官抵御來自各方面的壓力。因為我國是一個傳統(tǒng)的人情社會，法官經(jīng)常遇到來自親情、友情、權(quán)力等方面的壓力，法官不是不食人間煙火的“圣人”，希望法官都能夠像“圣人”一樣對各種說情者一律說不是不切實際的美好愿望。而審判委員會制度為法官回避各種壓力提供了一個良好的平臺。在總結(jié)審判工作經(jīng)驗、總結(jié)典型案例，發(fā)揮案例的示范作用方面，審判委員會也具有合議庭不可替代的優(yōu)勢。

另一方面，隨著審判實踐的發(fā)展，審判委員會制度在運行過程中出現(xiàn)了一些不容忽視的弊端，甚至反過來阻礙司法公正和司法公信力的實現(xiàn)。因此，只有對當(dāng)前的審判委員會制度進行研究，發(fā)現(xiàn)阻礙該制度目的實現(xiàn)的癥結(jié)，并進行徹底的改革，才能保證司法公正目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、當(dāng)前審判委員會制度存在的突出問題

（一）審判委員會制度違反了訴訟法的基本原則

一是違背了審判公開原則。審判公開是訴訟法的基本原則。審判公開的目的是讓司法活動置于外部社會監(jiān)督之中，防止司法的恣意妄為。而審判委員會討論案件是在不公開的情況下進行的，即討論過程和委員的表決意見均不對外界公開。這就使得司法裁決活動不能受到充分的監(jiān)督，當(dāng)事人的申請回避權(quán)也因此不能實施。

二是一定程度上導(dǎo)致審與判分離。讓審理者裁判，讓裁判者負責(zé)，是司法審理應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。然而，對案件有決定權(quán)的審判委員會并不參加案件的庭審，主要依靠聽取主審法官的案情匯報作出決定。主審法官在匯報案情時一般帶有一定的傾向性。這就有可能使審判委員會在偏聽偏信的情形下作出不公正的裁斷。

（二）審判委員會委員的專業(yè)化建設(shè)不足

實踐中，人民法院審判委員會的組成人員行政化、黨組化特征明顯。委員的選任大多與行政職務(wù)掛鉤，由院長、副院長、各審判庭庭長、政治部主任、政研室負責(zé)人以及少量專職法官組成。有的法院似乎把審判委員會的委員資格當(dāng)成了一種政治待遇。對此，《最高人民法院關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）第6條指出，各級人民法院應(yīng)當(dāng)加強審判委員會的專業(yè)化建設(shè)，并對審判委員會組成人員的業(yè)務(wù)審判能力、學(xué)歷、道德素質(zhì)提出了要求。但是，《實施意見》只是提出要給審判委員會補充新的專業(yè)力量，沒有提出原有的審判委員會委員的退出機制。也就是說，原有的不具備審判業(yè)務(wù)資格，也沒有審理過案件的委員只有在退休或者有嚴(yán)重違紀(jì)、違法記錄時才會退出審判委員會。因此，完全建成專業(yè)化的審判委員會還需要一個漫長的過程。這無疑會妨礙司法體制改革的進程。

審判委員會委員專業(yè)化不足直接帶來的結(jié)果就是使得“發(fā)揮集體智慧解決重大、疑難案件”的審判委員會制度目的落空。審判委員會的集體議案成為少數(shù)人發(fā)言，其余人隨聲附和的形式化議案。

（三）審判委員會的職能定位不清、責(zé)任追究配套制度不完善

根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，審判委員會的主要職責(zé)是：討論疑難、復(fù)雜、重大案件，總結(jié)審判工作經(jīng)驗，討論決定對本院或者本轄區(qū)的審判工作具有參考意義的案例。但在司法實踐中，審判委員會把90%以上的精力放在審理案件上，總結(jié)審判工作經(jīng)驗、討論典型案例的重要職能沒有得到充分發(fā)揮。而且，《實施意見》第11條規(guī)定：“合議庭沒有建議提請審判委員會討論的案件，院長、主管副院長或者庭長認為有必要的，得提請審判委員會討論?！边@一條規(guī)定使得進入審判委員會的案件有較大的隨意性，這將使得錯案追究制度難以有效落實。

《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》對審判委員會參加人員故意違反法律或者曲解事實的法律責(zé)任作出了原則性的規(guī)定，但是，《實施意見》和河南省《錯案責(zé)任終身追究辦法（試行）》均沒有對審判委員會委員的責(zé)任追究作出規(guī)定。

當(dāng)前的審判委員會制度配套規(guī)定不具備追究責(zé)任的制度安排；不少審判委員會缺少必要的會議記錄制度；專業(yè)化建設(shè)不足問題的存在使得一些委員只能隨聲附和；對于在司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件時哪個部門負責(zé)記錄才能更真實地反映內(nèi)部人員過問案件的情況，針對法院內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)對審判委員會的委員進行隱性暗示的情況如何有效規(guī)制，所有的這些配套規(guī)定的不匹配使得對審判委員會委員追究責(zé)任的規(guī)定成為虛設(shè)。

四、完善審判委員會制度的法律構(gòu)想

（一）加強審判委員會的專業(yè)化建設(shè)

無論是討論“重大、疑難案件”，還是總結(jié)審判工作經(jīng)驗，都需要專業(yè)的法律知識以及豐富的審判

經(jīng)驗。要想使審判委員會發(fā)揮民主集中制的本來優(yōu)勢，就必須從制度上加強審判委員會的專業(yè)化建設(shè)。

1.明確委員的選任條件、任期。在選任條件上，委員應(yīng)當(dāng)具備法官任職資格并且從事過2年以上的審判工作。上述條件輔之以競爭上崗制度、任期制度，履職考評制度，才能使審判委員會不斷補充新的血液，保持生機與活力。

2.建立專業(yè)委員會制度。《人民法院第二個五年改革綱要》第23條提出，最高人民法院審判委員會設(shè)刑事專業(yè)委員會和民事行政專業(yè)委員會，高級人民法院、中級人民法院可以根據(jù)需要在審判委員會中設(shè)刑事專業(yè)委員會和民事行政專業(yè)委員會。由此，依據(jù)當(dāng)前的司法實踐，相關(guān)規(guī)定并不要求縣級法院至高級法院必設(shè)專業(yè)委員會。

然而，人的精力有限，隔行如隔山，即便法律部門之間也同樣如此。專業(yè)委員會的設(shè)立，既可以增強案件討論的針對性，又可以充分發(fā)揮集體的智慧，有效提高審判委員會討論案件的水平，防止少數(shù)委員對審判委員會產(chǎn)生不利影響，有利于改變案件討論走過場的現(xiàn)狀。筆者認為，為提高案件審判的質(zhì)量，增強，專業(yè)性，縣級以上法院也有必要設(shè)立專業(yè)委員會。

（二）轉(zhuǎn)變審判委員會的職能定位

1.在案件審理方面，壓縮進入審判委員會的案件范圍。首先，審判委員會審理案件的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明晰化。以“指導(dǎo)性案例”為評判標(biāo)準(zhǔn)，審判委員會審理的案件具體可以細分為以下幾類：（1）新類型案件；（2）可能產(chǎn)生重大社會影響的案件；（3）合議庭無法形成多數(shù)意見的案件；（4）法律規(guī)定模糊的案件；（5）法律規(guī)定的自由裁量幅度較大的案件等。其次，審判委員會審理案件，應(yīng)當(dāng)僅限于法律適用，而不包括查明案情，這樣有利于分清合議庭和審判委員會的責(zé)任。

2.限定審判委員會對于案件的討論范圍。審判委員會只應(yīng)討論法律適用問題，而不應(yīng)當(dāng)討論事實認定問題。審判委員會的委員并不親歷審判，無法切身感知案件具體案情。相反，審判委員會的資深法官更精通于對法律條文的理解。讓合議庭確定案件事實、審判委員會著重于法律適用，有利于發(fā)揮各自的優(yōu)勢，揚長避短，也有利于在發(fā)生錯案時分清責(zé)任。

3.審判委員會的重點職能應(yīng)轉(zhuǎn)向總結(jié)審判經(jīng)驗。審判委員會若由審判經(jīng)驗豐富的法官組成，其重要任務(wù)便應(yīng)當(dāng)是總結(jié)審判經(jīng)驗：（1）定期發(fā)布典型案例；（2）發(fā)布如何適用法律的指導(dǎo)性文件；（3）總結(jié)發(fā)生錯案、發(fā)回重審、改判案件的原因；（4）對與法院審判工作有關(guān)的制度、規(guī)則進行分析研究；（5）開展案件質(zhì)量評查等。

（三）完善審判委員會在審理案件方面的程序規(guī)定和責(zé)任追究機制

1.完善案件的啟動程序。如前所述，目前進入審判委員會案件的啟動程序過于隨意。應(yīng)當(dāng)限定案件的啟動主體，改變當(dāng)前由法院院長或者庭長啟動進入審判委員會的案件的規(guī)定。在設(shè)立專業(yè)委員會或者案件管理委員會的前提下，當(dāng)合議庭無法形成多數(shù)意見時，得提請專業(yè)委員會或者案件管理委員會決定是否提交審判委員會討論。

2.完善案件評議和表決程序，建立合議庭成員共同匯報案件制度、時限制度等。在當(dāng)前的司法實踐中，中級以上法院大多數(shù)以“全體委員的過半數(shù)”作為表決通過的標(biāo)準(zhǔn)。但是，還有許多基層法院以“參加會議的委員的過半數(shù)”作為表決通過的標(biāo)準(zhǔn)。這使得審判委員會的多數(shù)表決流于形式。因此，應(yīng)當(dāng)明確表決通過的標(biāo)準(zhǔn)為“全體委員的過半數(shù)”，而且明確表決的方式為記名投票的方式，以便于責(zé)任劃分。

3.完善審判委員會的責(zé)任追究機制。有行為規(guī)范，就應(yīng)當(dāng)有約束行為的責(zé)任規(guī)范，并且要做到責(zé)罰適當(dāng)。要想使審判委員會的責(zé)任追究制度落到實處，就必須對前述的相關(guān)配套制度進行改革，建立專門的會議記錄制度，單獨設(shè)立統(tǒng)一的省級“司法官懲戒委員會”，更為重要和迫切的是，通過完善立法和司法，確立合議庭的辦案主導(dǎo)地位，實行誰辦案誰負責(zé)原則，讓審判委員會徹底復(fù)歸到其審判監(jiān)督和咨詢的職能本位上來。

［1］蘇力.基層法院審判委員會制度的考察與思考［C］.北京：北大法律評論，1998，（2）：363.

［2］付少軍.審判委員會制度研究［D］.北京：中共中央黨校，2012.

［3］譚世貴.中國司法改革研究［M］.北京：法律出版社，2000：110.

責(zé)任編輯：趙新彬

D925

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1009-3192（2015）05-0083-03

2015-09-02

張繼青，女，河南南陽人，河南省委黨校法學(xué)教研部副教授，主要從事法學(xué)教學(xué)研究工作。