全面推進(jìn)依法治國亟需解決四大問題

□王超（中共廣州市委黨校黨史黨建教研部，廣東　廣州　510070）

全面推進(jìn)依法治國亟需解決四大問題

□王超（中共廣州市委黨校黨史黨建教研部，廣東廣州510070）

全面推進(jìn)依法治國、走法治之路，是人類社會發(fā)展的一個(gè)基本共識和國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的一條基本規(guī)律。從有效性視角考量，當(dāng)前及今后一段時(shí)期建設(shè)法治國家、法治政府、法治政黨、法治社會還存在一定問題?？陀^地分析和把握全面依法治國面臨的主要問題，才能適時(shí)采取相應(yīng)對策促進(jìn)依法執(zhí)政的全面貫徹落實(shí)。

全面推進(jìn)依法治國；依法執(zhí)政；依法行政；法治社會

黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”這一戰(zhàn)略任務(wù)后，黨在十六大首次提出了依法執(zhí)政的新理念。之后，黨的十六屆四中全會指出：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式?！秉h的十七大強(qiáng)調(diào)要“提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！笔藢盟闹腥珪M(jìn)一步指出：“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)?！边@標(biāo)志著黨對國家現(xiàn)代化規(guī)律性的認(rèn)識已達(dá)到前所未有的新高度，治國理政已進(jìn)入現(xiàn)代法治化的新境界。但是，從有效性視角考量，當(dāng)前及今后一段時(shí)期建設(shè)法治國家、法治政府、法治政黨、法治社會還存在一定問題?？陀^地分析和把握全面依法治國面臨的主要問題，才能適時(shí)采取相應(yīng)對策促進(jìn)依法執(zhí)政的全面貫徹落實(shí)。

一、建設(shè)法治國家，解決法律“工具性”的問題

法律“工具性”的最大問題是視法律為工具和手段而有選擇性的使用。當(dāng)法律對其自身有利就用之；當(dāng)法律對其不利，就無視法律的存在，甚至肆意踐踏法律。在他們看來，法律體系不要求太完善，條文不需要過多，規(guī)范不必太嚴(yán)格，關(guān)鍵是對自己有用和自己能用。而評價(jià)法律有用和無用之分的標(biāo)準(zhǔn)就是個(gè)人的利益需要。造成法律“工具性”問題的主要根源是法律實(shí)用主義思想的作祟。實(shí)用主義認(rèn)為真理就是對自己有用。可見，如果不杜絕法律實(shí)用主義思想的作祟，即使法治體系再完善，還是不能使法律有效實(shí)施和執(zhí)行。

因此，在中國特色社會主義法律體系已初具規(guī)模的情況下，建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略重點(diǎn)已經(jīng)到了向加強(qiáng)法律有效實(shí)施這一方面轉(zhuǎn)移的階段。一是加強(qiáng)憲法實(shí)施。習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國”。明確憲法實(shí)施到底實(shí)施什么是堅(jiān)持依憲治國的前提。憲法是權(quán)力運(yùn)行和權(quán)利保障總的依據(jù)、原則和準(zhǔn)繩。從根本上來說，基本權(quán)利的規(guī)范和保障就是憲法實(shí)施的本質(zhì)和目的。因此，堅(jiān)持依憲治國必須在治國理政過程中以人民利益和公民的基本權(quán)利為出發(fā)和落腳點(diǎn)。與此同時(shí)，要切實(shí)增強(qiáng)憲法意識，自覺恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，通過不斷完善法律法規(guī)和配套的規(guī)范性文件，貫徹落實(shí)憲法確立的制度和原則，推動(dòng)憲法實(shí)施，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。二是形成高效的法治實(shí)施體系。從深層次看，法治實(shí)施不力是利益協(xié)調(diào)不到位的客觀反映。形成高效的法治實(shí)施體系首要的是明確各方權(quán)利義務(wù)，協(xié)調(diào)好相關(guān)各方的利益，杜絕因法治協(xié)調(diào)性不夠、操作性不強(qiáng)、配套性不全而造成的“九龍治水水成龍”、“七八個(gè)部門管不好一頭豬，十多個(gè)部門管不了一桌菜”的尷尬局面。因此，一方面要完善立法體制，有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化；另一方面要形成完備的法律規(guī)范體系，有效防止法律規(guī)則的粗放化。

二、建設(shè)法治政府，解決權(quán)力“擴(kuò)張性”的問題

法治的核心是對權(quán)力的規(guī)范和公民權(quán)利的保障。但權(quán)力天然的“擴(kuò)張性”卻往往肆意侵犯憲法和法律賦予的公民權(quán)利，侵蝕黨依法執(zhí)政的根基。這是其最大問題。導(dǎo)致權(quán)力“擴(kuò)張性”問題的關(guān)鍵原因在于沒有將權(quán)力置于法治的籠子里。改革開放以來，我國法治建設(shè)取得了明顯的成就，但是與法治國家的要求還存在著一定的差距，主要表現(xiàn)在法治意義上的對權(quán)力的制約尚未實(shí)現(xiàn)。在不少人看來，中國所需要的法治并不是約束掌控公權(quán)力的“緊箍咒”，而是手中所向披靡的“金箍棒”。由于權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，公權(quán)力隨意進(jìn)入私權(quán)領(lǐng)域，一方面造成腐敗屢禁不止，另一方面法律的權(quán)威和司法的公正性受到人們的普遍質(zhì)疑。如果權(quán)力被無限推崇，而民主、平等、人權(quán)、依法辦事等理念未被整個(gè)社會所接受的話，那么法律懸空也就成為一種必然。

因此，在法治意識和法治思維已經(jīng)成為社會共識的情況下，制約公權(quán)力的法治取向，是當(dāng)下全面推進(jìn)依法治國的迫切要求。一是培育權(quán)力運(yùn)行法治精神。培育各級政府的法治精神是推進(jìn)公權(quán)力制約法治化，防止公權(quán)力異化擴(kuò)張的前提。各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部是權(quán)力的行使者，也是法治精神培育的重要群體。必須提高權(quán)力行使者的法治觀念，消除傳統(tǒng)的人治觀念和特權(quán)思想，樹立學(xué)習(xí)法律、尊重法律、敬畏法律、信仰法律、法律至上意識，做到行政要依法、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法必追究，真正把法治精神和理念內(nèi)化于工作實(shí)踐之中。二是推行政府權(quán)力清單制度。在現(xiàn)代法治社會，權(quán)力須有明確的邊界。要界定清楚權(quán)力主體的職權(quán)范圍和行權(quán)邊界，并使之法治化，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，不允許存在游離于法律之外的任何權(quán)力，也不容許存在高于法律之上的任何權(quán)威，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。三是確保權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行。要從根本上解決權(quán)力無限擴(kuò)張濫用問題，必須加快建立結(jié)構(gòu)合理、程序嚴(yán)密、運(yùn)行科學(xué)、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。首先，規(guī)范確認(rèn)權(quán)力主體行使權(quán)力的法理基礎(chǔ)。其次，推行法律顧問制度，保證施權(quán)行為的法律依據(jù)。再次，構(gòu)建法治化的權(quán)力制約機(jī)制。四是全面推進(jìn)政務(wù)依法公開，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。

三、建設(shè)法治政黨，解決執(zhí)政“隨意性”的問題

執(zhí)政“隨意性”問題主要指黨的執(zhí)政行為規(guī)范性不夠，缺少規(guī)范黨執(zhí)政行為的法律制度，導(dǎo)致在政策執(zhí)行落實(shí)過程中穩(wěn)定性缺失，甚至出現(xiàn)隨領(lǐng)導(dǎo)者意志、情緒、思維、喜好等主觀因素而“朝令夕改”的現(xiàn)象。

造成執(zhí)行“隨意性”問題的原因主要包括：一方面，由于我國法律在對黨的權(quán)力運(yùn)行方面制度的缺失，在很大程度上為黨的權(quán)力行使的任意性提供了條件，在黨大于法的社會心理下使黨的執(zhí)政行為的隨意性較大，與黨的依法執(zhí)政的初衷完全背離。同時(shí)，對“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的錯(cuò)誤認(rèn)識理解也助長了執(zhí)政的隨性，認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)是絕對的、全面的、不可分割的，沒有例外的必須服從，導(dǎo)致了黨的領(lǐng)導(dǎo)超越了憲法和法律，對國家機(jī)關(guān)實(shí)施任意的、絕對的控制，使黨的權(quán)力凌駕于權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之上的情況仍然存在。憲法對權(quán)力的制約沒有及于黨的權(quán)力，黨的法律責(zé)任難以確定。另一方面，世界上的許多國家特別是社會主義國家的實(shí)踐表明，以暴力革命形式奪得國家政權(quán)的政黨，在執(zhí)政之后，一般不習(xí)慣以法律為手段來治理國家，而是用政策治國、用文件治國、用決議治國、用會議治國。而政策、文件和決議雖然其產(chǎn)生也可能通過民主形式，但從本質(zhì)來說仍然受到領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志、看法或情緒的影響，并不屬于法治。在我國，黨領(lǐng)導(dǎo)制定的法律規(guī)范，就其文本和內(nèi)涵來講，相對于其他國家的并不落后，但在現(xiàn)實(shí)中往往難以落實(shí)，雖然其原因是多方面的，但不容忽視這樣一條原因：法律規(guī)范被層層的條例、細(xì)則、辦法和“紅頭文件”，甚至被領(lǐng)導(dǎo)講話、批示等稀釋沖淡。這已經(jīng)不是法治國家、法治政府、法治社會的推動(dòng)者，在一定程度上講，變成了破壞者。

因此，在社會主義法治不斷完善的過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式必須打上社會主義法治的痕跡。一是明確法治視野中黨的領(lǐng)導(dǎo)的深刻內(nèi)涵。在法治視野中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，是通過路線、方針、政策的制定和實(shí)施，以及各級黨組織的作用，來把握法治建設(shè)的方向、決定法治建設(shè)的制度框架、確定法治建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)、協(xié)調(diào)法治建設(shè)的內(nèi)外關(guān)系、監(jiān)督法治建設(shè)的有效實(shí)施。概括起來，黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)就是管方向、管政策、管原則、管干部。因此，法治視野中黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)了政治與法治的相互結(jié)合和政策與法律的相互結(jié)合。二是加強(qiáng)黨對法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的民主化。例如，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中，應(yīng)堅(jiān)持民主取向，堅(jiān)持群眾路線，廣泛地聽取民意，真正把民眾的根本利益、整體利益、長遠(yuǎn)利益作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。也就是說，黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)要善于把人民意志、人民需求轉(zhuǎn)化和提煉為國家意志。三是加強(qiáng)黨對法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化。一方面要區(qū)分法制與政策的界限，在制定政策時(shí)，要注意政策的局限性和有限性，尊重法治的科學(xué)規(guī)律，善于運(yùn)用法治手段方法來實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針和政策；另一方面要堅(jiān)持有所不為，明確黨組織的權(quán)力清單。如果黨組織管了不適合自己管的具體法律事務(wù)，不斷不能加強(qiáng)黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，反而可能適得其反。四是加強(qiáng)黨對法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的法治化。全面推進(jìn)依法治國既是社會主義法治建設(shè)所要遵循的基本理念，也是黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治建設(shè)的基本原則。這就要求黨對社會主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在憲法和法律的框架內(nèi)展開。

四、建設(shè)法治社會，解決民眾“意識薄”的問題

從信訪不信法、從農(nóng)民工寧愿用極端方式討薪而不訴諸法律救濟(jì)等等事件中，我們除了感受到悲哀外，更讓我們看到的是社會民眾法治意識的淡薄。社會民眾法治意識淡薄必然導(dǎo)致參與立法不夠，利益訴求就得不到法治層面的認(rèn)可和保障，最終的結(jié)果是立法無法體現(xiàn)民意，立法質(zhì)量不高，公認(rèn)度不強(qiáng)，導(dǎo)致法律懸空，也必然導(dǎo)致法律在監(jiān)督乏力下上懸升空。

因此，加強(qiáng)民眾法治意識的培育是全面推進(jìn)依法治國的理性選擇，也是社會走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。一是加強(qiáng)法治宣傳。法治宣傳教育，不僅是落實(shí)依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治國家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，而且是塑造和培育民眾社會主義法治理念的基本途徑。加強(qiáng)權(quán)利和義務(wù)的法治教育，樹立維護(hù)法律權(quán)威的意識，強(qiáng)化民眾對法制的合理性和合法性的認(rèn)同；加強(qiáng)法律權(quán)威教育，培養(yǎng)民眾護(hù)法守法、依法辦事、依法維權(quán)的意識。二是形成法治信仰。法治信仰是以法律信任和法律依賴為前提的。一方面，法律作為一種人道的正義規(guī)則要成為民眾信仰的價(jià)值基礎(chǔ)，就必須以實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值和人格尊嚴(yán)為目標(biāo)，使法律真正成為保護(hù)公民權(quán)益的根據(jù)；另一方面，法律作為一種操作性很強(qiáng)的利益規(guī)則要成為民眾信仰的行為實(shí)踐準(zhǔn)則，就必須以人權(quán)保障為價(jià)值追求，實(shí)現(xiàn)司法公正，使法律成為公正的權(quán)利救濟(jì)渠道。只有這樣，民眾才會增強(qiáng)和堅(jiān)定對法治的信心和信念，使法治更加被認(rèn)同和依賴。三是確保法律地位。法治的價(jià)值取向除了依法辦事外，還包括民主、自由、平等、人權(quán)等等。培育社會民眾法治意識要把民眾放在法律賦予的應(yīng)有地位上，不能把法律當(dāng)作成一種維護(hù)社會秩序、處理“刁民”的工具和手段，只要求民眾“依法辦事”。四是實(shí)現(xiàn)全民守法。改變重權(quán)力輕權(quán)利、重義務(wù)輕權(quán)利、重關(guān)系輕規(guī)范、重實(shí)體輕程序的歷史，努力形成社會各界辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治社會建設(shè)目標(biāo)。

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

D920.1

A

1003—8744（2015）03—0039—03

2015—1—11

王超（1983—），男，中共廣州市委黨校黨史黨建教研部、廣州市黨史黨建重點(diǎn)研究基地講師，廣州市黨建學(xué)會秘書，主要研究方向?yàn)辄h建理論和黨的群眾工作問題。