德國司法行政制度的構(gòu)造和職能探析
——兼談對我國司法行政制度的改革

曲廣娣

（司法部 司法研究所，北京 100020）

·外國法制·

德國司法行政制度的構(gòu)造和職能探析
——兼談對我國司法行政制度的改革

曲廣娣

（司法部 司法研究所，北京 100020）

不同于英美法系把司法部作為法律事務(wù)總機(jī)關(guān)，德國司法部主要以立法工作和法院行政事務(wù)管理為主要職能。德國這種司法行政制度模式，既合乎法治原則，又對司法權(quán)各組成部分分配得當(dāng)；既保障了審判權(quán)的獨立公正行使，又很好維護(hù)了法律的尊嚴(yán)，是司法行政制度成功構(gòu)造的典范。我國在為追求司法公正而進(jìn)行的司法體制改革過程中，學(xué)習(xí)借鑒與我國制度風(fēng)格更近似的德國司法行政制度經(jīng)驗，改變我國目前的“弱”司法部構(gòu)造，對于恰當(dāng)分離審判權(quán)、支持和保障司法審判權(quán)客觀公正行使，具有積極意義。

德國司法部；司法行政制度；立法起草和審查；法院行政事務(wù)管理

德國不同于把司法部作為法律事務(wù)總機(jī)關(guān)的英美法系國家[1]，其司法部并非國家法律事務(wù)的總機(jī)關(guān)，而是僅負(fù)有立法工作職能和法院行政事務(wù)管理職能，并不享有偵查和檢察職能，檢察長僅是受司法部監(jiān)督[2]。德國的這種制度構(gòu)造，既合乎法治原則，又對司法權(quán)各組成部分分配得當(dāng)，權(quán)力運(yùn)行中很少出現(xiàn)利用職權(quán)干涉審判獨立的事件，司法行政部門的公務(wù)人員與法官一道形成了法律職業(yè)共同體，共同維護(hù)法律的尊嚴(yán)[3]，是司法行政制度成功構(gòu)造的典范。受原蘇聯(lián)以及我國自身歷史因素影響，我國司法行政制度可謂是“弱”司法部構(gòu)造，司法行政權(quán)能不僅不包括偵查權(quán)和檢察權(quán)，連大多由司法行政機(jī)關(guān)行使的法院行政管理職能也不包括在內(nèi)。面對我國當(dāng)前社會普遍呼吁、司法體制改革也重點關(guān)注的司法公正問題，可以從司法行政權(quán)配置角度拓展思路，了解并參考德國對司法行政權(quán)和司法審判權(quán)的分離和配置方式，以及這種制度設(shè)置方式在保障司法審判權(quán)獨立、客觀、公正行使方面所起的作用，以便為我國司法行政制度改革和發(fā)展提供有益的啟發(fā)和借鑒。

德國的司法部和德國司法體制內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)一樣，由于受聯(lián)邦制的影響，機(jī)構(gòu)設(shè)置上聯(lián)邦和各州各自獨立。表現(xiàn)在，德國的司法行政系統(tǒng)由聯(lián)邦司法行政系統(tǒng)和州司法行政系統(tǒng)組成，二者之間沒有隸屬關(guān)系[4]。這里根據(jù)德國司法部提供的相關(guān)材料，主要介紹德國聯(lián)邦司法行政系統(tǒng)也即德國司法部的組織構(gòu)造和相關(guān)職能。

一、德國聯(lián)邦司法部的主要職能

德國聯(lián)邦司法部主要的職能是負(fù)責(zé)制定和修改與憲法關(guān)系密切的一些基本法律，同時，還參與處理有關(guān)憲法問題和聯(lián)邦憲法法院的訴訟程序問題，并對各政府部門提出法律的合法性和合憲性進(jìn)行分析。因此，德國聯(lián)邦司法部既是立法部門，又是憲法部門，它主要賦有立法、司法行政管理和業(yè)務(wù)管理三項職能。

（一）立法職能

據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國基本法》（以下簡稱《基本法》）第76條規(guī)定，聯(lián)邦立法法案“應(yīng)由聯(lián)邦政府、聯(lián)邦議會議員或聯(lián)邦參議院提出于聯(lián)邦議會”，同時，聯(lián)邦政府和聯(lián)邦參議院提出的法案應(yīng)先提交到對方部門，由對方給出意見，然后才能正式提交議會。也就是，在德國，聯(lián)邦立法中政府、議員和參議院都有起草法案和提交法案的權(quán)力，并且提案機(jī)關(guān)之間還有一道提交審議之前的互相評議程序，而議會只具有審議權(quán)，并不具體進(jìn)行草案的擬定和提案。這樣設(shè)置，客觀去看，一方面，可以通過政府和參議院之間對彼此法案的先行評議，既實現(xiàn)彼此意見的溝通，又能督促各方把好質(zhì)量關(guān)，避免草案擬定中的意見偏頗和投入不夠；另一方面，議會僅行使審議權(quán)，而不插手法案的擬定和提交，有利于法案審議過程中的客觀公允，避免自擬、自提、自審情況下可能的意見偏袒和例行通過現(xiàn)象。

聯(lián)邦政府的立法案擬定中，德國聯(lián)邦司法部主要負(fù)責(zé)擬定其主管任務(wù)范圍內(nèi)的法律和法規(guī)草案，也就是主要負(fù)責(zé)法律的“傳統(tǒng)”領(lǐng)域，其中包括：民法（內(nèi)容涉及債法、物權(quán)法、家庭法和繼承法）；商法和公司法，以及工商法律保護(hù)法，版權(quán)法；刑法；適用于各法院的法院組織法和程序法（由于勞動法院和社會法院歸勞動部管理，聯(lián)邦司法部僅具有參與咨詢的權(quán)力，所以這兩所法院的組織法和程序法不屬于司法部的立法范圍）；法官、檢察官、律師、公證人、專利律師和司法輔助官的職務(wù)法和職業(yè)法。除此之外，司法部還參與其他部委的法律和法規(guī)起草工作，并在這些法案提交參議院審議之前先對這些法律法規(guī)的合憲性進(jìn)行一輪審查，審查它們是否同憲法、其他法律法規(guī)以及國際條約和歐盟條約相抵觸，以此來維護(hù)德國法律的統(tǒng)一性。聯(lián)邦司法部的專業(yè)處因而也更多是在各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域內(nèi)參與歐盟層面的立法活動。此外，司法部在審查的過程中還會注意立法技術(shù)和法律語言問題，力求這些法案形式基本統(tǒng)一，法律語言盡可能規(guī)范、明確、通俗易懂。

（二）司法行政管理職能

德國《基本法》第92條：“司法權(quán)托付于法官；由聯(lián)邦憲法法院、本基本法所規(guī)定之各聯(lián)邦法院及各邦法院分別行使之?！睋?jù)此，審判權(quán)歸屬各級各類法院，聯(lián)邦司法部只負(fù)責(zé)管理屬聯(lián)邦管轄的法院的司法行政業(yè)務(wù)。具體來說，聯(lián)邦司法部負(fù)責(zé)管理其管轄領(lǐng)域內(nèi)的聯(lián)邦普通法院、聯(lián)邦財政法院、聯(lián)邦行政法院和行政機(jī)關(guān)的組織、預(yù)算、人事、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，（勞工法院、社會福利法院則歸勞動部管理），并對這些法院進(jìn)行職務(wù)監(jiān)督、對各行政機(jī)關(guān)進(jìn)行職務(wù)和專業(yè)監(jiān)督。另外，根據(jù)《聯(lián)邦中央登記簿法》，當(dāng)聯(lián)邦司法局的決定受到申訴時，聯(lián)邦司法部是受理申訴機(jī)關(guān)，并對此提供法律救濟(jì)。此外，聯(lián)邦司法部還是聯(lián)邦官方的法律法令發(fā)布人，負(fù)責(zé)發(fā)行《聯(lián)邦法律公報》和《聯(lián)邦司法公報》，把法律向社會公布。

（三）業(yè)務(wù)管理職能

在德國，就聯(lián)邦一級來說，聯(lián)邦憲法法院是聯(lián)邦獨立的憲法機(jī)構(gòu)。除此之外，依據(jù)其《基本法》第95條，聯(lián)邦設(shè)立5個最高法院，也即聯(lián)邦普通法院、聯(lián)邦行政法院、聯(lián)邦財政法院、聯(lián)邦勞動法院和聯(lián)邦社會法院，分別管轄一般法律事件、行政、財務(wù)、勞工和社會法律事件。聯(lián)邦司法部的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，首先包括上述5個聯(lián)邦最高法院中的3個，即位于卡爾斯魯厄的聯(lián)邦普通法院（及其一個設(shè)在萊比錫的合議庭），位于萊比錫的聯(lián)邦行政法院，以及位于慕尼黑的聯(lián)邦財政法院。其次，依據(jù)其《基本法》第96條第1款設(shè)立的聯(lián)邦專利法院，作為一審裁判的聯(lián)邦法院，亦屬于聯(lián)邦司法部的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，具體包括專利及商標(biāo)訴訟案一審裁判的慕尼黑聯(lián)邦專利法院，以及位于慕尼黑的德國專利和商標(biāo)局，及該局設(shè)在耶拿的辦事機(jī)構(gòu)和位于柏林的技術(shù)信息中心。此外，聯(lián)邦司法部的業(yè)務(wù)領(lǐng)域還包括：與聯(lián)邦最高普通法院并行設(shè)置、辦公地點位于卡爾斯魯厄的聯(lián)邦總檢察院及其設(shè)在萊比錫的一個辦事機(jī)構(gòu)，以及位于波恩的聯(lián)邦司法局。對于以上業(yè)務(wù)領(lǐng)域，聯(lián)邦司法部的具體職能是參與聯(lián)邦憲法法院法官選舉的前期工作。聯(lián)邦司法部還負(fù)責(zé)其主管領(lǐng)域內(nèi)法院法官選舉的準(zhǔn)備工作，并由司法部長和法官選任委員會共同做出法官任命決定。

二、聯(lián)邦司法部的組織結(jié)構(gòu)

（一）人員、領(lǐng)導(dǎo)和組織構(gòu)造

自1999年聯(lián)邦政府從波恩遷至柏林以來，聯(lián)邦司法部大部分公職人員在柏林的總部工作，在波恩僅留有一個由24名工作人員組成的聯(lián)邦司法部辦事機(jī)關(guān)。聯(lián)邦司法部現(xiàn)有工作人員680余名，基于法律起草和審查工作的需要，工作人員中有法律專業(yè)教育背景的人員數(shù)量居多，他們大多是來自聯(lián)邦各州的法官、檢察官和其他公務(wù)員，這些人屬于受委派到聯(lián)邦司法部工作，委派其間不承擔(dān)法官、檢察官職務(wù)，而是在各業(yè)務(wù)處擔(dān)任業(yè)務(wù)領(lǐng)域負(fù)責(zé)人的職務(wù)。這種委派任職類似于我國的借調(diào)或掛職，目的是使這些法官和檢察官們能在2-3年的司法部工作期間，既能把司法工作經(jīng)驗帶入立法中，使立法更切合實際，同時，也使他們在法律起草和審查的過程中能加深對法律的理解，助益以后的司法審判或檢察等工作。這些基層司法官在委派期間工作出色的，將留任為司法部終身官員，這也是司法部選拔部門負(fù)責(zé)人的一種方式。同時，司法部還設(shè)有工作人員權(quán)益代表機(jī)構(gòu)，由一名人事委員、一名同等權(quán)利專員和一名重殘疾人信賴人組成。

聯(lián)邦司法部的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由部長和兩位國務(wù)秘書構(gòu)成。聯(lián)邦司法部的最高領(lǐng)導(dǎo)是司法部長。部長設(shè)有自己的政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其中設(shè)有部長辦公室、內(nèi)閣和議會事務(wù)以及立法和審查事務(wù)辦公室、政治聯(lián)絡(luò)和發(fā)言部門、私人秘書、禮儀部門，此外部長還有自己的新聞和公共關(guān)系辦公室。司法部長下設(shè)兩位國務(wù)秘書，即議會國務(wù)秘書和擁有公務(wù)員身份的公務(wù)員國務(wù)秘書，協(xié)助部長履行職責(zé)。議會國務(wù)秘書負(fù)責(zé)同聯(lián)邦議院、聯(lián)邦參議院和各政治黨派聯(lián)系。公務(wù)員國務(wù)秘書在其職責(zé)范圍內(nèi)對內(nèi)對外作為部長的代表，配有自己的聯(lián)邦司法政策和國際合作辦公室，負(fù)責(zé)三方面事務(wù)：一為聯(lián)邦和司法部之間的協(xié)調(diào)與合作，二為聯(lián)邦司法政策和戰(zhàn)略規(guī)劃的基本問題，三為國際法律合作和法治對話。此外，直接歸公務(wù)員國務(wù)秘書領(lǐng)導(dǎo)的，還有駐法國司法部的德國聯(lián)絡(luò)官和司法政策科在布魯塞爾的常駐代表。

聯(lián)邦司法部在由部長和兩位國務(wù)秘書組成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之下，設(shè)有6個司，司以下又設(shè)分司和處。司的最高領(lǐng)導(dǎo)是司長，司長無固定任期，位于司法部長和國務(wù)秘書之下負(fù)責(zé)本司工作。各司又設(shè)有分司，分司的負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下屬的專業(yè)處，并為其制定工作規(guī)劃。處是聯(lián)邦司法部最基層的組織單位，負(fù)責(zé)執(zhí)行具體工作。處長應(yīng)具有研究生水平，以確保工作質(zhì)量；這些處長主要來自經(jīng)驗豐富的律師，也應(yīng)需求聘用一些文員和秘書人員。

（二）各部門的具體構(gòu)造和業(yè)務(wù)范疇

1.Z司（司法行政管理司）。司法行政管理司是司法部的中心司，其職責(zé)是在司法部的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，為司法部、聯(lián)邦法院及其他權(quán)力機(jī)關(guān)組建工作所需的人員、組織、預(yù)算以及基礎(chǔ)設(shè)施等。為提高工作效率，并提高對內(nèi)對外溝通和信息傳遞的有效性，該部門十分重視IT技術(shù)在司法部的推廣使用，也負(fù)責(zé)管理其系統(tǒng)內(nèi)的IT技術(shù)推廣部門，以為內(nèi)部交流和文件管理提供方便。該司還負(fù)責(zé)提高電子工具的利用率，使之成為聯(lián)邦范圍內(nèi)立法活動的一個主要工具。例如，它的eNorm應(yīng)用軟件可以實現(xiàn)立法過程中從草案第一稿到最后的頒布發(fā)行都在同一份電子文件上進(jìn)行工作，這樣就可以避免因使用多種媒介所可能導(dǎo)致的各種文件復(fù)制錯誤。最近該部門還推出一個易于操作的聯(lián)邦法律檢索平臺，這個平臺可以把現(xiàn)在和之前的所有聯(lián)邦法律、法令和修正案都匯集在一個叫“juris”的法律數(shù)據(jù)庫中，向所有感興趣者開放。此外，公民還可以通過免費的“網(wǎng)上法律檢索服務(wù)（Gesetze-im-Internet.de）”查閱最新的法律文本。另外，司法行政管理司還負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦參股的“司法信息系統(tǒng)（juris）責(zé)任有限公司”中的聯(lián)邦股份。此外，它還負(fù)有維護(hù)國際關(guān)系的職責(zé)，負(fù)責(zé)德中法治對話項目，還是德國國際法律合作基金會（注冊協(xié)會）的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)司法部在慕尼黑的東方法律研究所（注冊協(xié)會）的相關(guān)工作。

Z司下設(shè)A和B兩個分司。A分司設(shè)有6個處。一處是針對高級公務(wù)員的人事處；二處負(fù)責(zé)組織和編譯工作；三處負(fù)責(zé)高級公務(wù)員之外的公務(wù)員的人事工作；四處負(fù)責(zé)薪資、信息自由法案和公務(wù)出行活動；五處是圖書館；六處負(fù)責(zé)德國專利商標(biāo)局（GPTMO）、德國聯(lián)邦專利法院（FPC）和歐洲專利局（EPO）的行政事務(wù)，還負(fù)責(zé)國際工作人員的人事管理。B分司負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)IT運(yùn)用事務(wù)，也設(shè)有6個處。一處負(fù)責(zé)預(yù)算；二處負(fù)責(zé)法律問題、法律文件和關(guān)鍵信息的保護(hù)；三處負(fù)責(zé)司法部內(nèi)的信息及交流技術(shù)；四處負(fù)責(zé)內(nèi)部服務(wù)；五處負(fù)責(zé)調(diào)研、維護(hù)、人員統(tǒng)計和全球業(yè)務(wù)；六處負(fù)責(zé)司法部職權(quán)范圍內(nèi)的信息技術(shù)。

2.R司（司法管理司）。司法管理司負(fù)責(zé)法院組織方面的事宜。具體來說，負(fù)責(zé)起草規(guī)范法院和公訴機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)的法律，負(fù)責(zé)起草適用于不同管轄領(lǐng)域的程序法，包括規(guī)定法院成本和費用的法律，以及規(guī)定刑事案件調(diào)查程序的法律。它還負(fù)責(zé)處理包括非訴訟程序在內(nèi)的各種有關(guān)法院訴訟程序的程序法，特別是監(jiān)護(hù)案件的程序、關(guān)于成年人的拘留事務(wù)、遺囑認(rèn)證和登記案件以及債務(wù)執(zhí)行和破產(chǎn)的法律等?？傮w上，司法管理司承擔(dān)有關(guān)法律職業(yè)規(guī)范的所有法律的起草（首先就是法官、公訴人、書記員、律師和公證人），包括規(guī)定律師收費的法律。司法管理司還提供對法官和公訴人的繼續(xù)培訓(xùn)，培訓(xùn)主要在德國法官學(xué)院進(jìn)行。該司當(dāng)前比較關(guān)注的是訴前和訴訟外爭議的解決問題，以及推動調(diào)解程序的運(yùn)用問題。

R司下設(shè)A、B兩個分司。A分司下設(shè)7個處和1個項目組。一處負(fù)責(zé)法院的構(gòu)成和與司法人員有關(guān)的法律事務(wù)（主要是高級司法官員）；二處負(fù)責(zé)民事和勞動程序的法律事務(wù)；三處負(fù)責(zé)行政法院、財政法院和社會法院的組織和程序方面事務(wù)；四處負(fù)責(zé)起草強(qiáng)制執(zhí)行和強(qiáng)制行動方面的法律；五處負(fù)責(zé)起草家庭法院的程序和非憲事務(wù)的程序；六處負(fù)責(zé)破產(chǎn)法律；七處負(fù)責(zé)調(diào)解和調(diào)停以及涉及國際問題的家庭沖突；項目組負(fù)責(zé)評價納粹期間司法和司法行政的作用。B分司下設(shè)5個處。一處負(fù)責(zé)起草與律師、專利代理人和公證人有關(guān)的法律；二處負(fù)責(zé)起草法院的刑事程序法；三處負(fù)責(zé)起草有關(guān)刑事調(diào)查程序和強(qiáng)制措施的刑事程序法；四處負(fù)責(zé)起草與法官的薪酬和培訓(xùn)有關(guān)的法律；五處負(fù)責(zé)起草有關(guān)法院成本和費用的法律。

3.一司（也即Ⅰ司，為民法司）。一司的工作重心在民法，主要制訂有關(guān)自由社會中公民之間私人法律關(guān)系的法律。民法典的修改和完善是其重要工作內(nèi)容，包括有關(guān)法律交易的一般規(guī)定和有關(guān)專門合同類型的條款，比如買賣合同、租賃合同、信貸合同和旅行合同等。此外，民法典還包含了物權(quán)法、繼承法、婚姻家庭法、親子關(guān)系法、贍養(yǎng)法和有關(guān)成年人的法律照料的條款。一司的工作范圍還包括對消費者的保護(hù)，這類法律涉及一般交易條件、旅行合同和消費品信貸等方面。該司還負(fù)責(zé)擬定有關(guān)對損害進(jìn)行合理賠償?shù)姆?，例如，交通損害賠償，或者由產(chǎn)品和危害環(huán)境的設(shè)施所引起的損害給予恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?shù)取Ａ硗?，它還要確保法律與歐盟法律、國際法和國際私法相一致，并負(fù)責(zé)與其他國家之間的司法協(xié)助交往。此外，一司還負(fù)責(zé)制訂有關(guān)因德國統(tǒng)一而帶來的尚未解決的財產(chǎn)賠償請求的法律。

一司包括A、B兩個分司。A分司下設(shè)6個處和一個項目組。一處負(fù)責(zé)家庭法和繼承法；二處負(fù)責(zé)有關(guān)父母和子女問題的法律；三處負(fù)責(zé)離婚后養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán)調(diào)整的法律，以及關(guān)于房東和承租人的法律；四處負(fù)責(zé)國際民事程序法、贍養(yǎng)法和仲裁法；五處負(fù)責(zé)國際私法；六處負(fù)責(zé)規(guī)定成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)的法律，以及婦女政策的法律。項目組主要負(fù)責(zé)有關(guān)兒童性虐待的圓桌會議事項。B分司下設(shè)6個處。一處負(fù)責(zé)民法典的總論部分；二處負(fù)責(zé)債法Ⅰ；三處負(fù)責(zé)債法Ⅱ；四處負(fù)責(zé)賠償法和航空法；五處負(fù)責(zé)財產(chǎn)法、土地登記法和新邊界未決的財產(chǎn)問題的法律；六處負(fù)責(zé)債法中的總論部分，以及有關(guān)平等待遇的法律。

4.二司（也即Ⅱ司，為刑法司）。刑法司負(fù)責(zé)擬定訂刑法、監(jiān)管罪犯的法律、規(guī)定聯(lián)邦中央刑事登記的法律、刑事檢控措施賠償?shù)姆?、赦免和大赦的法律，以及刑事檢控統(tǒng)計的法律。這個司也負(fù)責(zé)擬訂有關(guān)侵犯德國國家安全事宜的法律，包括對國內(nèi)和國際上的叛國和恐怖主義組織的打擊；還擬訂有關(guān)交通肇事、經(jīng)濟(jì)犯罪、計算機(jī)犯罪和環(huán)境保護(hù)犯罪的法律。犯罪預(yù)防事項也屬于二司的業(yè)務(wù)范圍。二司的工作致力于讓刑法能及時規(guī)范社會發(fā)展帶來的新犯罪，也要確保受害人的利益得到維護(hù)，這主要借助于受害人賠償和犯罪人-受害人和解的法律。二司還負(fù)責(zé)對其他部門起草的刑事法律草案進(jìn)行審查。此外，它也對聯(lián)邦總檢察長、聯(lián)邦中央刑事登記處以及聯(lián)邦司法系統(tǒng)內(nèi)的中央貿(mào)易和工業(yè)登記處進(jìn)行實質(zhì)性的管理。二司也負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦公訴機(jī)構(gòu)和判決的執(zhí)行，且負(fù)責(zé)刑事領(lǐng)域的國際合作，包括引渡和司法協(xié)助等。這方面的工作既包括簽署國際協(xié)定，也包括對聯(lián)邦司法局的個案處理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督。

二司下設(shè)A、B兩個分司。A分司又下設(shè)7個處和一個項目組。一處主要負(fù)責(zé)刑法典總論部分；二處負(fù)責(zé)刑法典分論部分；三處負(fù)責(zé)刑法和規(guī)定在附屬刑法中的犯罪，以及特赦法和訴訟賠償事項；四處負(fù)責(zé)懲治經(jīng)濟(jì)犯罪、計算機(jī)犯罪、腐敗犯罪和環(huán)境犯罪的法律；五處負(fù)責(zé)有關(guān)青少年犯罪和受害人-犯罪人和解的法律；六處負(fù)責(zé)有關(guān)罪犯監(jiān)管、毒品和交通犯罪以及國際犯罪預(yù)防的法律；七處負(fù)責(zé)犯罪學(xué)和犯罪預(yù)防。一個項目組負(fù)責(zé)有關(guān)囚犯隔離和拘留者的防范問題。B分司下設(shè)5個處。一處負(fù)責(zé)制訂有關(guān)危害國家犯罪的法律和國際公法；二處負(fù)責(zé)犯罪、犯罪預(yù)防以及規(guī)定囚犯待遇的法律；三處負(fù)責(zé)聯(lián)邦中央刑事登記、中央貿(mào)易和工業(yè)登記事項；四處負(fù)責(zé)國際刑事法律、歐盟及多邊刑事法律合作事項；五處負(fù)責(zé)打擊國際恐怖主義、煽動針對少數(shù)人的仇恨和暴力以及言論犯罪。

5.三司（也即Ⅲ司，為商法和經(jīng)濟(jì)法司）。三司負(fù)責(zé)制訂商法和公司法、會計法、保險合同法、工商業(yè)保護(hù)方面的法律（專利法、實用新型法、外觀設(shè)計法、商標(biāo)法、反不正當(dāng)競爭法）以及版權(quán)法。此外，三司也負(fù)責(zé)對其他部門起草的與經(jīng)濟(jì)法、財政法和稅法相關(guān)的法律草案進(jìn)行審查。自然科學(xué)類的新通信電子核心技術(shù)方面的相關(guān)內(nèi)容尤其是其工作的重點。與其他領(lǐng)域不同，三司的職權(quán)范圍隨國際發(fā)展趨勢而定，也因此三司的工作著重在歐共體和歐洲專利組織業(yè)務(wù)方面，以及與此相關(guān)的聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)方面。目前三司的工作重心在革新公司法、改革會計核算規(guī)則和反不正當(dāng)競爭法、建立面向社區(qū)和歐洲的專利法院，以及打擊盜版等。

三司下設(shè)A、B兩個分司。A分司下設(shè)7個處。一處負(fù)責(zé)歐洲公司法、有關(guān)集團(tuán)的公司法和關(guān)于公司重組的法律；二處負(fù)責(zé)公司法、企業(yè)法、公司治理法；三處負(fù)責(zé)公司會計、資產(chǎn)和經(jīng)營狀況披露、年度賬目審計等方面的法律；四處負(fù)責(zé)商業(yè)交易法和交通法；五處負(fù)責(zé)商標(biāo)注冊、商業(yè)和貿(mào)易注冊、合伙法和證券法；六處負(fù)責(zé)保險法和聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會相關(guān)事項；七處負(fù)責(zé)金融法和稅法。B分司下設(shè)6個處。一處負(fù)責(zé)卡特爾法、電信法、傳媒法和對外貿(mào)易法；二處負(fù)責(zé)生物倫理法，教育、科研、新技術(shù)和文化方面的法律，貿(mào)易和手工業(yè)法，以及能源法；三處負(fù)責(zé)版權(quán)和出版方面的法律；四處負(fù)責(zé)專利法、發(fā)明人權(quán)利保護(hù)方面的法律，以及工業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)費用方面的法律；五處負(fù)責(zé)商標(biāo)法、反不正當(dāng)競爭法，以及打擊盜版方面的法律；六處負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)業(yè)、林業(yè)和食品方面的法律，以及交通法。

6.四司（也即Ⅳ司，為憲法和行政法、國際法和歐盟法司）。四司負(fù)責(zé)憲法、普通和特別行政法的制訂，同時也負(fù)責(zé)法律審查工作，并在憲法法院就聯(lián)邦政府作為一方當(dāng)事人或需做意思表示的案件，代表聯(lián)邦政府出庭。就四司的法律審查工作來說，其一是負(fù)責(zé)從法律體系的邏輯構(gòu)造和形式上對法律和法規(guī)草案加以審查，審查的依據(jù)是聯(lián)邦司法部在2008年出版的《法律形式手冊》一書中所匯總的有關(guān)以統(tǒng)一的法律形式擬定法律和法規(guī)的建議意見。其二是審查聯(lián)邦其他各部以及本部各專業(yè)司擬定的法律和法規(guī)草案是否合憲，是否與現(xiàn)行法律一致。其三是負(fù)責(zé)對法律草案的明了性和語言準(zhǔn)確性進(jìn)行審查，這種語言審查會尋求語言學(xué)家的幫助。其四是對司法部管轄的、超出本國法制范圍的業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法律進(jìn)行審查，主要是對國際法和歐洲法領(lǐng)域中，德國所參與的國際法和歐盟法法案進(jìn)行法律審查，并負(fù)責(zé)起草相關(guān)法律條款把這些國際法和歐盟條約義務(wù)貫徹到國內(nèi)法中。此外，四司也參與國際條約的談判和起草，并在貫徹、發(fā)展和擴(kuò)大歐盟在司法和內(nèi)政領(lǐng)域的國際合作中發(fā)揮積極作用。四司還是德國政府關(guān)于人權(quán)事務(wù)的代表，負(fù)責(zé)起草并貫徹聯(lián)合國和歐盟理事會國際人權(quán)公約；它還是德國聯(lián)邦政府的代理人，在歐洲人權(quán)法院、人權(quán)委員會、消除種族歧視委員會和聯(lián)合國禁止酷刑委員會代表德國。它也是歐洲理事會人權(quán)指導(dǎo)委員會的成員，還是歐洲反對種族偏見委員會小組委員會的成員，當(dāng)然也是德國人權(quán)研究員理事會的成員。

四司下設(shè)A、B、C三個分司。A分司下設(shè)5個處和一個法律起草輔助單位。一處負(fù)責(zé)基本權(quán)利；二處負(fù)責(zé)憲法中的國家構(gòu)成部分，以及財政法；三處負(fù)責(zé)法律條款的審查、法律語言的建議和行政法總則；四處負(fù)責(zé)國家責(zé)任法、公共服務(wù)法、服軍役和替代役法；五處負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)保護(hù)法和關(guān)于聯(lián)邦統(tǒng)計的法律。B分司下設(shè)7個處和一個項目組。一處負(fù)責(zé)憲法的司法管轄權(quán)、憲法中關(guān)于審判和個人權(quán)利的部分；二處負(fù)責(zé)有關(guān)外國人和難民的法律；三處負(fù)責(zé)勞動和社會法；四處負(fù)責(zé)平反（原東德遭受不公正對待的人）、衛(wèi)生法、醫(yī)療保險和長期護(hù)理保險法等；五處負(fù)責(zé)警察法、有關(guān)情報機(jī)構(gòu)的法律和有關(guān)身份確認(rèn)和居住登記的法律；六處負(fù)責(zé)核能法、環(huán)境法和建筑法；七處負(fù)責(zé)危機(jī)應(yīng)對法、規(guī)范武器和爆炸物的法律、行政開銷的法律，以及土地使用規(guī)劃的法律；一個項目組負(fù)責(zé)歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)指令相關(guān)事項。C分司下設(shè)4個處。一處負(fù)責(zé)人權(quán)事務(wù)；二處負(fù)責(zé)與歐盟相關(guān)的一般問題和法律問題，以及歐盟程序法；三處負(fù)責(zé)國際法、國際組織相關(guān)的法律，以及國際司法管轄事務(wù)；四處負(fù)責(zé)國際條約方面的法律。

總之，德國司法部作為政府部門管理法院系統(tǒng)，并負(fù)責(zé)法官的選任。司法部并負(fù)責(zé)絕大多數(shù)法律的起草工作和部門法規(guī)的審核工作。因而，德國司法部事實上是一個橫跨立法、行政和司法領(lǐng)域的部門。

三、德國司法行政制度對我國司法行政制度改革的借鑒意義

中國近代以來的司法制度和德國淵源較近，但又有因本國國情和制度歷史歷程而形成的各自獨特的風(fēng)格和模式。透過以上制度解析中所呈現(xiàn)的德國司法行政制度的大體布局，結(jié)合中國司法體制改革的目標(biāo)設(shè)計，或可求同辨異，提取一些于中國相關(guān)制度改革和完善有益的借鑒。

（一）對我國立法起草和審查機(jī)制改革的借鑒意義

德國司法部權(quán)力橫跨立法、司法、行政三大領(lǐng)域，但事實上，司法部作為政府部門，并沒有因為其權(quán)力覆蓋領(lǐng)域之廣，而構(gòu)成對立法權(quán)和司法權(quán)之權(quán)威的損害，反而在立足參與立法和司法中專屬行政部分的事務(wù)的過程中，既保障了立法和司法之核心權(quán)力的專門與權(quán)威行使，又構(gòu)成了對這兩項權(quán)力較好的約束和限制。究其原因，單就其立法業(yè)務(wù)來說，德國司法部所享有的立法權(quán)僅是立法的起草權(quán)和提案權(quán)，并非核心的決定一個法律生命和效力的審議權(quán)。審議權(quán)歸議會，這就分離了立法和行政。也就是德國把法案的起草和提案等立法的準(zhǔn)備工作視同一種行政性質(zhì)的工作。如果從審議權(quán)才是決定法的產(chǎn)生的決定性權(quán)力來看，那么立法準(zhǔn)備階段的法案起草和提交工作確實帶有一定的服務(wù)屬性，歸為行政范疇也不無不可。更主要的是，這樣一種議會專司審議之權(quán)的立法權(quán)力設(shè)置方式，可以避免立法審議機(jī)關(guān)因為自身人員構(gòu)成和精力所限，不能全面精準(zhǔn)反映和分配復(fù)雜多樣的社會利益關(guān)系，也可以避免立法審議機(jī)關(guān)審議自己擬定并提交的法律案時所可能出現(xiàn)的不夠客觀公允的情形。把法案的起草權(quán)交給各個專門的政府主管部門，并由司法部對法案進(jìn)行統(tǒng)一的法律審查，這一方面有利于立法所做利益分配的專業(yè)性，另一方面也可以確保法律的合憲性、統(tǒng)一性，確保法律在形式和語言上的一致性。德國在其《基本法》中規(guī)定下來的聯(lián)邦政府和聯(lián)邦參議院之間對議案提交聯(lián)邦議會之前的相互意見征求機(jī)制，也是一種非常有效的糾錯和制約機(jī)制，可以避免利益分配的不恰當(dāng)和不正當(dāng)情形，對保障立法質(zhì)量，于立法中全面體現(xiàn)各方意見，都十分有意義。

我國立法就中央層面來說，依據(jù)《立法法》，審議權(quán)歸全國人民代表大會和全國人大常委會，提案權(quán)范圍相對較廣，起草權(quán)則未具明文。實踐中，法案的起草一般由全國人大法工委和其他專門工作委員會組織開展，國務(wù)院、各部委、社會各界也都會參與到法案的起草工作中，但其對草案的內(nèi)容只有建議權(quán)，而沒有具體內(nèi)容的議定權(quán)。除此之外，國務(wù)院法制辦對相關(guān)行政法規(guī)也具有一定起草和審議權(quán)。這種立法起草工作的實際做法，雖然也可以調(diào)動部門資源，把其專業(yè)視角和意見吸收到法案中，但是不能形成部門意見之間有效的溝通和約制，不利于相關(guān)意見在辯論和競爭機(jī)制中逐步深化視角、精確認(rèn)識、精準(zhǔn)表達(dá)。同時，主持起草的全國人大各法律工作委員會和審議法律的全國人大常委會和全國人民代表大會，都屬人大機(jī)關(guān)，難免存在自己人不為難自己人的心態(tài)，一定程度上會影響審議過程中的客觀中立性。此外，人大主持的立法起草工作，雖然非常注重吸取部門意見，但其對專業(yè)部門專業(yè)意見的依賴和重視，也同時招致忽略民意的指責(zé)，在對民眾意見的全面反映上有其不盡人意之處。當(dāng)然，制度設(shè)計總有其自己的制度環(huán)境考慮，制度效果也要結(jié)合具體的制度運(yùn)作情形來決定。我們的設(shè)計有其權(quán)力界限清晰，便于行使的特點，較為適合我國幾千年職權(quán)主義思維下對權(quán)力命令式行使的簡單觀念，也較為符合我們當(dāng)下民主集中制的民主決策機(jī)制，更有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)這一政治藍(lán)圖之下民主參與和集中決策并舉的決策風(fēng)格，還可以通過由全國人大全面行使立法權(quán)這一國家最具根本性的決策權(quán)，來落實人民主權(quán)這一根本權(quán)力。不過，德國給予我們的啟示是，立法權(quán)的歸屬關(guān)鍵在于其核心權(quán)力的歸屬，只要審議權(quán)歸屬于人民的代表機(jī)構(gòu)全國人大，起草權(quán)和提案權(quán)的放開，以及法案形成前期的意見競爭或許也是一種可以嘗試的立法質(zhì)量保全機(jī)制。

當(dāng)然，從我國弱司法部的格局看，謀求把全國人大法工委和國務(wù)院法制辦等立法起草機(jī)構(gòu)，都納入司法部麾下，有些近乎天方夜譚。但或許可以作如下兩種嘗試，第一，可以在當(dāng)前《立法法》并未明確法案起草權(quán)的情形下，正式賦予一些部門行業(yè)以及代表相關(guān)群體的社會團(tuán)體以法律的起草權(quán)，同時令全國人大法工委和相關(guān)工作委員會以及國務(wù)院法制辦僅相應(yīng)行使類似于德國司法部的法律前期審查權(quán)，也即審查法案的合憲性，與已有法律的統(tǒng)一性，形式上的系統(tǒng)性，語言風(fēng)格上的一致性等等，以此既可以保全草案的專業(yè)性，又可以保證草案在法律上的統(tǒng)一性。第二，為保存我們科學(xué)民主立法的思路，針對我們行政權(quán)過大的事實，也可以考慮同時開放公眾參與立法的渠道，給予民眾意見在草案中的實質(zhì)性影響機(jī)制，促成一種意見競爭格局。對此，或可以依然保存以全國人大法工委為主的法案起草權(quán)，但同時把起草的具體工作交給部門行業(yè)和社會團(tuán)體及民眾，人大法工委更主要作為草案的征集、整理和整合部門，可以把更主要的精力放在對草案的審查和甄選上，作為全國人大常委會等審議工作的前期工作單位。這樣，既可全面客觀了解各方意見，又可以充分實現(xiàn)各方的立法參與權(quán)，兼顧科學(xué)立法和民主立法的立法工作要求。

（二）對我國法院行政事務(wù)管理機(jī)制的借鑒

由前述可見，在德國，聯(lián)邦司法部對其所屬業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)法院的組織、預(yù)算、人事和基礎(chǔ)設(shè)施等都具有管理權(quán)，同時也主管法官選舉的前期工作，以及法官和檢察官的培訓(xùn)工作，聯(lián)邦法官的任命并要由司法部長和法官選任委員會共同決定。這種由法院專門行使審判權(quán)這一司法權(quán)中的核心權(quán)力，而把法院的人財物管理等屬行政事務(wù)的權(quán)力交給司法部這一司法行政機(jī)關(guān)行使，從權(quán)力屬性上看是更為清晰的權(quán)力分配方式，不只是德國也是西方很多國家的常見做法。這種設(shè)置方式是要使司法審判權(quán)一方面能夠擺脫行政事務(wù)的牽絆，專注于案件的依法裁判；另一方面也是通過政府把握涉及到法官任命、晉升以及組織和經(jīng)費等方面事務(wù)，來保持對司法審判權(quán)的一定的制約，確保法官的判決不偏離統(tǒng)治秩序的需要。當(dāng)然，為了實現(xiàn)審判權(quán)獨立行使從而確保案件客觀公正裁斷這一目的，這種對司法審判權(quán)的約束本身也要受到一定的約束，其原則就是，司法行政機(jī)關(guān)的職權(quán)僅以司法行政事務(wù)為限，不能干涉法院的具體審判活動。

我國司法部在建國初期設(shè)立時，曾負(fù)責(zé)法院和檢察院的行政事務(wù)管理，并主管律師、公證、獄政等工作。但隨后歷經(jīng)變革，到1982年司法部將其主管的法院系統(tǒng)人員、編制、物資裝備、業(yè)務(wù)經(jīng)費等司法行政工作事項，移交最高人民法院管理，司法部也由原來的大司法部徹底變成現(xiàn)在與很多國家相比弱司法部的格局[5]。目前這種法院一并管理審判和行政事務(wù)的體制，表面上似乎是給了法院更多的獨立性和權(quán)力自決空間，但實際上是開通了政府干預(yù)審判事務(wù)的途徑。也就是在法院內(nèi)審判和行政事務(wù)是一個班子的情況下，政府只需名正言順地干預(yù)法院的行政事務(wù)，就可以客觀上起到干預(yù)審判的效果。所以，多年來司法制度改革中最多聽到的呼聲是給予司法更多的獨立空間。黨的十八屆三中全通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，目的也是要使司法權(quán)能夠依法獨立公正行使。這種改革信號被很多方面解讀為法院改革應(yīng)該向“垂直管理”方面努力。其實，借鑒德國的審判權(quán)約束機(jī)制，可以看到，審判權(quán)若要公正行使，不是僅有司法獨立就可以的，行政權(quán)力并非不能介入司法，而是干預(yù)的范圍和程度要適可而止。若司法權(quán)完全獨立了，事關(guān)司法審判的一切相關(guān)權(quán)力都交由法院獨立行使，其他機(jī)關(guān)不得干涉，那么也必然會出現(xiàn)司法審判機(jī)關(guān)在權(quán)力無所限制情況下的任意和專斷，公正還是不能得到保障。所以，垂直管理思路下，所努力的是一種不受限制和干涉的獨立司法權(quán)，基于任何權(quán)力不受限制必然走向?qū)嗟臋?quán)力一般法則，這種努力方向也勢必與司法公正的最終追求背道而馳。事實上，十八屆三中全會指引的改革方向是實現(xiàn)法、檢的人財物“統(tǒng)一管理”，而非“垂直管理”，而從其“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”表述中，也并不能就推斷出“人財物”應(yīng)統(tǒng)一于“法院”或“檢察院”的改革方向。由此看來，適度分離而又保持人財物統(tǒng)一管理的改革目標(biāo)，其實也可以通過把相應(yīng)權(quán)力重新交回司法部來加以實現(xiàn)。就如同德國做法那樣，讓法院專注審判事務(wù)，并以審判業(yè)務(wù)作為其職務(wù)考評的主要指標(biāo)，避免行政因素的混入影響審判的專注度和專業(yè)性；同時，又通過司法部管理僅限于法院的人事、組織和經(jīng)費等行政事務(wù)，實現(xiàn)對審判權(quán)的適度約束，以這種收放有度的審判權(quán)設(shè)置來保障審判公正。

另外，也要注意制度環(huán)境的不同可能給類似制度設(shè)置帶來的不同制度效果。其實像德國那樣在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立司法行政機(jī)關(guān)的做法，也會帶來行政權(quán)干涉司法權(quán)的可能，但是，其確立下了司法行政機(jī)關(guān)僅以管理司法行政事務(wù)為限，不得干涉法院審判的原則，以此來杜絕這種干涉的可能。相比之下，即便現(xiàn)有體制之下，我國也同樣設(shè)有這樣的不得干預(yù)審判的原則。我國《憲法》第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”但同樣的不得干預(yù)審判原則，在德國能起到保障作用，在我國不能，其中更根本的原因不在于約束和保障機(jī)制是否科學(xué)合理性的問題，而在于對待法律規(guī)則和原則的態(tài)度問題，在于人們的守法觀念上。在普遍的有法不依、低層次的守法狀態(tài)面前，任何制度完善的努力都是枉然。所以，在司法行政權(quán)的設(shè)置上，乃至在很多的制度設(shè)計上，制度完善之外，更主要的還是要從根源上提高人們的守法意識。只有培育起對法律的信任，一種守法的習(xí)慣，使法律真正成為權(quán)威的而非選擇性的規(guī)則，各種制度設(shè)計的預(yù)期成效才有可能見到。舍此，任何制度的改革和完善要想見效都難乎其難。這或許是我們從德國制度模式中最首要該借鑒的。

總體上，德國司法行政分離，司法部門獨立于行政部門。但同時，司法行政部門又承擔(dān)了大量的立法準(zhǔn)備工作和法院行政事務(wù)。但法治傳統(tǒng)下培育而成的高層次的守法自覺，使得這種職權(quán)的交叉不僅沒有出現(xiàn)行政干預(yù)審判的現(xiàn)象，反而成為保障司法獨立的有效機(jī)制。這種制度設(shè)計呈現(xiàn)的制度效果，以及這種效果背后的法治觀念之差別，足以為我國司法行政制度改革所反思和借鑒。

[1]程維榮.新中國司法行政60年[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2009:2.

[2]何家弘.中外司法體制研究[M].北京：中國檢察出版社，2004：257.

[3]殷明勝.德法兩國的司法行政體制 [J]，中國司法，2005（2）：95.

[4]鄒瑜，陳卓.新中國司法行政大典[M].北京：中國方正出版社，2001：3641；范愉、黃娟、彭小龍.司法制度概論（第2版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013：211.

[5]王公義.我國司法行政體制的歷史沿革[J]，中國司法，2004（1）：21-25.

Study on the Structure and Function of German Judicial Adm inistrative System——Alsoon the SignificanceasReference to the Judicial Administrative System Reform in China

QUGuang-di
（Institute of Justice,Ministry of Justice,Beijing 100020,China）

Different from the Anglo-American legal system in which theministry of justice is the general organ of legalaffairs,Germanministry of justicemainly undertakes the functionsof legislativework and the court administrativemanagement.This judicialadministrative systemmodelnotonly comportswith the principlesof rule of law,butalso distributes the various parts of the judicial power properly;and itnotonly guarantees the independenceand impartiality of the judicial trial,butalso safeguards the authority of the law.Therefore it isa successfulmodelof the judicialadministrative system.Ifwe can learn from the German judicialadministrative system which ismore approximate with our country's judicial administrative system style in our reform of the judicial system,itwould positively help to change China's current"weak"department of justicemode,and separate the jurisdiction properly,and then support and guarantee the exercise of the jurisdiction objectively and impartially.

cerman federalministry of justice;the judicialadministrative system;legislative drafting and review;theadministration ofcourtbusiness

DF92

A

1674-828X（2015）01-0089-07

（責(zé)任編輯：郭 鵬）

2014-04-20

曲廣娣，女，司法部司法研究所副研究員，法學(xué)博士，主要從事法理學(xué)研究。