論政務誠信的內(nèi)向方面

呂耀懷 謝志新

一、政務誠信的外向方面與內(nèi)向方面

由于學界逐漸認識到政務誠信對于其他方面誠信的標桿作用或輻射影響，故政務誠信研究已然成為當代中國社會誠信問題研究的一個焦點。中國政府也已經(jīng)充分意識到政務誠信建設對于其他方面誠信建設的引領、推動作用，2013年《中國政府工作報告》指出:“推動誠信體系建設，以政務誠信帶動商務誠信和社會誠信，形成良好的社會風尚”。然而，就目前的研究狀況而言，人們對于政務誠信的理解似乎遺漏了一個非常重要的方面，即政務誠信之相對于其外向方面的內(nèi)向方面。為了解決這一問題，有必要先澄清一般的政務概念，然后再以此為基礎推出一般的政務誠信概念。

政務或為行政事務的簡稱，該詞一般多用于指稱國家機關或政府的管理工作。在中國歷史上，早有如此指稱的先例。如《后漢書·班固傳上》:“京兆督郵郭基，孝行著於州里，經(jīng)學稱於師門，政務之績，有絕異之效”;《陳書·江總傳》:“后主之世，總當權(quán)宰，不持政務”;《晉書》以“政務寬和”作為良吏的標準;據(jù)《梁書》記載，梁武帝“勤于政務，孜孜無怠，每至冬月四更，竟即敕把燭看事，執(zhí)筆觸寒，手為皴裂”; 《宋史》記有:“哲宗嗣位，宣仁太后同聽政務，行裕民之政，凡民有負，多所寬減”; 《元史·仁宗本紀》記載:仁宗即位初期，“僚屬及六部諸臣，皆晚至早退，政務廢弛”;……諸如此類用“政務”一詞所指稱的，大抵都是國家或地方的管理事務。政務一詞的這種用法，在當代中國學術(shù)界，依然比較普遍。雖然現(xiàn)代意義上的行政既包括公共組織對公共生活的管理活動，又包括私人機構(gòu)對各自事務的管理活動，但在通常情況下，“政務”所指謂的“行政事務”其實主要指公權(quán)力部門或公共機構(gòu)利用公共權(quán)力來管理公共生活的各種活動。在這種情況下，由于政府是執(zhí)掌公共權(quán)力的重要主體，是國家公共權(quán)力的代表，故所謂政務誠信，指的就是政府行政行為或政務系統(tǒng)活動中所蘊含的誠信，是誠實守信原則體現(xiàn)于政府各種公共管理活動中的具體要求?！?〕

政府運用公共權(quán)力的行為或政務活動，可以劃分為兩個不同的方面，即:政府內(nèi)部的政務活動和政府對外的政務活動。政府內(nèi)部的政務活動，主要是政府機構(gòu)內(nèi)部的管理活動，涉及上下級之間的關系及同級之間的關系;而政府對外的政務活動，主要是指政府對社會進行管理，履行政府對公民或人民群眾之職責的活動。①應當特別說明，此處所謂“政府對外的政務活動”，暫不包括國與國之間的政府交往活動，而僅涉及政府、政府機構(gòu)或政府工作人員與公民或人民群眾的關系;盡管國與國之間的政府相互交往時誠信也是十分重要的，但作為與我國社會其他方面誠信建設密切相關的課題，我們所論之政務誠信暫不涉及國與國之間交往時的政府誠信問題。對應于政務活動的這兩個方面，就有了政務誠信的內(nèi)向方面和外向方面。所謂政務誠信的外向方面，是指政府或政府機構(gòu)、政府工作人員在政務活動中表現(xiàn)出的或應有的對公民或人民群眾的誠信，或根據(jù)委托－代理關系理論，作為代理人的政府對委托人即公民或人民群眾的誠信;而所謂政務誠信的內(nèi)向方面，則是指政府或政府機構(gòu)內(nèi)部在政務活動中，上下級之間或同級人員之間彼此表現(xiàn)出的或應有的誠信。

既然政務活動包括內(nèi)外兩個方面，而政務誠信又被人們視為不可或缺，那么，也就有了兩個方面之政務誠信的邏輯必然性。然而，一般人對政務誠信的理解，往往僅涉及政務誠信的一個方面，即其外向方面。例如，有人認為:“與社會誠信針對民眾百姓、商務誠信針對工商業(yè)主不同，政務誠信是針對‘治人者’即針對政府”〔2〕。這里，政務誠信的主體是政府即所謂“治人者”，而相對于“治人者”的則是公民或普通百姓，因此，“治人者”的政務誠信顯然是相對于公民或普通百姓的，這無疑屬于前述政務誠信的外向方面而未涉及其內(nèi)向方面。嚴格地講，這種所謂“政務誠信”，其實更應當被稱為“政府誠信”，因為后者非常明確地以相對于公民、普通百姓的政府為誠信主體，而前者則既可能以相對于公民、普通百姓的政府或政府機構(gòu)為主體，又可能在政府日常工作中表現(xiàn)為以不同層級的政府、不同級別的政府官員為誠信的主體。當以相對于公民、普通百姓的政府或政府機構(gòu)為誠信主體時，其體現(xiàn)的是政務誠信的外向方面;而當以不同層級的政府、不同級別的政府官員為誠信主體，其相對方只是政府內(nèi)部的某個層次、某個機構(gòu)甚至某個官員時，則為政務誠信的內(nèi)向方面。

有些對于政務誠信的解讀，則非常明確地排除了政務誠信的內(nèi)向方面。例如，有人這樣指出:“政務誠信就其實質(zhì)而言是公權(quán)力取信于民問題。所謂‘不誠信’，主要指政府或其他政治行為主體對群眾許諾不兌現(xiàn)，而非對上級不兌現(xiàn)承諾 (盡管也存在上有政策下有對策現(xiàn)象)或?qū)ι喜煌瓿扇蝿铡薄?〕。更多的對于政務誠信的研究，雖然在定義上并沒有直接排除政務誠信的內(nèi)向方面，僅僅在論述政務誠信問題時有些語焉不詳或未明確指出、肯定政務誠信有其內(nèi)向方面的問題，但就基本思路或論證邏輯而言，顯然也將政務誠信排除在其視野之外，因為這些研究在分析原因或論及對策時，并不涉及政務誠信之內(nèi)向方面的任何內(nèi)容。

在已有的研究中，僅有極少數(shù)關注到一些實質(zhì)上屬于政務誠信之內(nèi)向方面的問題。例如，發(fā)表于2003年的《論政府誠信》一文中，劉松山就曾指出:“特別是在涉及一些具有‘中間地帶’性質(zhì)的權(quán)力時，各政權(quán)機構(gòu)及其部門之間，常常要從國家權(quán)力運行的宏觀局面出發(fā)，以彼此誠信、尊重和配合的姿態(tài)，謹慎維護國家權(quán)力和憲法制度的穩(wěn)定與平衡，作出尊重民主政府中其他分支的選擇，而不是互相爭權(quán)奪利，進行權(quán)力搶灘”〔4〕。這段論述雖然早出，但遠比一些晚出的所謂研究要深刻，只是如前所述，這種類型的誠信問題不應歸于所謂政府誠信，而應被視為政務誠信之內(nèi)向方面。又如，在一篇討論地方政府信用問題的論文中，楊立新等考察了這樣幾種失信:下級政府對上級政府的失信、政府對百姓的失信以及同級政府間的失信。下級政府對上級政府的失信主要表現(xiàn)為虛報政績、掩蓋過失和象征執(zhí)法;政府對百姓的失信主要表現(xiàn)為“答應的痛快，兌現(xiàn)的困難”、“名為代表，實為被代表”、 “沽名釣譽，糊弄群眾”、對群眾“冷、推、橫、頂”;同級政府間的失信主要是“新官不理舊賬”和地方保護主義?！?〕這里所分析的具體問題，有些顯然就是政務誠信之內(nèi)向方面的問題，雖然很有研究價值，但作者未能明確區(qū)分政務誠信的外向方面和內(nèi)向方面，更未能進一步討論政務誠信這兩個方面之間的關系。

二、政務誠信之內(nèi)向方面對外向方面的影響

政務誠信之內(nèi)向方面即政務系統(tǒng)內(nèi)部的誠信問題，應當引起人們的充分重視。其實，在歷史上，早就有人意識到這個問題的重要性。例如，司馬光曾這樣說過: “夫信者，人君之大寶也。國保于民，民保于信;非信無以使民，非民無以守國。是故古之王者不欺四海，霸者不欺四鄰，善為國者不欺其民，善為家者不欺其親。不善者反之，欺其鄰國，欺其百姓，甚者欺其兄弟，欺其父子。上不信下，下不信上，上下離心，以至于敗”〔6〕。司馬光這段話，集中講君王或政府對百姓、民眾的誠信問題，但最后一句話，涉及的正是政務誠信的內(nèi)向方面，即政務系統(tǒng)內(nèi)部的誠信問題，并且點出了政務系統(tǒng)內(nèi)部誠信問題解決不好就可能釀成大害?！吧喜恍畔拢虏恍派稀?，是上下級之間誠信有問題的表現(xiàn);而“上下離心，以至于敗”則是上下級之間不誠信所釀成的嚴重后果。雖然司馬光在這里并沒有涉及政務系統(tǒng)同級部門或同級別的官員之間的誠信問題，而且他也沒有明確區(qū)分出政務誠信之內(nèi)向方面與外向方面，但實際上對政務誠信之內(nèi)向方面的主要問題及其重要性進行了簡單明了的表述。這樣的對于政務誠信之內(nèi)向方面的認識十分可貴，然而，為了進一步認識單純強調(diào)政務誠信之外在方面的不足，在這里，有必要從政務誠信之內(nèi)向方面對其外向方面的影響，來厘清二者之間的關系，并借此凸顯進行政務誠信之內(nèi)向方面建設的重要意義。政務誠信之內(nèi)向方面對于外向方面的影響，可以從正負兩種不同性質(zhì)的影響來予以說明。

就正面影響而言，政務誠信之內(nèi)向方面一旦形成且漸積漸厚，對于政務誠信之外向方面會有積極的推動或促進作用。誠信最初可以是一種外在于個體的制度規(guī)則，但最終應當轉(zhuǎn)化為個體自身的德性。而如果誠信積淀為個體自身的品德素質(zhì)，則會在個體的活動中形成誠信的道德自律。個體此時無須外部規(guī)則或外來壓力，只需按照自己心中的誠信要求的指引，就能做出正確的誠信行為。就政務系統(tǒng)而言，也許最初誠信是一種制度化規(guī)則，但如果政府官員或工作人員在政務系統(tǒng)內(nèi)部的交往中堅持按照這種規(guī)則行事，就有可能逐漸鑄就誠信的德性。而如果他們具備了這樣的德性，那么，他們就不僅會按照這種德性的要求在政務系統(tǒng)內(nèi)部表現(xiàn)出誠信，而且在面對政務工作的對象即公民或普通百姓時，也很有可能按照誠信的要求去行動，即表現(xiàn)出政務誠信的外向方面。這是因為，具體規(guī)則總有其限定的場域或?qū)ο?，而德性則具有相對于具體規(guī)則的彌散性，即在特定場域生成的德性可以向其他場域移植，同一種德性可以運用于不同的具體場域。在政務系統(tǒng)內(nèi)部形成的政務誠信之內(nèi)在方面的德性，可以運用于政務誠信的外在方面。這類似于中國古代所謂“移孝作忠”的情形:在家庭中養(yǎng)成的“孝”，可以轉(zhuǎn)化為對國家、君王的“忠”。之所以能有這樣的轉(zhuǎn)化，是因為“孝”與“忠”的道德心理或這兩種道德要求的心理基礎具有同一性。政務誠信之內(nèi)向方面與其外向方面也具有道德心理上的高度同一性，因此，在政務系統(tǒng)內(nèi)部行為或活動中逐漸形成的誠信之德性，完全有可能或有助于催生政務誠信之外在方面。

從政務誠信之內(nèi)向方面對于其外向方面的負面影響來看，如果政務誠信之內(nèi)向方面存在著問題或表現(xiàn)為政務系統(tǒng)內(nèi)部都不誠信，那么，政務誠信之外向方面也往往存在著類似問題，即政府、政府機構(gòu)或政府工作人員很可能對公民、普通民眾不誠信。不誠信與誠信一樣，都有可能通過長期、反復的行為過程而得以習慣化。在一個政務系統(tǒng)中，如果不誠信的成本極低而其可能的獲利空間較大，再加上官員或一般工作人員的德性缺失，則很有可能導致不誠信行為的習慣化;而如果在一個政務系統(tǒng)中不誠信成為了官員或一般工作人員的習慣，那么，還能指望這樣的官員或工作人員能在面對公眾、普通百姓時打破自己的習慣而表現(xiàn)出誠信嗎?尤其在政府信息不透明的情況下，政務系統(tǒng)內(nèi)部的不誠信更容易外溢為政務系統(tǒng)相對于公民、普通百姓的不誠信。這是因為，在政務系統(tǒng)內(nèi)部，上下級之間或同級之間的信息獲取、信息收集、信息流動相對來說還是比較方便或比較充分的，在這種信息比較透明的情況下，政務系統(tǒng)內(nèi)部的官員之間或上下級之間尚且有不誠信甚至還可能習慣于不誠信，那么，對于不了解政務系統(tǒng)信息的公民、普通百姓來說，就很可能由于這樣的不了解而很難判斷政府、政府機構(gòu)的官員、工作人員是否誠信，因而政務系統(tǒng)的官員或一般工作人員就更有條件也更有可能表現(xiàn)出不誠信了。

從政務誠信之內(nèi)向方面對于外向方面產(chǎn)生的不同影響來看，與政務誠信的外向方面相比較，政務誠信之內(nèi)向方面似乎更為基本，政務誠信之內(nèi)向方面的建設也因此而似乎應當先于或重于其外向方面的建設。這樣的認識，與作為方法論的矛盾論的觀點是完全一致的。矛盾論認為，任何事物都包含有內(nèi)在矛盾和外在矛盾兩個方面，而且，每一事物之內(nèi)在矛盾的解決，影響到其外在矛盾的解決;事物發(fā)展、變化的根本動力或根本原因不在事物的外在矛盾，而是在于事物的內(nèi)在矛盾。就一個政務系統(tǒng)而言，其內(nèi)向誠信方面的問題屬于其內(nèi)在矛盾，而其外向誠信方面的問題，則屬于其外在矛盾。根據(jù)內(nèi)在矛盾與外在矛盾之間的辯證關系便可推知，政務系統(tǒng)之外向誠信與其內(nèi)向誠信之間存在著不可分割的聯(lián)系，而外向誠信問題的處理，也依賴于其內(nèi)向誠信問題的解決。只有首先抓好政務系統(tǒng)之內(nèi)向誠信問題，才能繼而解決其外向誠信問題;在政務誠信建設中，政務系統(tǒng)應當以內(nèi)向誠信方面為重點，因為抓好這個重點，其外向誠信問題往往就會迎刃而解，即使一時未能迎刃而解，在內(nèi)向誠信已經(jīng)有較好基礎的情況下，外向誠信問題的解決就僅僅是遲早的事情了。這樣看來，如果說政務誠信建設是全社會誠信建設的突破口或焦點所在，那么，內(nèi)向誠信的建設就是政務誠信建設的突破口或所謂“牛鼻子”。

三、政務誠信之內(nèi)向方面的基本要求

政務誠信之內(nèi)向方面的基本要求，是一般的誠信要求在政務系統(tǒng)內(nèi)部的應用，是根據(jù)政務系統(tǒng)之內(nèi)部運作的特點而具體化的誠信要求。近些年來，關于一般的誠信要求，尤其是關于政務誠信之外向方面的要求，學術(shù)界已經(jīng)有相當多的討論并提出了一些具有啟發(fā)性的觀點或建議。但就政務誠信之內(nèi)向方面的具體要求來說，還未見有專門的論述。一般的誠信要求盡管有其價值，可以作為政務誠信之內(nèi)向方面的參考，但不能代替政務誠信之內(nèi)向方面的具體要求。

筆者認為，設定政務誠信之內(nèi)向方面的基本要求，要分別把握下述缺一不可的兩個維度:

政務誠信之內(nèi)向方面的第一個維度，是政務系統(tǒng)內(nèi)部的縱向誠信。這里的縱向誠信，即政務系統(tǒng)中處于垂直關系中的上下級之間的誠信，包括下向誠信和上向誠信。

所謂下向誠信，是指政務系統(tǒng)內(nèi)部上層對下層的誠信。在政務系統(tǒng)內(nèi)部，由于上下級之間在權(quán)力關系中上級處于明顯的強勢或優(yōu)勢地位，故通常是上級要求下級對上誠信的更多一些，而上級對下級的誠信往往不被重視或強調(diào)。在一般的行政倫理要求中，為了保障上級指令得到貫徹和落實，行政忠誠往往被理解為是下級對上級的忠誠，而這種行政忠誠中的所謂“誠”，即具有誠信的意蘊，甚至就是誠信的簡要表達。然而，如果上級沒有對下級之誠信義務的約束，那么，上級就可能言而無信，或作出虛假承諾，或?qū)τ谝呀?jīng)作出的并非虛假的承諾也可以不履行、不兌現(xiàn)。這樣的話，久而久之，上級的指令就可能被下級不當回事，因為上級本身的不誠信會讓下級覺得不必認真看待上級的任何指令。由此看來，上級是否誠信關系到行政系統(tǒng)或政務系統(tǒng)的工作效率，關系到這一系統(tǒng)是否能正常運行。而且，上級是否誠信，還對下級的誠信意識有直接的影響。如果上級十分講誠信，則上級以其自身為誠信的表率，下級就不敢不誠信，就不能不誠信，或者，下級在上級誠信的感染下，也會養(yǎng)成誠信的習慣。相反，如果上級對下級不誠信，則“上梁不正下梁歪”，下級便可能跟著上級不誠信，甚至愈演愈烈，比上級還要不誠信，因為即使“上梁”只是稍有“不正”，這種“不正”向下延伸、傳導至“下梁”的底部，也會“歪”得十分顯著、強烈。

作為政務系統(tǒng)中的上級，其下向誠信可以有許多具體的指標，但就其基本要求而言，至少應包括這么兩點:

首先，下向誠信要求上級不欺瞞下級。欺，即有不誠;瞞，即隱藏實情，仍為不誠。而一旦有了欺瞞，則誠就開始打折扣;欺瞞越多，折扣越大。下級可能被欺瞞一時，但不可能被長期欺瞞;一旦下級掌握了真相，知道上級所說為虛為假，便會覺得上級不可信，于是上級之誠信也就完全沒有了，上級以后的工作肯定也不好開展。而且，即便不從工作的角度考慮，上級欺瞞下級的行為，也是不應當?shù)男袨?，因為欺瞞與誠信義務的要求完全是背道而馳的。

其次，下向誠信要求上級對下級要作合理承諾并兌現(xiàn)承諾。有些上級，為了讓下級努力工作以實現(xiàn)某些目標，不惜作出一些不可能兌現(xiàn)的承諾。這樣的承諾，其實不具備承諾的合理性，屬于虛假承諾。盡管有時假承諾也可能起到一定的作用，但從長遠來看，假承諾必定最終造成對承諾本身的傷害。假承諾最后總會表現(xiàn)為無法兌現(xiàn)的承諾，而一旦下級知道上級的承諾是無法兌現(xiàn)的，那么，下級就不可能在以后的工作中能盡力盡責。下向誠信要求上級對下級作出的承諾是合理的，就意味著承諾是可以兌現(xiàn)的，上級對下級作出的承諾只有具備這樣的合理性，才符合下向誠信的要求。

所謂上向誠信，是指政務系統(tǒng)內(nèi)部下級對上級的誠信。與上級對下級的誠信相比較，雖然下級對上級的誠信并不一定會影響到上級對下級的誠信，但這種誠信對于政務系統(tǒng)的正常運行來說也是十分重要的，因為如果下級對上級不誠信，那么，上級的指令就無法得到有效的貫徹和執(zhí)行，進而導致政務系統(tǒng)的運行出現(xiàn)問題，行政效率也趨于低下。假設上級的指令是出于為公眾服務的宗旨，但若下級在領受這種指令時不誠信，則可能陽奉陰違，表面上、口頭上愿意執(zhí)行這樣的指令，但實際上、骨子里卻想方設法為自己謀求私利，或者對與自己利益無關的公權(quán)力運用采取消極怠工的態(tài)度，這樣的話，就使得本應為公眾謀福利的政務系統(tǒng)或行政系統(tǒng)在很大程度上淪為私利的工具，而這是與公權(quán)力的本質(zhì)相沖突的。因此，僅僅強調(diào)上級對下級的誠信即政務系統(tǒng)中的下向誠信還不夠，還必須重視下級對上級的誠信即上向誠信問題。

作為政務系統(tǒng)中的下級，其上向誠信的基本要求也必須至少包括以下兩點:

首先，上向誠信要求下級不欺瞞上級。這是上向誠信之“誠”的主要體現(xiàn)，也是下級對上級之誠信的重要指標。下級之所以可能欺瞞上級，最可能的原因是因為下級預期欺瞞能給自己帶來更大、更多的利益。在很多情況下，下級之欺瞞上級，是為了使自己的利益最大化，例如編造政績、夸大自己所取得的工作成效等等，以此獲得上級的獎賞或提拔。而正是在下級這種對自己利益最大化的追求中，公共利益變得微不足道，逐步被侵蝕。在有些情況下，也可能是上級給下級定的工作任務太重或指標太高，因而下級無法完成上級交給的任務，為了應付上級不得不行欺瞞之事，或者，有些下級也可能為了迎合不切實際的上級而編造出各種工作“奇跡”。但這些都不應成為下級對上級不誠信的理由，如果下級真正以公共利益或至少以組織利益為重，那么，下級就寧愿因完不成任務而受到上級的處罰或?qū)幵敢驅(qū)嵤虑笫?、不浮夸而在不切實際的上級面前顯得能力、業(yè)績不如浮夸者。此外，在所謂偏正人際關系結(jié)構(gòu)的壓力下，下級在與上級交往中的“吹牛拍馬、曲意奉承、言不由衷等行為”〔7〕也是不誠實的表現(xiàn)，或多或少帶有欺瞞的成分，這顯然違背了上向誠信的基本要求。

其次，上向誠信要求下級對上級作適度承諾并遵守承諾。遵守承諾是信用的重要尺度，而下級對上級的信用，通常也是通過下級是否遵守自己曾經(jīng)對上級作出的承諾來衡量或評價的。如前所述，有時上級對下級定的工作任務太重或指標太高，致使下級無論怎樣努力都難以完成任務或指標。在這種情況下，沒有完成任務并非一定有錯，真正的錯誤是在面對上級給出的這種任務或指標時，下級不但不據(jù)理反駁、明示拒絕，反而接受這樣的任務、指標并作出違心的承諾。這樣的承諾是過度承諾，因為這種承諾是無法完成的。為了避免過度承諾，下級不能簡單地接受上級提出的任何要求，在上級下達任務或給出工作指標時，一定要客觀地分析自己的能力和條件，如果發(fā)現(xiàn)上級給出的任務或指標是自己即使經(jīng)過努力也不可能完成或?qū)崿F(xiàn)的，那么，下級就應當向上級陳述自己不能簡單接受的理由，表示自己只能作出適度承諾，即只能在自己能力和條件許可的范圍內(nèi)作出接受任務或工作指標的承諾。承諾一經(jīng)作出，就一定要遵守，否則就會喪失信用。因此，下級只有對上級作出適度承諾，才能使自己的承諾具備履行的可能性和現(xiàn)實性，而只有履行了作出的承諾，才能使下級在上級面前保持良好的信用。

政務誠信之內(nèi)向方面的第二個維度，是政務系統(tǒng)內(nèi)部的橫向誠信。這里的橫向誠信，即政務系統(tǒng)中處于水平關系中的同級部門之間或同級管理人員之間的誠信。

政務系統(tǒng)內(nèi)部同級之間的誠信，對于政務系統(tǒng)的運作來說是十分重要的。如果政務系統(tǒng)內(nèi)部同級之間能建立起良好的誠信關系，那么，同級行政人員之間就會有充分的信任，而這種信任對于有效合作來說是不可或缺的。對于作為一個整體的政務系統(tǒng)來說，系統(tǒng)目標的實現(xiàn)有賴于系統(tǒng)內(nèi)部各方的合作，沒有這種合作，系統(tǒng)目標就很難實現(xiàn)甚至還可能因內(nèi)耗而流產(chǎn)。如果沒有基于誠信的充分信任關系，那么，政務系統(tǒng)內(nèi)部的交易成本也會明顯增加，而行政效率則會隨之下降。這就是說，僅僅從經(jīng)濟學的角度考慮，政務系統(tǒng)內(nèi)部的同級之間也應彼此誠信相待。同級之間誠信相待，還不只是經(jīng)濟學角度的要求，更是一種具有遷延性的道德要求。若同級之間能持之以恒地誠信，則在上下級之間也可能傾向于誠信，而且在對待政務系統(tǒng)外部的公民或公眾時，也更有可能傾向于誠信。

同級之間橫向誠信的基本要求，主要是下述兩點:

首先，同級之間互不欺瞞。這種欺瞞應是相互之間的共同要求，不應只強調(diào)單方面的不欺瞞。因為如果只強調(diào)對方不欺瞞，自己這一方為了私利卻忽略這種要求，則對方即使在某個時候做到不欺瞞，但一旦發(fā)現(xiàn)不欺瞞僅僅是單方面的，那么，對方也可能會由曾經(jīng)的不欺瞞而轉(zhuǎn)向欺瞞。這樣的話，雙方本應以誠相待的關系就變成了爾詐我虞的關系。由此可見，是否欺瞞，在同級之間是相互影響的。雖然理論上有可能將同級之間的關系設定為一種博弈關系，于是就有所謂“誠信”博弈的存在，〔8〕且這種博弈分析也有利于相關制度的改進或構(gòu)建，但政務系統(tǒng)中的同級之間關系，遠非市場主體之間的關系所能概括;政務系統(tǒng)中的各行為主體，并不是單純的或完全的經(jīng)濟人，即使可以借用經(jīng)濟學的方法分析政務系統(tǒng)中各行為主體的某些動機，但無法否定“誠”作為一種內(nèi)在品質(zhì)在政務系統(tǒng)內(nèi)部各行為主體相互作用時的價值或影響，無法完全排除“誠”作為政務系統(tǒng)中行為主體之動機的可能性。因此，互不欺瞞應當且有可能成為同級之間相互行為、彼此相待的要求。

其次，同級之間互守承諾。在政務系統(tǒng)中，系統(tǒng)目標的實現(xiàn)往往有賴于同級之間的合作和配合，而為了保證實現(xiàn)這種合作、達成有效的配合，同級之間又往往需要以承諾的形式規(guī)定彼此享有的權(quán)利和應承擔的義務。如果同級之間都不遵守承諾，那么，雙方的合作與配合就不可能形成;如果同級之間有一方不遵守承諾，那么，另一方在發(fā)現(xiàn)對方不遵守承諾之后，自己這一方也通常會傾向于不遵守合作。因此，一方是否遵守承諾，與另一方是否遵守承諾有著密切的聯(lián)動關系。只有在雙方都遵守承諾的情況下，合作才有可能，工作上的配合才會有實現(xiàn)的條件。遵守承諾才有信用，雙方的信用關系，建立在彼此互守承諾的基礎之上。

〔1〕呂耀懷，肖瑞蘭．論政務誠信〔J〕．道德與文明，2013，(5)．

〔2〕袁剛．政務誠信的關鍵在于“公開性”〔J〕．同舟共進，2012，(1)．

〔3〕高新民．加強政務誠信是一項系統(tǒng)工程〔N〕．學習時報，2011－10－17．

〔4〕劉松山．論政府誠信〔J〕．中國法學，2003，(3)．

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