重大行政決策責(zé)任追究的法治規(guī)制路徑分析

王仰文

（聊城大學(xué) 法學(xué)院，山東 聊城 252000）

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重大行政決策責(zé)任追究的法治規(guī)制路徑分析

王仰文

（聊城大學(xué) 法學(xué)院，山東 聊城 252000）

建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，既是眾望所歸，也是我國建設(shè)法治政府的一個(gè)重大舉措。作為一個(gè)需要不斷探索、完善的系統(tǒng)創(chuàng)造性工程，重大行政決策終身責(zé)任追究制度仍然需要完整配套的復(fù)雜設(shè)計(jì)來支撐，努力建立起一套細(xì)化的責(zé)任追究機(jī)制和常態(tài)化運(yùn)行的督查體系。為此，必須從明確行政決策責(zé)任追究的法定主體、嚴(yán)格界分行政決策責(zé)任追究對(duì)象、理性界定行政決策的合理范圍、科學(xué)界定行政決策責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)等方面做好基礎(chǔ)性工作，嚴(yán)格規(guī)范行政決策責(zé)任追究的權(quán)力運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)“責(zé)任到位”。

重大行政決策；責(zé)任追究；制度困局；制度建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要健全依法決策機(jī)制，對(duì)重大行政決策實(shí)行終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，督促?zèng)Q策者積極行使好決策權(quán)，建立科學(xué)、民主、公開的決策機(jī)制。今天的中國，正經(jīng)歷從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的艱難爬坡轉(zhuǎn)型過程，在這一前所未有的時(shí)局變換和體制交錯(cuò)格局中，由于社會(huì)利益的分化整合、價(jià)值取向的多元博弈等諸多因素的影響，好大喜功的政績決策、急功近利的盲目決策、以權(quán)謀私的腐敗決策、剛愎自用的愚昧決策等各種非理性決策行為比比皆是，層出不窮，嚴(yán)重影響了黨和政府的公信力，滋生了貪污腐敗和失職瀆職，破壞了社會(huì)公平價(jià)值觀，造成了社會(huì)公共資源的巨大損失。形勢逼人，人心思改。我們認(rèn)為，加強(qiáng)行政決策責(zé)任追究制度建設(shè)是一項(xiàng)需要不斷探索、完善的系統(tǒng)創(chuàng)造性工程，也是一項(xiàng)十分復(fù)雜的政治設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)。在相關(guān)配套制度的構(gòu)建中，按照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正”的原則，明確行政決策責(zé)任追究的法定主體、嚴(yán)格界分行政決策責(zé)任追究對(duì)象、明確行政決策責(zé)任追究對(duì)象的責(zé)任類型、理性界定行政決策的合理范圍、科學(xué)界定行政決策責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)是最為基礎(chǔ)性的工作。

一、明確行政決策責(zé)任追究的法定主體

行政決策責(zé)任追究制度體系的第一要素是行政決策責(zé)任追究的主體。沒有完善的行政決策責(zé)任追究主體，就不可能對(duì)行政決策過程及其失誤進(jìn)行有效的監(jiān)督與追究。由于行政決策責(zé)任追究制度作為新事物尚處于摸索階段，理論研究和實(shí)踐探索才剛剛起步，還有許多理論與實(shí)踐問題需要深入分析和探討，尤其是有關(guān)行政決策責(zé)任追究的主體界定與追究方式上，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界都有著較大的觀點(diǎn)分歧和不同的適用方式。

在行政決策責(zé)任追究制度實(shí)踐中，存在一個(gè)較為突出且?guī)в衅毡樾缘膰?yán)重問題：行政決策的責(zé)任追究法定主體不具有明確性，執(zhí)政黨、人大機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)的主體定位模糊不清。從行政決策責(zé)任追究的既往案例看，能有效、迅速避免決策失誤負(fù)面影響擴(kuò)大化的主要策略，就是沿襲傳統(tǒng)的行政系統(tǒng)內(nèi)部“自上而下”的責(zé)任追究模式。而且，幾乎所有的重大決策失誤責(zé)任追究程序都是由黨組織或者上級(jí)政府機(jī)關(guān)促成的。整個(gè)過程相對(duì)封閉，不但很少聽到新聞媒體的輿論聲音和社會(huì)公眾的民間話語，甚至作為代議機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人民代表大會(huì)也未能主動(dòng)起到監(jiān)督的作用[1]。當(dāng)然，行政系統(tǒng)內(nèi)部的決策失誤責(zé)任追究，包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)等在內(nèi)，顯然會(huì)更為直接地產(chǎn)生平息民憤、整肅吏治的效果，其立竿見影的反應(yīng)能力對(duì)于維護(hù)政府良好形象，提高政府執(zhí)政力都很有益處。但是，值得反思的問題是，這樣具有濃重行政色彩的同體責(zé)任追究模式與人大機(jī)關(guān)的實(shí)際地位有著本不尋常的密切關(guān)聯(lián)。因?yàn)椋舆B發(fā)生的對(duì)重大行政決策失誤承擔(dān)責(zé)任的決策者被黨組織或者上級(jí)政府責(zé)令辭職的現(xiàn)象，不僅有違職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的基本原則，也會(huì)導(dǎo)致決策者唯上是從，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)，嚴(yán)重背離了人大與政府之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。甚至，如果考慮到領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的地位鞏固和升遷動(dòng)機(jī)的話，主動(dòng)隱瞞掩蓋、避重就輕、偏袒下屬?zèng)Q策失誤的情況也會(huì)發(fā)生，以致設(shè)計(jì)精巧的行政決策責(zé)任追究制度可能因此而形同虛設(shè)，一紙空文。

同一系統(tǒng)內(nèi)部追究難題的困惑，使人們的目光不約而同的轉(zhuǎn)向了系統(tǒng)之外的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國家政黨機(jī)關(guān)以及國家司法機(jī)關(guān)等權(quán)力監(jiān)督主體。首先，人大機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督與責(zé)任追究。理論上，在各類權(quán)力監(jiān)督主體中，人大機(jī)關(guān)應(yīng)是最重要的追究主體。因?yàn)?，與行政系統(tǒng)內(nèi)的上下級(jí)之間的監(jiān)督和追究相比，人大的監(jiān)督和追究的優(yōu)勢在于它有更高的法理權(quán)威和外在于行政體制的超然地位[2]，因此，這種異體追究顯然是一種更有效、更具有持續(xù)性，也更具公信力、更符合民主政治要求的責(zé)任追究方式。不過，考慮到人大機(jī)關(guān)在權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究中的政治運(yùn)作地位與實(shí)踐，目前需要盡力做好的就是必須改革完善人民代表大會(huì)制度，完善人大及其常委會(huì)對(duì)行政決策失誤責(zé)任追究的權(quán)限范圍和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人大機(jī)關(guān)對(duì)行政決策責(zé)任追究的規(guī)范化、具體化和可操作化。其次，同人大監(jiān)督一樣，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)是行政決策責(zé)任追究的一支重要力量。司法追究是依法決策的保障，依法行政要求一切行政行為都必須合法，對(duì)于不合法的行政決策行為就應(yīng)當(dāng)通過司法程序來追究其責(zé)任。司法機(jī)關(guān)認(rèn)定和追究行政決策失誤的法律責(zé)任主要是通過行政訴訟和刑事訴訟進(jìn)行的。第三，對(duì)行政決策失誤的黨內(nèi)追究是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部追究的必要補(bǔ)充。按照權(quán)力監(jiān)督與制約的原理，行政決策失誤的責(zé)任追究也需要政黨力量的介入，甚至從廣義上來說，由于我國實(shí)行的是黨管干部原則，對(duì)行政決策失誤責(zé)任追究正是堅(jiān)持黨管干部原則的重要內(nèi)容之一。不可否認(rèn)，地方領(lǐng)導(dǎo)集體中，行政首長是政府的“一把手”，但重大事項(xiàng)的決策權(quán)往往掌握在黨委書記手中，黨政不分的問題并未完全得到解決。

從行政決策責(zé)任追究的現(xiàn)有立法看，各地都從不同的領(lǐng)域和層面相繼探索建立了責(zé)任追究制度，也積累了一些立法素材和推廣經(jīng)驗(yàn)。行政決策責(zé)任追究制度伴隨著責(zé)任政府理念的深入人心和責(zé)任政治的持續(xù)推行，已經(jīng)從非常時(shí)期的“非常措施”逐步走向常態(tài)化、制度化。但是，從相關(guān)規(guī)定的責(zé)任追究主體角度觀察，已有的行政決策責(zé)任追究制度主要體現(xiàn)在地方性的法規(guī)政策、部門規(guī)章層面，還沒有上升為法律。而且，各種文本所大致描繪的多元決策責(zé)任追究主體事實(shí)上也未能形成一個(gè)明確的核心，追究責(zé)任的力量缺乏有效的整合，內(nèi)外追究主體各不相屬，責(zé)任追究的合力較弱，給行政決策責(zé)任追究制度的有效實(shí)施和發(fā)揮作用設(shè)置了體制性的障礙。正如密爾所言：“每一種行政職務(wù)，不論高低，應(yīng)該是委派給某個(gè)特定個(gè)人的職責(zé)，這是對(duì)凡是做過工作并由于過錯(cuò)而未完成某些工作的人說來應(yīng)該是明顯的。當(dāng)任何人都不知道誰應(yīng)該負(fù)責(zé)的時(shí)候責(zé)任就等于零。甚至當(dāng)責(zé)任真正存在時(shí)，如加以分割就會(huì)被削弱。要保持高度的責(zé)任，就必須一個(gè)人承擔(dān)全部的毀譽(yù)褒貶”[3]。因此，構(gòu)建行政決策責(zé)任追究主體體系，最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的問題是建立起在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照民主政治條件下權(quán)力監(jiān)督與制約的基本原理，以人民代表大會(huì)及其常委會(huì)為主導(dǎo)，發(fā)揮黨委對(duì)同級(jí)人大、政府、司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，明確黨委、人大、政府、司法等責(zé)任追究主體的職能和責(zé)任，形成多方有序參與、相互配合、共同促進(jìn)的異體責(zé)任追究立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，做到職責(zé)明晰，任務(wù)具體。

二、嚴(yán)格界分行政決策的責(zé)任追究對(duì)象

對(duì)重大行政決策失誤追究責(zé)任，既是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要體現(xiàn)，也是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效制約和監(jiān)督的重要途徑。建立行政決策責(zé)任追究制度，本質(zhì)上是要強(qiáng)化行政決策科學(xué)性和民主性的制度安排。因此，它必須是體系性的。從整個(gè)行政決策運(yùn)行系統(tǒng)來看，準(zhǔn)確認(rèn)定行政決策責(zé)任追究對(duì)象是一個(gè)復(fù)雜且充滿挑戰(zhàn)的任務(wù)。而責(zé)任權(quán)限劃分不明是行政決策責(zé)任追究過程中，責(zé)任追究對(duì)象推諉搪塞的主要原因。因此，必須逐步規(guī)范經(jīng)常用到的“有關(guān)責(zé)任人”等模棱兩可的提法，盡可能地把責(zé)任追究對(duì)象予以具體化，使責(zé)任落到實(shí)處。

（一）集體行政決策的責(zé)任追究對(duì)象

行政機(jī)關(guān)的決策者都肩負(fù)著社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)。對(duì)重大行政決策由集體討論決定，是貫徹落實(shí)民主集中制原則的重要體現(xiàn)，是重大行政決策民主化、科學(xué)化和規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)要求，是經(jīng)驗(yàn)證明避免行政決策失誤的有效機(jī)制。但是，集體討論決定不能成為逃脫責(zé)任的避風(fēng)港。在重大決策失誤責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)中，必須遵循“有權(quán)就有責(zé)、違法必追究”的法治思維，創(chuàng)新責(zé)任追究方式。1.由于行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制，應(yīng)當(dāng)明確重大行政決策集體討論作出，由行政首長負(fù)總責(zé)；2.對(duì)于經(jīng)過集體討論作出的重大行政決策，失誤責(zé)任可以由集體以“集體辭職”的方式承擔(dān)集體責(zé)任；3.重大行政決策，行政首長一般應(yīng)當(dāng)按多數(shù)人的意見作出決定，同時(shí)也可以根據(jù)少數(shù)人的意見或綜合判斷作出決定，但應(yīng)當(dāng)說明理由。集體決策違反法定程序?qū)е轮卮笫д`的，參與決策的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部均為直接責(zé)任人，經(jīng)會(huì)議記錄證明決策時(shí)持反對(duì)意見或棄權(quán)的除外。至于重大行政決策的負(fù)責(zé)人及參與人刻意假借集體討論決定的名義，作出的以權(quán)謀私、徇私舞弊的行政決策行為，就更不能逃脫應(yīng)有的責(zé)任追究與懲罰。

（二）上級(jí)干預(yù)行政決策的責(zé)任追究對(duì)象

在政府行政決策過程中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門干預(yù)下級(jí)行政決策的情況時(shí)有出現(xiàn)，行政決策失誤責(zé)任追究的對(duì)象也就時(shí)常會(huì)處于兩難選擇的困局之中。因?yàn)?，追究下屬比較容易，往上追究較難。尤其是當(dāng)一些垂直管理單位行政決策出現(xiàn)失誤時(shí)，進(jìn)行責(zé)任追究困難更大。對(duì)此，我們認(rèn)為，依據(jù)《公務(wù)員法》第54條規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”如果導(dǎo)致重大失誤的行政決策是在上級(jí)不正當(dāng)干預(yù)下作出，干預(yù)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)負(fù)重大決策失誤的直接責(zé)任；對(duì)于違反法定程序的上級(jí)行政干預(yù)，行政決策的具體承辦人已經(jīng)提出糾正建議，但上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不予采納的，作出具體行政決策的承辦人不承擔(dān)決策失誤的責(zé)任。同時(shí)，如果上級(jí)不正當(dāng)?shù)母深A(yù)了下級(jí)的行政決策而導(dǎo)致行政決策的失誤，也應(yīng)當(dāng)一并追究上級(jí)的連帶責(zé)任。當(dāng)然，對(duì)于連帶責(zé)任追究的具體責(zé)任大小劃分和連帶追究的制度合理性，如何從主體上保證尚需進(jìn)一步研究。

（三）經(jīng)由行政聽證決策責(zé)任追究對(duì)象

將公共聽證作為重大行政決策的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，使得行政決策的主體問題從“誰制定行政決策”轉(zhuǎn)移到“誰參與到行政決策制定”[4]。它意味著重大行政決策的合法性通過“公共聽證”的方式與社會(huì)公眾的意愿聯(lián)系起來，而不再是依靠權(quán)力意志自行對(duì)決策的合法性進(jìn)行自我判定，這既表明了政府的開明和進(jìn)步，也是政務(wù)公開和民主決策逐步走向成熟的一個(gè)重要標(biāo)志。我們認(rèn)為，重大行政決策事項(xiàng)依法應(yīng)當(dāng)聽證而未聽證的，行政機(jī)關(guān)不得作出該項(xiàng)行政決策。經(jīng)過公共聽證的重大行政決策，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將聽證報(bào)告作為行政決策的重要參考。對(duì)于在聽證過程中，各方提出的合理意見和建議，行政機(jī)關(guān)作出決策時(shí)應(yīng)當(dāng)予以充分的考量和吸收，并且對(duì)各方意見和建議的采納情況以及意見和建議不被采納的理由都應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式公之于眾。對(duì)于經(jīng)過公共聽證的重大行政決策，重大行政決策的批準(zhǔn)人同意聽證主持人的錯(cuò)誤建議導(dǎo)致行政決策失誤后果發(fā)生的，聽證主持人負(fù)行政決策失誤的直接責(zé)任，批準(zhǔn)人承擔(dān)決策失誤的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；批準(zhǔn)人不采納聽證主持人的正確建議導(dǎo)致行政過錯(cuò)后果發(fā)生的，批準(zhǔn)人承擔(dān)決策失誤的直接責(zé)任?？紤]到行政職權(quán)的隸屬性和職務(wù)權(quán)重，作出決策的機(jī)關(guān)行政首長依然可以成為行政決策責(zé)任追究的對(duì)象[5]。

（四）黨政聯(lián)合行政決策責(zé)任追究對(duì)象

“中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，它對(duì)整個(gè)中國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面都具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這不僅是人民的選擇、歷史的選擇，也是保持國家政治整合的現(xiàn)實(shí)必然要求。表現(xiàn)在行政決策上，它是整個(gè)中國行政決策的中樞結(jié)構(gòu)”[6]。因此，在重大決策實(shí)踐中，黨委處于關(guān)鍵地位，行政機(jī)構(gòu)服從于黨委機(jī)構(gòu)，行政首長服從于黨委書記，黨委書記往往就是行政實(shí)際上的一把手，是最終決策者。這種黨政一體，以黨為主的模式對(duì)行政決策責(zé)任追究制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。比如，當(dāng)行政決策失誤發(fā)生后，由黨的“一把手”承擔(dān)政治責(zé)任并沒有憲法和法律上的依據(jù)，從而難以真正追究黨的“一把手”和責(zé)任[7]。不僅如此，目前黨政之間、正副職之間的職責(zé)劃分還很不規(guī)范，主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、具體承辦人分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任并不清楚，導(dǎo)致責(zé)任追究時(shí)責(zé)任對(duì)象無法界定。我們認(rèn)為，必須明確在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的前提下，本著誰主管誰負(fù)責(zé)、誰負(fù)責(zé)誰承擔(dān)責(zé)任的原則，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)之間、正副職之間、上下級(jí)之間、部門之間、個(gè)人和集體之間的職責(zé)進(jìn)行科學(xué)的劃分，對(duì)于造成重大行政決策失誤的責(zé)任承擔(dān)，應(yīng)以屬地黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；屬地黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)工作部門主要領(lǐng)導(dǎo)是主要責(zé)任人，承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；相關(guān)工作部門分管領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員是直接責(zé)任人，承擔(dān)直接責(zé)任，切實(shí)做到職權(quán)法定，決策主體法定，行政正職負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，副職就分工范圍內(nèi)的具體事項(xiàng)負(fù)直接責(zé)任。

三、理性界定重大行政決策的事項(xiàng)范圍

確定重大行政決策責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍是實(shí)施重大行政決策責(zé)任追究的關(guān)鍵之一，也是實(shí)現(xiàn)重大行政決策責(zé)任追究制度構(gòu)建的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。重大行政決策責(zé)任追究范圍不清，會(huì)致使行政決策責(zé)任追究的效果大打折扣。毫無疑問，這是一個(gè)必然會(huì)引起諸多爭議的領(lǐng)域，我們必須要努力適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，以改革創(chuàng)新的精神，認(rèn)真對(duì)待，慎重選擇重大行政決策范圍的界定思路與界定方式，規(guī)范和調(diào)整重大決策權(quán)力格局，實(shí)現(xiàn)重大行政決策的責(zé)任追究制度法治化。

（一）明確重大行政決策事項(xiàng)范圍的界定方式與思路

重大行政決策事項(xiàng)范圍不是一成不變的，而是隨著各方面情況的發(fā)展變化而不斷變化的，具有動(dòng)態(tài)性、區(qū)域性和模糊性的特點(diǎn)。對(duì)重大行政決策事項(xiàng)的理解和認(rèn)定，大部分情況下取決于行政決策主體的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、感受和直覺，很難給出一個(gè)量化普適性的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中的列舉也難免掛一漏萬。因此，重大行政決策事項(xiàng)范圍的確定，可以由地方縣以上人民政府根據(jù)實(shí)際情況和自身力量，在每年年初具體確定本年度將要研究決定的若干重大事項(xiàng)的計(jì)劃。必要時(shí)，也可將突發(fā)問題列為重大行政決策事項(xiàng)范圍。在不斷積累經(jīng)驗(yàn)完善實(shí)體規(guī)定的同時(shí)，還必須借助于重大行政決策過程的民主程序來輔助界定重大行政決策事項(xiàng)范圍?！叭绻麤]有程序作保證，公共政策的制定就很有可能演變成隨機(jī)性行為，使個(gè)人或少數(shù)人的意愿凌駕于組織目標(biāo)之上”[8]。這種決策的民主程序可以防止專權(quán)與擅斷，甚至可以說，在重大行政決策的實(shí)踐中，程序民主的意義應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)體規(guī)定。

（二）規(guī)范重大行政決策事項(xiàng)范圍界定中的黨政關(guān)系

黨是最廣大人民的根本利益的忠實(shí)代表，是國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者。但是，黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制尚未理順，黨政不分的傳統(tǒng)政治體制還存在較大慣性。黨政不分會(huì)給我國整個(gè)的決策體制和政策過程帶來很多不確定的因素，影響政策過程的透明性、公開性和權(quán)威性，進(jìn)而影響整個(gè)政策程序的規(guī)范性。地方黨委、政府機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立設(shè)置，實(shí)際上形成了兩套領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)體系。地方政府接受黨委領(lǐng)導(dǎo)缺乏法律依據(jù)，不接受黨委領(lǐng)導(dǎo)又不符合組織原則，使得地方政府的重大行政決策工作在接納與排斥黨委決策權(quán)問題上頗感為難。我們認(rèn)為，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，自己必須帶頭遵守法律，帶頭維護(hù)法律的權(quán)威”[9]。這要求我們必須以壯士斷腕的勇氣和銳意改革的決心，通過制度創(chuàng)新和制度變革來不斷規(guī)范黨政關(guān)系，明確黨的決策范圍，把應(yīng)當(dāng)屬于行政決策的事項(xiàng)讓政府決定，把應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)決策的事項(xiàng)交由人大及其常委會(huì)決定，并使之具體化和制度化。

（三）劃定人大決定權(quán)與政府重大決策權(quán)之間的界限

依照法律規(guī)定，在管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)上，人大具有重大事項(xiàng)的決定權(quán)，人大所決定的事項(xiàng)是本行政區(qū)域內(nèi)的“全局性、長遠(yuǎn)性、根本性”問題，政府具有執(zhí)行權(quán)和行政管理決定權(quán)。雖然，政府在行政工作中也有大量的決策活動(dòng)，不過這種決策也是為了有效地執(zhí)行本級(jí)人大的決定和上級(jí)政府的命令而作出的。對(duì)于人大決定的事項(xiàng)范圍，從全國來看，全國人大尚未出臺(tái)關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的專門的法律法規(guī)，憲法和地方組織法對(duì)地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)也僅作了原則性規(guī)定?！皬母鞯貙?shí)際看，重大事項(xiàng)的界定不夠具體，對(duì)于什么是重大事項(xiàng)、如何行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，決定的內(nèi)容難以把握，操作困難”[10]。可以說，重大事項(xiàng)不明確，同樣也是地方人大及其常委會(huì)遇到的普遍性問題。人大決定重大事項(xiàng)的模糊與政府重大決策事項(xiàng)的不明確使得政府重大行政決策事項(xiàng)范圍的界限更為撲朔迷離。我們認(rèn)為，地方各級(jí)人大與政府要根據(jù)憲法、地方組織法和其他法律、法規(guī)的規(guī)定來盡早明確各自的重大事項(xiàng)的范圍，在各自權(quán)限范圍內(nèi)分別行使決定權(quán)和決策權(quán)。人大不能代行政府的決定權(quán)，政府的決定也不得與人大的決定相抵觸。對(duì)法律有規(guī)定但不具體或者法律沒有規(guī)定的，必須按照法定職責(zé)范圍來選擇和確定，做到既積極進(jìn)行探索，又不得與憲法和法律相抵觸。

（四）防止重大行政決策內(nèi)部操作的自利性傾向

建立健全重大行政決策機(jī)制，關(guān)鍵在于有效地監(jiān)督和制約重大行政決策權(quán)力，而這也是監(jiān)督和制約政府重大行政決策的難點(diǎn)所在。如上既已指出，試圖對(duì)重大行政決策事項(xiàng)范圍作出明確具體的規(guī)定，不但目前難以辦到，今后也必然存在困難。這種范圍界定的模糊與實(shí)踐監(jiān)督的艱難，為重大行政決策系統(tǒng)內(nèi)部的惡意操縱和自利傾向提供了可乘之機(jī)。因此，在現(xiàn)實(shí)行政決策的外部環(huán)境下，重大行政決策過程中，也會(huì)出現(xiàn)由于行政決策系統(tǒng)內(nèi)部的個(gè)人專權(quán)，將政府主體的自利性動(dòng)機(jī)進(jìn)一步得以強(qiáng)化與渲染，將本應(yīng)屬于重大行政決策范圍事項(xiàng)降格為一般行政決策事項(xiàng)，從而避開了重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家咨詢論證、合法性審查、聽證、公眾參與、集體決策、后評(píng)估以及監(jiān)督檢查制度等一系列的規(guī)范化程序的情形。所以，必須通過嚴(yán)格的責(zé)任追究和健全的監(jiān)督機(jī)制來確保重大行政決策事項(xiàng)范圍不致于流于形式，防止重大行政決策事項(xiàng)范圍被人為操控的模糊不清，似有還無。

四、科學(xué)界定行政決策責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)

行政決策責(zé)任追究是一個(gè)系統(tǒng)的強(qiáng)化責(zé)任、整飾吏治的法治制度。只有將行政決策失誤的責(zé)任追究真正納入規(guī)范化、法治化和程序化的軌道，形成相互配套，彼此銜接的制度體系，行政決策責(zé)任追究制度才可能真正發(fā)生作用。因此，行政決策責(zé)任追究制度在法律文本上，既應(yīng)體現(xiàn)為行政決策責(zé)任追究流程的實(shí)體約束，也必然濃縮重要的行政決策責(zé)任追究程序規(guī)范。程序的科學(xué)合法是責(zé)任追究結(jié)果公正與合法的根本保證。行政決策責(zé)任追究制度的法治化，不僅要求行政決策責(zé)任追究在法律的范圍內(nèi)依據(jù)職權(quán)進(jìn)行，而且也必須遵循法定的步驟、順序和時(shí)限等程序要求。在行政決策領(lǐng)域，民主、公開、有效的行政決策責(zé)任追究程序不僅關(guān)涉到責(zé)任追究的實(shí)際效果，也決定了責(zé)任追究嚴(yán)格的法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別[11]。正當(dāng)?shù)呢?zé)任追究的程序設(shè)計(jì)是行政決策責(zé)任追究從權(quán)力追究走向法治追究的根本和關(guān)鍵，它不僅可以有效防范責(zé)任追究陷于人治的誤區(qū)，也有利于促使責(zé)任追究得以客觀公正的實(shí)現(xiàn)。

在我國，由于行政決策法治建設(shè)起步較晚，尚未有統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法，加上一直以來“重實(shí)體，輕程序”傳統(tǒng)思想的影響，行政決策責(zé)任追究的程序化程度很低。盡管各地方政府關(guān)于行政決策的程序規(guī)定或者責(zé)任追究制度建設(shè)正在如火如荼的進(jìn)行之中，與此同時(shí)，這些數(shù)量繁多、層級(jí)不一、內(nèi)容復(fù)雜、效力各異的規(guī)范性文件，嚴(yán)重缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和權(quán)威性，對(duì)行政決策責(zé)任追究的啟動(dòng)時(shí)間、啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和裁量基準(zhǔn)普遍沒有明確加以規(guī)定。如《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》第44條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反重大行政決策程序，應(yīng)當(dāng)聽證而未聽證、應(yīng)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而未評(píng)估、未經(jīng)合法性審查或者審查不合法、未經(jīng)集體討論作出決策，導(dǎo)致決策錯(cuò)誤的，依法追究行政決策過錯(cuò)責(zé)任?！薄锻Ｊ姓卮笮姓Q策程序規(guī)定》第47條規(guī)定：“決策機(jī)關(guān)違反本規(guī)定，導(dǎo)致政府重大行政決策失誤的，按照有關(guān)法律法規(guī)和行政問責(zé)有關(guān)規(guī)定，追究行政首長和直接責(zé)任人的責(zé)任。決策事項(xiàng)承辦單位違反本規(guī)定，導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)決策失誤的，按照有關(guān)法律法規(guī)和行政問責(zé)有關(guān)規(guī)定，追究行政首長和其他直接責(zé)任人的責(zé)任。決策執(zhí)行單位違反本規(guī)定，導(dǎo)致政府重大行政決策不能全面、及時(shí)、正確實(shí)施的，按照有關(guān)法律法規(guī)和行政問責(zé)有關(guān)規(guī)定，追究行政首長和其他直接責(zé)任人的責(zé)任?！?/p>

由此導(dǎo)致的一個(gè)直接后果就是，行政決策責(zé)任追究程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)依然具有相當(dāng)?shù)碾S意性，在很多時(shí)候行政決策責(zé)任追究的程序啟動(dòng)與否甚至進(jìn)展如何，都與決策失誤的輿論關(guān)注和社會(huì)反響程度密切相連。一旦重大行政決策失誤被曝光，引起社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注之后，來勢兇猛的責(zé)任追究風(fēng)暴將會(huì)迅速刮起。與此相應(yīng)的初步結(jié)果是，一大批與行政決策有牽連的官員，不管責(zé)任大小甚至有無責(zé)任，直接責(zé)任還是間接責(zé)任，均會(huì)迅速遭致免職、責(zé)令辭職甚至撤職的后果。相反，如果決策失誤引致的社會(huì)反響不強(qiáng)烈，就可能大事化小，小事化了，甚至不了了之。同時(shí)，值得反思的問題是，行政決策責(zé)任追究的風(fēng)暴之所以可以迅猛刮起，不僅在于說明責(zé)任追究的力度和強(qiáng)度勢不可擋，更驗(yàn)證了當(dāng)前行政決策責(zé)任追究程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)人為操控的隨意性和不徹底性。以現(xiàn)有文件為依據(jù)恣意啟動(dòng)的行政決策責(zé)任追究程序，不但其權(quán)威性與持續(xù)性讓人頗感懷疑，責(zé)任承擔(dān)的具體類型和幅度也不利于制度建設(shè)的社會(huì)政治效能發(fā)揮。

為提高責(zé)任追究程序的透明度，避免責(zé)任追究被幕后操控的可能性，必須盡可能詳盡的明確責(zé)任追究程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，盡早實(shí)現(xiàn)程序啟動(dòng)和追究標(biāo)準(zhǔn)的法定化。我們認(rèn)為，行政決策責(zé)任追究啟動(dòng)程序的建立應(yīng)以不枉不縱，客觀公正為標(biāo)準(zhǔn)。行政決策責(zé)任追究程序的啟動(dòng)時(shí)間，與行政決策失誤的調(diào)查結(jié)果密切相關(guān)，在導(dǎo)致決策失誤事實(shí)認(rèn)定之后，方可以確定責(zé)任分擔(dān)，啟動(dòng)責(zé)任追究程序。具體而言，政治責(zé)任、道德責(zé)任追究的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，可以依據(jù)《公務(wù)員法》第82條：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的規(guī)定，只要行政決策導(dǎo)致重大損失或嚴(yán)重失誤，或者造成惡劣影響的，對(duì)決策者包括機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政治責(zé)任和道德責(zé)任的追究。也就是說，導(dǎo)致行政決策失誤應(yīng)予責(zé)任追究的，不以事實(shí)全部查清，責(zé)任完全明確為前提[12]。而對(duì)于法律責(zé)任追究的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，則必須堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行規(guī)定》以及其它的相關(guān)黨內(nèi)外法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行追究，切實(shí)做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、寬嚴(yán)相濟(jì)，努力取得政治、社會(huì)和法紀(jì)效果的統(tǒng)一。

重大決策失誤的行政責(zé)任追究程序的啟動(dòng)問題，只要重大行政決策遭到公民、法人和其他組織投訴、檢舉、控告；被人大、上級(jí)政府認(rèn)定錯(cuò)誤；被投訴、檢舉、控告；或者新聞媒體披露等，且經(jīng)初步調(diào)查核實(shí)確有明顯決策違規(guī)失當(dāng)情形的，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)行政決策行政責(zé)任追究程序。

在重大決策失誤刑事責(zé)任的追究程序啟動(dòng)中，可以比照現(xiàn)行《刑法》第397條第一款規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑?！毙枰f明的是，重大行政決策失誤導(dǎo)致的“重大損失”應(yīng)當(dāng)包括國家和人民造成的重大物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性損失和非物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性損失。前者一般是指人身傷亡和公私財(cái)物的重大損失；后者則是指“造成惡劣社會(huì)影響的損害后果”。為保證刑事責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和可操作性，這里的“重大損失”的具體標(biāo)準(zhǔn)可以參照最高人民檢察院公布實(shí)行的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（高檢發(fā)釋字[2006]2號(hào)）認(rèn)定。即：1.造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者重傷1人、輕傷3人以上，或者輕傷5人以上的；2.導(dǎo)致10人以上嚴(yán)重中毒的；3.造成個(gè)人財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失10萬元以上，或者直接經(jīng)濟(jì)損失不滿10萬元，但間接經(jīng)濟(jì)損失50萬元以上的；4.造成公共財(cái)產(chǎn)或者法人、其他組織財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失20萬元以上，或者直接經(jīng)濟(jì)損失不滿20萬元，但間接經(jīng)濟(jì)損失100萬元以上的；5.雖未達(dá)到3、4兩項(xiàng)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但3、4兩項(xiàng)合計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失20萬元以上，或者合計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失不滿20萬元，但合計(jì)間接經(jīng)濟(jì)損失100萬元以上的；6.造成公司、企業(yè)等單位停業(yè)、停產(chǎn)6個(gè)月以上，或者破產(chǎn)的；7.弄虛作假，不報(bào)、緩報(bào)、謊報(bào)或者授意、指使、強(qiáng)令他人不報(bào)、緩報(bào)、謊報(bào)情況，導(dǎo)致重特大事故危害結(jié)果繼續(xù)、擴(kuò)大，或者致使搶救、調(diào)查、處理工作延誤的；8.嚴(yán)重?fù)p害國家聲譽(yù)，或者造成惡劣社會(huì)影響的；9.其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形。

對(duì)于違反法定決策程序的重大決策失誤導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失，一旦事實(shí)調(diào)查清楚，責(zé)任認(rèn)定明確，即應(yīng)由決策者所屬的政府機(jī)關(guān)依據(jù)《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定予以先行賠償。因?yàn)椋姓Q策責(zé)任追究制度的建立目的就是要規(guī)范和約束決策者，起到心理警戒和行為矯正的作用。而實(shí)踐中，對(duì)重大決策失誤造成損失的經(jīng)濟(jì)責(zé)任方式主要是政府救濟(jì)。但是，“這種援助仍然是帶有憐憫性，政府官員也會(huì)帶著恩賜的心理，更嚴(yán)重的是，這種救濟(jì)實(shí)際上具有過多的不確定性，是不穩(wěn)定的、甚至是隨意的，救濟(jì)的程度多是由政府官員的主觀考慮決定，或受媒體的影響”[13]，受損害的民眾并不能得到合理的足額賠償。同時(shí)，決策失誤責(zé)任者所承擔(dān)的政治責(zé)任、道德責(zé)任甚至刑事責(zé)任對(duì)于經(jīng)濟(jì)損失的受害方而言，則于事無補(bǔ)，并沒有實(shí)質(zhì)性的意義。當(dāng)然，必須建立“政府先行代賠”的明確規(guī)則，明確不積極追償?shù)呢?zé)任追究辦法，確保懲前毖后，維護(hù)廣大納稅人的合法權(quán)益。

盡管，重大行政決策責(zé)任追究制度的建立與完善不是避免行政決策失誤的靈丹妙藥，杜絕重大行政決策失誤的根本之道還在于適應(yīng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的趨勢，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化。但目前，中國社會(huì)尚在體制轉(zhuǎn)型之中，所以重大行政決策責(zé)任追究必不可少，它是促進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的有效保障。建立與完善重大行政決策責(zé)任追究制度至少會(huì)向黨政領(lǐng)導(dǎo)干部釋放一個(gè)信號(hào)：即重大行政決策權(quán)勢必被關(guān)進(jìn)制度的籠子，而且這個(gè)籠子的根基伴隨著終身責(zé)任追究的建立推行也必然更加嚴(yán)密堅(jiān)固。

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Analysis on the Law Regulating Path of M ajor Adm inistrative Decision-m aking Accountability

WANGYang-wen
（Law School,Liaocheng University,Shandong 252000,China）

The establishmentof lifelong accountability system ofmajor decisionsand duty reversing investigationmechanism notonly enjoys popular confidence,butalso amajor initiative ofour construction of the governmentof the rule of law.As a systematic and creative projectneeded continuously exploring and improving, majoradministrative decisions lifelongaccountability system stillneedsa setofcomplex design to support,and tomake efforts to establish accountabilitymechanisms and a detailed inspection system normalization operation.For this reason,it isnecessary to do the basicwork well,such as clarify the statutory body ofadministrative decision-making accountability,strictly divide the object of accountability for administrative decision making,rationally define the scope ofadministrative decision-making and scientifically define the standards of administrative decision-making accountability in order to strictly regulate the operation of administrative decision-making powersofaccountability,and thusbringout the"responsibility in place".

majoradministrative decision;accountability;institutionaldilemma;system construction

D922.1

A

1674-828X（2015）01-0032-07

（責(zé)任編輯：張 穎）

2014-10-30

山東省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行政決策責(zé)任追究法治化問題研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：J09WK12。

王仰文，男，聊城大學(xué)法學(xué)院副教授，蘇州大學(xué)法學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后，主要從事行政法學(xué)和公共政策研究。