場所公開視野下的檢務(wù)公開窗口建設(shè)

高一飛，張紹松

（西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400031）

·司法理論與實(shí)踐·

場所公開視野下的檢務(wù)公開窗口建設(shè)

高一飛，張紹松

（西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400031）

場所公開是檢務(wù)公開最為直接的方式，窗口建設(shè)是公眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)最有效的途徑。我國檢務(wù)公開的窗口建設(shè)有相關(guān)司法解釋作為依據(jù)，在實(shí)踐探索中出現(xiàn)的主要類型有：控申接待窗口、案管中心、法律監(jiān)督宣告室和派駐檢察室。雖然我國檢務(wù)公開的窗口建設(shè)取得了很大的成效，但由于發(fā)展時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)不足依然存在一些問題。對(duì)我國當(dāng)前檢務(wù)公開中窗口建設(shè)的問題，可以從通過立法將場所公開納入信息公開的范圍、整合窗口建設(shè)同一平臺(tái)、增強(qiáng)場所公開的實(shí)質(zhì)內(nèi)容等方面對(duì)其予以完善。

場所公開；窗口建設(shè)；方式；發(fā)展路徑

檢務(wù)公開是指檢察機(jī)關(guān)依法向訴訟參與人、新聞媒體和社會(huì)公眾公開與檢察職權(quán)相關(guān)的活動(dòng)和事項(xiàng)，它是我國檢察機(jī)關(guān)推行司法改革、促進(jìn)司法公開、提高司法透明度的一項(xiàng)重要舉措[1]?！皺z務(wù)公開”作為一個(gè)中國化的名詞，肇始于1998年最高人民檢察院在頒布的《關(guān)于在全國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“檢務(wù)公開”的決定》。經(jīng)過十六年的發(fā)展，我國檢務(wù)公開取得了顯著的成就，訴訟參與人和社會(huì)公眾的知情權(quán)不斷得到滿足。

檢務(wù)公開作為檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公眾知情權(quán)的回應(yīng)，其本身存在多種多樣的方式。從近幾年各地的司法實(shí)踐情況來著，檢察機(jī)關(guān)越來越重視網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)，側(cè)重于依靠信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)檢務(wù)公開。毋庸置疑，電子信息網(wǎng)絡(luò)具有傳播速度快、影響范圍廣、獲取信息便捷的優(yōu)點(diǎn)，但是我們同樣應(yīng)當(dāng)看到檢務(wù)公開中最直接的方式還是場所公開。檢察機(jī)關(guān)開放的場所可以讓訴訟參與人、新聞媒體和社會(huì)公眾走入檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部了解訴訟情況、知悉檢務(wù)信息、行使監(jiān)督權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)場所內(nèi)各個(gè)窗口正是其與外界接觸的直接橋梁，公眾進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)，以親眼目睹的方式切身感受檢察機(jī)關(guān)的職能的運(yùn)行，是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)最有效的方式。

一、場所公開是信息公開的一部分

在當(dāng)代，信息公開不僅僅是傳統(tǒng)意義上的信息記錄的公開，而是包括三種情況：1.對(duì)公眾開放以某種有形的方式記載著“公眾事務(wù)”的公共檔案與文件；2.對(duì)公眾公開政府的議事性機(jī)構(gòu)，如：辯論和決定公共事務(wù)的會(huì)議或論壇；3.對(duì)公眾開放政府從事非議事性的，但是辦理日常公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)，如：政府監(jiān)獄、醫(yī)院、學(xué)校等[2]。由此可見，現(xiàn)代信息公開包括了三種形式：文件公開、議事機(jī)制公開、場所公開，公共機(jī)構(gòu)對(duì)公眾開放是這些機(jī)構(gòu)信息公開義務(wù)的當(dāng)然內(nèi)容。同樣，檢察機(jī)關(guān)的信息公開也應(yīng)當(dāng)包含場所公開的內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)通過窗口建設(shè)進(jìn)行場所公開是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有的義務(wù)。

在公共機(jī)構(gòu)的場所公開方面，國際準(zhǔn)則通過兩種方式規(guī)定，一是間接的規(guī)定任何“物質(zhì)形式的全部信息”都是信息公開的范圍；二是直接規(guī)定某些機(jī)構(gòu)的場所應(yīng)當(dāng)向公眾開放。

首先分析第一種公開規(guī)定方式，根據(jù)國際準(zhǔn)則中信息公開的“最大限度公開原則”，信息公開的方式顯然不止于文字所記錄的信息，信息公開時(shí)不應(yīng)當(dāng)限制“信息的保存方式”，而場所本身的情況，顯然是公共機(jī)構(gòu)信息的重要載體，機(jī)構(gòu)開放也是了解其他信息的前提。

聯(lián)合國思想和表達(dá)自由特別報(bào)告員在2000年度報(bào)告中提出了信息權(quán)立法必須遵守的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱《聯(lián)合國準(zhǔn)則》）?！堵?lián)合國準(zhǔn)則》的表述更加明確，它指出：“公共機(jī)構(gòu)具有發(fā)布信息的義務(wù)，每一位公眾都有相應(yīng)的接收信息的權(quán)利；‘信息’包括公共機(jī)構(gòu)掌控的全部記錄，且不限于任何保存方式”。聯(lián)合國通過的《奧胡斯公約》對(duì)信息所下的定義同樣非常廣泛，涵蓋了“書面、視覺圖像、聲音、電子或任何其它物質(zhì)形式的全部信息”?！叭魏伪４娣绞健?、“任何其它物質(zhì)形式的全部信息”，顯然是可以包括場所本身所包含的信息的，這為機(jī)構(gòu)開放提供了依據(jù)。

國際準(zhǔn)則規(guī)定機(jī)構(gòu)開放的第二種方式是，對(duì)一些特殊的場所如監(jiān)獄要求向社會(huì)進(jìn)行適度開放，直接作出特別規(guī)定。聯(lián)合國《保護(hù)所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》（聯(lián)合國大會(huì)1988年12月9日第43/173號(hào)決議通過）第19條規(guī)定：“除需遵守法律或合法條例具體規(guī)定的合理?xiàng)l件和限制外，被拘留人和被監(jiān)禁人應(yīng)有權(quán)接受特別是其家屬的探訪，并與家屬通信，同時(shí)應(yīng)獲得充分機(jī)會(huì)同外界聯(lián)絡(luò)。”聯(lián)合國在《所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的人權(quán)問題》的文件中指出：“由于信息發(fā)揮的基本社會(huì)和政治作用，人人接受信息和各種觀念的權(quán)利也必須得到適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。這一權(quán)利不單單是信息傳遞的一方面，而其本身就即一種獨(dú)立的自由。尊重公共團(tuán)體、民族團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人獲得信息和積極參與傳播信息的權(quán)利。”

在國際準(zhǔn)則的規(guī)范中，無論以“任何保存方式”、“任何其它物質(zhì)形式的全部信息”間接規(guī)定場所公開，還是直接規(guī)定機(jī)構(gòu)開放，都體現(xiàn)了場所公開是信息公開的必然要求。同樣，檢察機(jī)關(guān)場所公開也是檢務(wù)信息公開的當(dāng)然內(nèi)容。

二、通過檢務(wù)公開窗口建設(shè)實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)場所公開

場所公開，是信息公開在現(xiàn)代社會(huì)與時(shí)俱進(jìn)發(fā)展的結(jié)果，窗口建設(shè)是信息公開重要而有效的方式。場所公開的本質(zhì)是將包含了重要信息的物質(zhì)形式——公共機(jī)構(gòu)向民眾開放，讓民眾進(jìn)入、觀察并就所看到的有關(guān)問題報(bào)告給社會(huì)其他民眾或者向有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人提出問題與建議，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。同時(shí)，窗口建設(shè)也拉近了公共機(jī)構(gòu)和民眾之間的距離，真正做到讓民眾看到他們的仆人是如何工作的，讓民主以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。

檢察機(jī)關(guān)窗口建設(shè)作為場所公開的一種重要的載體，在我國有許多相關(guān)規(guī)范性法律文件對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，現(xiàn)將其規(guī)范依據(jù)梳理如下。

最高人民檢察院于1998年10月25日發(fā)布了《關(guān)于在全國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“檢務(wù)公開”的決定》，決定在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)行“檢務(wù)公開”。該《決定》第3條提到采取多種形式實(shí)行檢務(wù)公開，其中就包括采用設(shè)置專欄、制作牌匾等方式，為場所公開留了制度空間。

1999年1月4日，最高人民檢察院公布了《關(guān)于人民檢察院“檢務(wù)公開”具體實(shí)施辦法》，對(duì)檢務(wù)公開的具體實(shí)施問題進(jìn)行了規(guī)范。該《實(shí)施辦法》第1條要求各級(jí)人民檢察院采取多種形式向社會(huì)宣傳檢務(wù)公開，要求利用現(xiàn)代信息手段，建立檢務(wù)公開的信息臺(tái)、咨詢臺(tái)，供社會(huì)群眾查閱、咨詢檢務(wù)公開的內(nèi)容。信息臺(tái)、咨詢臺(tái)依附于一定的場所，可以將其看成是場所公開視野下窗口建設(shè)的雛形?！秾?shí)施辦法》第5條要求人民檢察院控告申訴檢察部門要熱情接待人民群眾來信來訪，向來訪人講明檢察機(jī)關(guān)制定的與來訪事項(xiàng)有關(guān)的文件、規(guī)定等，而檢察機(jī)關(guān)上述職責(zé)的履行需要控告申訴信訪接待窗口的建立。

最高檢在全面總結(jié)地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)“檢務(wù)公開”實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，于2006年6月26日公布了《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》?！兑庖姟返谒牟糠忠笥袟l件的地方可以建立“檢務(wù)公開”大廳、信息臺(tái)、咨詢臺(tái)，設(shè)置電子顯示大屏幕、自動(dòng)觸摸屏，便于社會(huì)各界和公眾查詢。在《意見》第五部分“建立健全‘檢務(wù)公開’的相關(guān)工作制度”中，要求建立“檢務(wù)公開”查詢服務(wù)窗口、大廳等方式，根據(jù)有關(guān)訴訟參與人的申請(qǐng)，可以有針對(duì)性地予以公開。窗口建設(shè)有了規(guī)范性法律的支撐。

最高人民檢察院于2013年12月10日發(fā)布實(shí)施了《2014-2018年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》?！兑?guī)劃》第9條“加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)集中管理”中要求，全面推進(jìn)案件管理機(jī)制改革，完善案件集中管理模式。而要想做好檢察業(yè)務(wù)的集中管理，就需要建立案件集中管理中心，通過案件集中管理中心這個(gè)窗口來實(shí)現(xiàn)場所公開。

此外，最高檢檢察長在作“兩會(huì)”工作報(bào)告時(shí)也提及檢務(wù)公開的窗口建設(shè)。2014年3月10日，曹建明檢察長在向“兩會(huì)”作工作報(bào)告回顧2013年檢察工作時(shí)指出，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，共辦理群眾信訪47.9萬件次。這其中提到的檢察長接待和受理群眾信訪多是在檢察機(jī)關(guān)控告申訴信訪窗口內(nèi)完成的，而下訪巡訪和巡回檢察就是利用派駐檢察室向當(dāng)?shù)厝罕姽_。報(bào)告在總結(jié)成績時(shí)提到：“檢察機(jī)關(guān)普遍設(shè)立檢務(wù)公開大廳，全面推行案件流程信息查詢、訴訟權(quán)利義務(wù)告知和辦案結(jié)果告知等制度?！痹谝?guī)劃2014年檢察工作安排時(shí)，曹建明檢察長指出深化檢察環(huán)節(jié)司法公開是檢察改革重要內(nèi)容。這其中就包括完善辦案信息查詢系統(tǒng)，建立檢察機(jī)關(guān)終結(jié)性法律文書向社會(huì)公開制度，增強(qiáng)司法公開的主動(dòng)性、及時(shí)性，而要達(dá)到上述目標(biāo)就要加強(qiáng)檢務(wù)公開的窗口建設(shè)，讓場所公開成為檢務(wù)信息的主要載體。

我國各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)于檢務(wù)公開窗口建設(shè)探索的熱情持續(xù)高漲，新方式、新手段和新經(jīng)驗(yàn)不斷涌現(xiàn)，場所公開呈現(xiàn)出如火如荼之勢(shì)?？v觀各地檢務(wù)公開的不同形式，結(jié)合新聞媒體的相關(guān)報(bào)道，可以將當(dāng)前我國檢務(wù)公開窗口建設(shè)的方式分為以下幾類：

（一）控告申訴信訪接待窗口

最高人民檢察院于1999年頒布了《關(guān)于人民檢察院“檢務(wù)公開”具體實(shí)施辦法》，該《辦法》第5條規(guī)定人民檢察院控告申訴檢察部門要熱情接待人民群眾來信來訪，向來訪人講明檢察機(jī)關(guān)制定的與來訪事項(xiàng)有關(guān)的文件、規(guī)定等。這就是檢察機(jī)關(guān)設(shè)立控告申訴信訪接待窗口，推行檢務(wù)場所公開的規(guī)范依據(jù)，對(duì)此各地也對(duì)其進(jìn)行了一系列的實(shí)踐探索。

2011年12月，上海普陀區(qū)檢察院積極探索“陽光檢務(wù)”，規(guī)范接待室接待臺(tái)帳、筆錄制作，設(shè)置檢務(wù)公開專用陳列架，擺放6大類28種檢務(wù)公開宣傳冊(cè)，供來訪群眾取閱[3]。2013年4月，內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院控申部門積極創(chuàng)新工作機(jī)制，推進(jìn)信訪接待窗口建設(shè)，著力促進(jìn)信訪接待工作創(chuàng)新發(fā)展[4]，上海長寧區(qū)檢察院加強(qiáng)控申接待窗口建設(shè)推進(jìn)檢務(wù)公開[5]。北京市檢察院設(shè)立了控告申訴檢察處檢務(wù)接待中心，推出來電、來信、來訪和網(wǎng)絡(luò)上訪集中辦理“四訪合一”機(jī)制[6]。

控告申訴信訪接待窗口，是一種信訪接待工作創(chuàng)新機(jī)制。其設(shè)置的目的是為了做好群眾舉報(bào)、控告、申訴信訪接待、案件受理工作，更好地疏導(dǎo)來訪群眾的情緒，加強(qiáng)了對(duì)政策法規(guī)的宣傳講解，更好地處理矛盾糾紛。加強(qiáng)控告申訴信訪接待窗口建設(shè)，完善了信訪制度，充分地保障群眾控告申訴權(quán)利，最大限度減少不和諧因素，有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）案件集中管理中心前臺(tái)

最高人民檢察院于2003年6月5日印發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》。該《規(guī)定》要求各級(jí)檢察院積極推進(jìn)案件管理工作的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)辦案情況收集、傳輸、存儲(chǔ)、處理的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化，提高案件管理工作的現(xiàn)代化水平。2011年10月28日最高人民檢察院成立案件管理辦公室，對(duì)高檢院機(jī)關(guān)案件流程、案件質(zhì)量和案件統(tǒng)計(jì)信息等進(jìn)行集中管理，并承擔(dān)對(duì)全國檢察機(jī)關(guān)案件管理工作的指導(dǎo)職責(zé)[7]。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，截止2012年6月，全國共有1541個(gè)檢察院設(shè)立了專門的案件管理機(jī)構(gòu)，占全國檢察機(jī)關(guān)總數(shù)的42%[8]，在全國范圍內(nèi)全面鋪開案件集中管理機(jī)制改革的條件已日趨成熟。

案件集中管理中心前臺(tái)，是案件管理工作信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要體現(xiàn)。這一窗口充分運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加強(qiáng)了對(duì)辦案情況的宏觀管理、跟蹤監(jiān)督、質(zhì)量評(píng)估，提高了案件管理工作的科學(xué)化水平，促進(jìn)了執(zhí)法規(guī)范化和透明度。案管中心通過電子閱卷平臺(tái)提供查閱服務(wù)功能，更便捷的公開訴訟信息，切實(shí)解決辯護(hù)人、訴訟代理人閱卷難問題，更好地履行了流程監(jiān)控、律師接待、信息查詢等職能。多功能、開放式的案件管理中心的建立，使得檢務(wù)公開更加及時(shí)、準(zhǔn)確，使群眾便捷地了解訴訟信息。

（三）法律監(jiān)督宣告室

現(xiàn)代司法要求人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)司法正義，因此，檢察機(jī)關(guān)需要像人民法院設(shè)置審判法庭一樣，設(shè)置專門的法律監(jiān)督工作場所[9]。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的需要法律監(jiān)督相對(duì)方或多方在場、參與的法律監(jiān)督工作，均應(yīng)當(dāng)在法律監(jiān)督宣告室進(jìn)行。法律監(jiān)督宣告室的創(chuàng)立，對(duì)于保障公眾知情權(quán)、推進(jìn)檢務(wù)公開窗口建設(shè)具有重要的意義。

在全國范圍內(nèi)首創(chuàng)“法律監(jiān)督宣告室”的檢察院為上海市金山區(qū)人民檢察院。該院宣告室于2013年1月建立，是專門的法律監(jiān)督場所。該院針對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定、審查批準(zhǔn)逮捕決定、未成年人案件附條件不起訴決定、羈押必要性審查、要求說明不立案理由和通知立案，以及檢察階段當(dāng)事人和解協(xié)議等8項(xiàng)法律監(jiān)督安排在法律監(jiān)督宣告室進(jìn)行[10]。此后，江蘇省蘇州市吳江區(qū)檢察機(jī)關(guān)于2013年3月首次在專門的檢察宣告室內(nèi)公開宣告檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)決定[11]。2013年以來，山東省濱州市檢察機(jī)關(guān)在全省首推檢察宣告制度，濱州市縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)及各派駐檢察室已建成檢察宣告庭30個(gè)，對(duì)86項(xiàng)檢察決定實(shí)施了宣告，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員158人次參與宣告，息訴罷訪21人次[12]。

宣告室里設(shè)有法律監(jiān)督活動(dòng)區(qū)和旁聽區(qū)，公民可以自由參加旁聽，通過這種面對(duì)面的宣讀和送達(dá)，將公平正義和法律的威嚴(yán)以看得見、摸得著的方式向犯罪嫌疑人、被告人和社會(huì)表現(xiàn)出來。法律監(jiān)督宣告室的創(chuàng)立，是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步提升檢察工作透明度和參與度的有益探索，對(duì)于保障公眾知情權(quán)、推進(jìn)檢務(wù)公開窗口建設(shè)具有重要的意義。

（四）利用派駐檢察室向當(dāng)?shù)厝罕姽_

從歷史發(fā)展來看，我國基層檢察室經(jīng)歷了初創(chuàng)、整頓停滯、推動(dòng)發(fā)展的歷程。

1.初創(chuàng)階段。在1979年恢復(fù)重建檢察機(jī)關(guān)后，一些檢察機(jī)關(guān)開始嘗試向基層拓展檢察職能。全國第一個(gè)檢察室是1982年廣東省潮州市檢察院在庵搏鎮(zhèn)設(shè)立的，自此掀開了檢察機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置派出檢察機(jī)構(gòu)的歷史。與此同時(shí)，最高人民檢察院也制定了相應(yīng)的規(guī)范文件，推動(dòng)基層檢察室的發(fā)展①。

2.整頓停滯階段。截止1993年，全國已在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置檢察室1020個(gè)②。然而，在全國大規(guī)模建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室過程中出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一、審批不規(guī)范、人員配備不到位、職責(zé)范圍不完善、監(jiān)督存在空白等問題現(xiàn)象。從1998年2月開始，全國政法機(jī)關(guān)開展了集中教育整頓活動(dòng)，最高人民檢察院發(fā)文要求暫時(shí)不新設(shè)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，清退現(xiàn)存派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室中的非檢察機(jī)關(guān)編制人員。此時(shí)，盡管最高人民檢察院沒有明令撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，但大多數(shù)基層檢察院因噎廢食，干脆撤銷了已設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，該階段全國各地已設(shè)的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室被撤銷，總數(shù)達(dá)4654個(gè)③，至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)逐漸萎縮，停滯不前。

3.推動(dòng)發(fā)展階段。黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村新一輪改革作出部署后，服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村成為檢察機(jī)關(guān)新的歷史任務(wù)，基層檢察室建設(shè)推到新的歷史高潮[13]。2008年11月以海南省檢察院推動(dòng)的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立第一批派駐檢察室為標(biāo)志，全國各地基層檢察室建設(shè)再度興起。

2009年以來，浙江省檢察院在全省范圍內(nèi)部署推進(jìn)基層檢察室建設(shè)工作。作為全省首次批報(bào)成立由市院直接派駐基層檢察室的檢察院，嘉興市檢察院于2011年12月28日舉行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察室和港區(qū)檢察室授牌儀式，并對(duì)全市檢察機(jī)關(guān)基層檢察室建設(shè)工作進(jìn)行部署[14]。接著，四川省廣安市廣安區(qū)人民檢察院派駐前鋒鎮(zhèn)檢察室于2012年6月成立[15]。2011年4月上海市院成立社區(qū)檢察指導(dǎo)處，啟動(dòng)社區(qū)檢察室規(guī)范化建設(shè)，截止2013年10月全市17個(gè)區(qū)縣院共派出社區(qū)檢察室40個(gè)，初步形成符合上海特點(diǎn)的社區(qū)檢察工作制度[16]。2012年以來，山東省檢察院按照高檢院的統(tǒng)一部署，全力推進(jìn)派駐檢察室建設(shè)，截止目前，全省各基層院與中心法庭相對(duì)應(yīng)的派駐檢察室已全部建成[17]。

設(shè)立基層派駐檢察室，是一種將法律監(jiān)督觸角延伸到廣大基層的方式，同時(shí)也是將檢務(wù)公開的窗口建設(shè)到了基層手段。派駐檢察室要充分發(fā)揮其日常職能作用，這包括接受基層群眾的控申舉報(bào)、開展預(yù)防職務(wù)犯罪活動(dòng)和法制宣傳教育工作、配合相關(guān)部門履行其他檢察職能等，這些職能的發(fā)揮本身就是檢務(wù)公開的表現(xiàn)形式。派駐檢察室一般布局在距離城區(qū)較遠(yuǎn)、人口較多、信訪總量較大、治安問題突出、輻射功能強(qiáng)的地區(qū)，而將其設(shè)置在這些地區(qū)無疑使得當(dāng)?shù)厝罕娔軌虮憬?、高效的了解檢務(wù)信息、參與檢務(wù)公開。派駐基層檢察室使得檢察機(jī)關(guān)能夠有效的參與社會(huì)管理，擴(kuò)大檢務(wù)信息公開的廣度，使場所公開的范圍更加廣泛。

檢務(wù)公開窗口建設(shè)的上述四種不同探索方式，在司法實(shí)踐中發(fā)揮的作用是不同的。如果用一句話來總結(jié)四種窗口建設(shè)的各自特點(diǎn)，那就是控申接待窗口利于疏導(dǎo)信訪、案管中心便于信息查詢、法律監(jiān)督宣告室有助于公開宣告、派駐檢察室益于延伸觸角。由此可以看出，窗口建設(shè)的不同探索類型在檢務(wù)公開中發(fā)揮著不同的作用，它們各司其職，構(gòu)成場所公開的創(chuàng)新載體。我國檢務(wù)公開窗口建設(shè)具有以下特征：

一是檢察機(jī)關(guān)窗口建設(shè)體現(xiàn)了群眾路線、滿足了公眾期待。從檢務(wù)公開的實(shí)踐探索歷程來看，每一種類型窗口建設(shè)的出現(xiàn)都有其產(chǎn)生的必然性，那就是公眾對(duì)檢務(wù)信息的需求與期待?；旧鲜巧鐣?huì)公眾需要解決什么樣的問題，需要獲知哪一方面的信息，檢察機(jī)關(guān)就順應(yīng)公眾要求，滿足其對(duì)信息的知情權(quán)。二是窗口建設(shè)是在基層檢察機(jī)關(guān)自發(fā)探索中發(fā)展的。無論是場所公開中的窗口建設(shè)，還是檢務(wù)公開中其他方面的改革，都沒有即成的樣式和可以直接借鑒的模型。三是窗口建設(shè)呈現(xiàn)的方式多樣的特點(diǎn)，也出現(xiàn)了不統(tǒng)一不規(guī)范的問題。也反應(yīng)了我國最高檢察機(jī)關(guān)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問題。

四、我國檢務(wù)公開窗口建設(shè)的發(fā)展路徑

我國檢務(wù)公開窗口建設(shè)是近幾年才興起的，由于其產(chǎn)生時(shí)間較短，許多制度性的設(shè)計(jì)還不夠成熟?？傮w來說，我國檢務(wù)公開窗口建設(shè)的問題主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，立法強(qiáng)制保障不足，窗口建設(shè)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不一。我國檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的窗口建設(shè)，其依據(jù)也是最高人民檢察院的各種“決定”、“意見”、“實(shí)施辦法”。雖然從廣義的角度來看，以上規(guī)范性文件可以稱得上是司法解釋。其法律效力和強(qiáng)制力都有所欠缺。

第二，窗口建設(shè)功能失范，場所公開形式主義嚴(yán)重。由于立法保障的不足和實(shí)踐中窗口設(shè)置的任意性，窗口建設(shè)往往被某些官員當(dāng)作宣傳自己政績的工具，不能達(dá)到公開的預(yù)期效果，這就有可能導(dǎo)致場所公開逐漸走向表面化、形式化。

第三，門難進(jìn)的問題猶在，執(zhí)法神秘主義沒有解決。當(dāng)前，在我國檢察機(jī)關(guān)中仍然存在“重打擊犯罪、輕保護(hù)人權(quán)”，“重實(shí)體、輕程序”的執(zhí)法觀念，這就使得我國檢察機(jī)關(guān)形成了“秘密辦案”、“辦案神秘化”的思維定勢(shì)，這充分的體現(xiàn)在了檢察機(jī)關(guān)的場所公開之中。一些檢察人員習(xí)慣于封閉、保密的執(zhí)法形式，不愿意公開執(zhí)法的過程和終結(jié)性法律文書形成的理由，甚至故意阻撓當(dāng)事人或其律師行使正當(dāng)?shù)闹闄?quán)，給執(zhí)法活動(dòng)蒙上一層“神秘的面紗”[18]。的有地方“窗口建設(shè)”淪落為大樓建設(shè)，形式主義嚴(yán)重。

我國檢務(wù)公開窗口建設(shè)存在諸多問題，導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的主要原因在于執(zhí)法觀念的落后。任何觀念都具有根深蒂固和潛移默化的特點(diǎn)，其產(chǎn)生于長期的、日常化的實(shí)踐之中，所以對(duì)其改變也并非一朝一夕可以完成。執(zhí)法觀念并不是孤立存在的，其依附于立法的制度設(shè)計(jì)和司法的實(shí)際運(yùn)行之中，因此執(zhí)法觀念的更新是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工程。而在這項(xiàng)系統(tǒng)化的工程之中，發(fā)揮著基石作用的是立法的推動(dòng)。我們需要明確的是應(yīng)當(dāng)將檢務(wù)信息的場所公開作為一項(xiàng)基本原則，使其具有與審判公開同等重要的地位，改變檢察機(jī)關(guān)場所“門難進(jìn)”的現(xiàn)象。

（一）將場所公開納入信息公開的范圍

借鑒域外各國檢務(wù)公開的成熟經(jīng)驗(yàn)，將場所公開納入信息公開的范圍，可以通過制定統(tǒng)一的《信息自由法》，將場所公開納入該法約束的范疇。

《信息自由法》對(duì)于檢務(wù)公開的規(guī)范體現(xiàn)在保障社會(huì)公眾的知情權(quán)上，所以其同樣可以對(duì)獲取檢務(wù)信息途徑的窗口建設(shè)進(jìn)行規(guī)定。如在《信息自由法》中可以明文規(guī)定信息公開依附于一定的場所或在一定的窗口完成，這種場所和窗口的建設(shè)對(duì)于公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有至關(guān)重要的作用。同時(shí)，考慮到檢務(wù)信息的特殊性，可以在《信息自由法》中設(shè)立“執(zhí)法公開”章節(jié)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的不同職能的發(fā)揮規(guī)定不同的公開窗口，以使檢務(wù)場所公開更加符合檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律和司法實(shí)際。雖然，從目前來看，我國制定統(tǒng)一的《信息自由法》的條件還不成熟，但其為我們指明了檢務(wù)公開立法化的一個(gè)方向。

在立法中，應(yīng)當(dāng)確立場所公開的范圍既包括規(guī)范性內(nèi)容，也包括將檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法的具體個(gè)案。場所公開與其他公開方式最大的不同，在于公眾是通過親力親為感知檢務(wù)信息的。只有在公眾對(duì)某一具體案件特別關(guān)心、或者是直接關(guān)切自身利益時(shí)，才有可能來到檢察機(jī)關(guān)的辦公場所了解信息，這也就顯示出場所公開對(duì)具體個(gè)案的特殊需求。

（二）整合窗口建設(shè)的統(tǒng)一平臺(tái)

窗口建設(shè)要想真正的發(fā)揮檢務(wù)信息載體的功能，使公眾更加便捷、高效的知悉檢務(wù)信息，就需要對(duì)檢務(wù)公開的場所和窗口進(jìn)行整合。使場所公開視野下檢務(wù)公開窗口建設(shè)規(guī)范統(tǒng)一，這既是檢務(wù)公開科學(xué)規(guī)范化的要求，又是檢察機(jī)關(guān)一體化的體現(xiàn)。

整合窗口建設(shè)，需要把那些職能重疊或相似的場所進(jìn)行統(tǒng)一管理，將其窗口建設(shè)合并為一體。如可以將案件管理大廳和控申接待窗口整合，把具有單一功能的檢務(wù)公開大廳建設(shè)成為集公開、服務(wù)、監(jiān)督、便民等多項(xiàng)功能于一體的綜合性“一站式”便民服務(wù)平臺(tái)，讓群眾及時(shí)了解檢察職能、工作動(dòng)態(tài)、業(yè)務(wù)流程等，便于群眾監(jiān)督，并及時(shí)受理、分流、辦理并反饋群眾反映的問題[19]。這一方面減少了窗口建設(shè)的分散帶來的檢察職能的過度分離，便于檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理；另一方面能夠減少重復(fù)性公開場所建設(shè)帶來的司法資源的消耗與浪費(fèi)。在這方面做得比較好的地方是四川宜賓市翠屏區(qū)檢察院，該院設(shè)立的案件管理暨控申接待大廳，已成為該院對(duì)外宣傳、展示檢察形象的重要載體和窗口[20]。當(dāng)然，對(duì)于窗口合并之后的稱謂如何選擇需要進(jìn)一步的考慮。雖然“檢務(wù)公開大廳”能夠直觀的反映出該場所的職能，但考慮到最高人民檢察院內(nèi)部已經(jīng)設(shè)立案件管理辦公室，而且各地對(duì)于案件管理中心的設(shè)置也已經(jīng)較為普遍，筆者贊同以“案件管理中心”作為檢務(wù)公開窗口建設(shè)的統(tǒng)一平臺(tái)。

此外，我們應(yīng)當(dāng)利用檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核機(jī)制整合窗口建設(shè)平臺(tái)。目標(biāo)設(shè)置理論認(rèn)為，達(dá)到目標(biāo)是一種強(qiáng)有力的激勵(lì)，是完成工作的最直接動(dòng)機(jī)[21]。同樣，科學(xué)、合理的場所公開考核目標(biāo)在統(tǒng)一場所公開平臺(tái)建設(shè)方面也可以發(fā)揮積極作用。為了避免場所公開中標(biāo)準(zhǔn)不一、任意性大等問題的出現(xiàn)，窗口建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)日常的監(jiān)管體系之中，促使窗口建設(shè)規(guī)范化。對(duì)此，我們可以借鑒法院系統(tǒng)的做法，參考最高人民法院在2010年10月20日頒布的《司法公開示范法院標(biāo)準(zhǔn)》。從指標(biāo)具體化來看，有的地方將立案信訪窗口建設(shè)進(jìn)行指數(shù)化評(píng)估。根據(jù)廣東省高級(jí)人民法院文件2010年文件（粵高法發(fā)［2010］30號(hào)關(guān)于印發(fā)《加強(qiáng)立案信訪窗口建設(shè)考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》的通知）規(guī)定了量化的48項(xiàng)具體指標(biāo)，并采取100分制，并各項(xiàng)指標(biāo)確定了具體分?jǐn)?shù)。在檢察機(jī)關(guān)場所公開中，可以對(duì)案件管理中心、法律監(jiān)督宣告室、派駐基層檢察室等窗口進(jìn)行分?jǐn)?shù)設(shè)定，以場所公開的范圍和程度為基礎(chǔ)決定分?jǐn)?shù)的高低。分?jǐn)?shù)高低的直觀性能夠在敦促檢察院加強(qiáng)窗口建設(shè)、保障場所公開，由此統(tǒng)一窗口建設(shè)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）增強(qiáng)場所公開的實(shí)質(zhì)內(nèi)容

要充分發(fā)揮場所公開的作用，就要解決窗口建設(shè)形式主義的問題。保障場所公開實(shí)質(zhì)化，需要加強(qiáng)場所公開具體化、標(biāo)準(zhǔn)化。2009年12月15日，最高人民法院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院“立案信訪窗口”建設(shè)的若干意見（試行）》的文件中指出：人民法院的“立案信訪窗口”是人民群眾表達(dá)訴求、參與訴訟、解決糾紛的重要場所，也是人民法院了解社情民意、服務(wù)涉訴群眾、聯(lián)系社會(huì)各界的橋梁紐帶。立案信訪窗口有8項(xiàng)具體功能：1.訴訟引導(dǎo)；2.立案審查；3.立案調(diào)解；4.救助服務(wù)；5.查詢咨詢；6.材料收轉(zhuǎn)；7.判后答疑；8.信訪接待。并對(duì)立案信訪窗口的基礎(chǔ)設(shè)施、工作制度、崗位要求、行為規(guī)范、接待用語作了規(guī)定，甚至于附錄了“立案信訪窗口文明用語”和“立案信訪窗口禁用語”的具體內(nèi)容。法院系統(tǒng)場所公開的做法，值得檢察機(jī)關(guān)在窗口建設(shè)中予以借鑒。

增強(qiáng)場所公開的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，對(duì)于案件管理中心、法律監(jiān)督公開宣告室和派駐檢察室等來言，不能僅有窗口的設(shè)置，還要在如何合理發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用問題上有硬性要求。針對(duì)這幾種不同的窗口建設(shè)，要在以下幾個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)內(nèi)容的設(shè)定：基本功能、基礎(chǔ)設(shè)施、工作制度、崗位要求、行為規(guī)范、組織領(lǐng)導(dǎo)。功能的設(shè)定是窗口建設(shè)的前提，對(duì)此前文也進(jìn)行了相關(guān)的論述?；A(chǔ)設(shè)施包括場所選定、公開設(shè)備和配套服務(wù)等，這需要結(jié)合檢察院的級(jí)別、和所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度進(jìn)行具體的規(guī)范。工作制度包括程序公開制度、文明接待制度、崗位責(zé)任制度等，這些制度的落實(shí)與否直接關(guān)系到檢務(wù)公開窗口建設(shè)的成效如何。崗位要求和行為規(guī)范是對(duì)在公開窗口工作的工作人員來說的，它要求檢察人員遵循一定的公開程序規(guī)范和接待時(shí)的行為禮節(jié)要求。組織領(lǐng)導(dǎo)要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)建立窗口建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組，高度重視場所公開的落實(shí)，使場所公開常態(tài)化、制度化。

同時(shí)，保障場所公開實(shí)質(zhì)化，需要科學(xué)、合理的劃分不同窗口的檢務(wù)公開職能。例如，對(duì)于終結(jié)性法律文書的公開可以在案件管理中心這個(gè)窗口進(jìn)行，案管中心作為檢察機(jī)關(guān)案件統(tǒng)一進(jìn)出口、集中管理的平臺(tái)，其掌控信息的全面性決定了該窗口是終結(jié)性法律文書公開的最佳選擇。對(duì)于檢察結(jié)果形成過程的公開如聽證程序，應(yīng)當(dāng)在類似于法院法庭的場所公開，而如前文所述，檢察院的法律監(jiān)督公開宣告室完全可以充當(dāng)這一公開場所的角色，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能運(yùn)作過程的公開。法律監(jiān)督宣告室設(shè)立的初衷既是為了宣布告知法律監(jiān)督工作結(jié)果，也可以宣布告知法律監(jiān)督工作結(jié)果之前的調(diào)查、聽取意見、聽證事宜的過程。

十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開，依法及時(shí)公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強(qiáng)法律文書釋法說理，建立生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度?！薄伴_放、動(dòng)態(tài)、透明、便民”是對(duì)檢務(wù)公開的要求，通過檢務(wù)公開窗口進(jìn)行場所公開、將辦案機(jī)關(guān)向人民群眾適度開放，是解決人民群眾進(jìn)門難、體現(xiàn)辦案透明的前提和重要內(nèi)容，進(jìn)一步落實(shí)這一要求，需要我們?cè)诠ぷ髦懈母锖蛣?chuàng)新。

注釋：

①1989年12月，最高人民檢察院制定下發(fā)《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例（試行）》，在派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室試點(diǎn)工作取得一定成效后，于1993年4月正式頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，有力地促進(jìn)了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展。

②參見原高檢院檢察長劉復(fù)之在1993年第八屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上作的《最高人民檢察院工作報(bào)告》。

③1999年03月10日，時(shí)任最高人民檢察院檢察長韓杼濱所作的《最高人民檢察院工作報(bào)告》中提到：“對(duì)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行了認(rèn)真清理，撤銷不規(guī)范的檢察室4654個(gè)和各類工作點(diǎn)、聯(lián)系點(diǎn)3636個(gè)”。

[1]高一飛，呂陽.論檢務(wù)公開的多樣化與正當(dāng)化[J].中州學(xué)刊，2014，（3）：47.

[2]羅德尼·A·斯莫拉.公眾知情權(quán)：政府機(jī)構(gòu)的透明度[EB/OL]..http://usinfo.org/zhcn/GB/ PUBS/DPapers/dpaper.htm.美國參考網(wǎng).2011-10-11.

[3]張佳楠.上海普陀區(qū)檢察院加大檢務(wù)公開工作力度[EB/OL].http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx201 112/t20111228_781734.htm l.正義網(wǎng).2014-07-28.

[4]其其格，范德銀，李尚.內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院推進(jìn)信訪接待窗口建設(shè)[N].檢察日?qǐng)?bào)，2013-04-8（02）.

[5]記者.長寧區(qū)檢察院加強(qiáng)控申接待窗口建設(shè)推進(jìn)檢務(wù)公開[EB/OL].http://govinfonew.nlc.gov.cn/shcnfz/govShow2014-03-505961-TC0000000000.htm.長寧圖書館政務(wù)信息查詢平臺(tái)網(wǎng).2014-10-11.

[6]周斌，徐向良.北京檢察院檢務(wù)接待大廳：要做上訪者忠實(shí)傾訴對(duì)象[N].法制網(wǎng)，2014-04-09.

[7]徐盈雁.最高檢成立案件管理辦公室對(duì)案件實(shí)行集中管理[EB/OL]..http://news.jcrb.com/jxsw/201111/ t20111101_745158.htm l.正義網(wǎng).2014-11-01.

[8]王彥釗，王淵.案官機(jī)制改革：從理念到實(shí)踐的創(chuàng)新與突破[N].檢察日?qǐng)?bào)，2012-06-02（01）.

[9]龔培華.法律監(jiān)督宣告室的創(chuàng)設(shè)及運(yùn)用[J].人民檢察，2013，（4）：64.

[10]林中明.以“看得見”的方式表達(dá)公平正義[N].檢察日?qǐng)?bào)，2013-01-31（01）.

[11]俞文杰，陳文清.蘇州吳江啟用江蘇省首家檢察宣告室[EB/OL].http://jcy.jcrb.com/jcsc/201303/t2013 0327_1075518.shtm l.正義網(wǎng).2014-11-01.

[12]董克洋.濱州市檢察機(jī)關(guān)在全省首推檢察宣告制度[EB/OL].http://sd.ifeng.com/binzhou/binzhouredian /detail_2013_09/04/1186795_0.shtm l.鳳凰網(wǎng).2011-11-12.

[13]陳云龍.基層檢察室建設(shè)的法律基礎(chǔ)和制度構(gòu)建[J].人民檢察，2010，（22）：14.

[14]魯英.嘉興市檢察院成立全省首批市院派駐基層檢察室[EB/OL].http://jx.zjol.com.cn/05jx/system/2011 /12/28/018107736.shtm l.浙江在線網(wǎng).2014-11-12.

[15]閆昭.四川廣安：成立首個(gè)派駐基層檢察室[EB/OL]. http://www.jcrb.com/photo/shijuejiancha/201206/ t20120607_878319.htm l.正義網(wǎng).2014-11-12.

[16]上海市人民檢察院社區(qū)檢察指導(dǎo)處.社區(qū)檢察工作的實(shí)踐與思考[A].南川市人民檢察院:派駐基層檢察室建設(shè)理論研討會(huì)資料匯編[C].南川：南川市人民檢察院，2013.1.

[17]山東省菏澤市牡丹區(qū)人民檢察院張敬艷.建設(shè)“四、四、四”工程，深入推進(jìn)派駐檢察室職能規(guī)范化[A].南川市人民檢察院:派駐基層檢察室建設(shè)理論研討會(huì)資料匯編[C].南川：南川市人民檢察院，2013.18.

[18]何家弘，劉為軍.論檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法觀念的更新[J].人民檢察，2004，（3）：32.

[19]劉培松.基層檢察院深化檢務(wù)公開工作探析[EB/OL]. http://www.ybxww.com/content/2014-2/19/2014 219170349.90823.htm.宜賓新聞網(wǎng).2014-11-25.

[20]蘭東.翠屏區(qū)檢察院完善檢務(wù)公開窗口平臺(tái)建設(shè)[EB/OL].http://www.ybxww.com/content/2014-4/ 21/20144211619391906092.htm.宜 賓 新 聞 網(wǎng) . 2014-11-25.

[21]關(guān)培蘭.組織行為學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.156.

TheW indow Construction of the Openness of ProcuratorialW ork in the Public Places

GAOYi-fei,ZHANGShao-song
(School of Law,Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 400031,China)

The publicity of the place information is themost directmethod in the openness of procuratorial work.Construction of the public window is themostefficientapproach to realize the general public's right to know.The construction of our public window in procuratorialwork has the relevant judicial interpretation as thebasis.Thereare four categories in the construction of the publicwindow,including the receptionwindow of charge and complain,the case management center,the room for declaration of the legal supervision,and procuratorial office.Although our window construction of the openness of procuratorialwork hasmade great achievements,a lotofproblems stillexist.Againsta seriesofquestions in the construction of the public window,we should take steps to improve it,such asbring place openness into the scope of information disclosure, integrative platform for the publicwindow,and enhance substanceof the placeopenness.

the place openness;construction of thewindow;method;the path ofdevelopment

D925.2

A

1674-828X（2015）01-0064-07

（責(zé)任編輯：張 穎）

2014-08-10

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《司法公開實(shí)施機(jī)制研究》的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14AFX013。

高一飛，男，西南政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事刑事訴訟法學(xué)研究；

張紹松，男，西南政法大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)刑訴法專業(yè)碩士研究生，主要從事刑事訴訟法學(xué)研究。