城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地國有化的法律思考

焦洪寶

（天津外國語大學 涉外法政學院，天津 300270）

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城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地國有化的法律思考

焦洪寶

（天津外國語大學 涉外法政學院，天津 300270）

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要占用大量城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地，然而農(nóng)民對土地價值的認識使土地征收越來越困難，保留土地的集體所有性質(zhì)直接推進市場化流轉(zhuǎn)亦難以實現(xiàn)，因為在城鎮(zhèn)化中農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，原集體經(jīng)濟組織將被撤銷，集體土地所有權(quán)主體也就不復存在。因此在現(xiàn)有我國土地二元所有制的法律框架下，仍有必要將集體土地的權(quán)屬性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾笤偌右岳??？紤]目前有關推動集體土地集約利用與市場化流轉(zhuǎn)的理論和做法，均存在弊端，有必要探索城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地成片國有化的方案，尊重集體經(jīng)濟組織的意愿將集體經(jīng)濟組織名下的所有集體土地整體轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。實施集體土地成片國有化，應注重充分保障原集體經(jīng)濟組織成員的發(fā)展權(quán)，還需要在法律上創(chuàng)設集體土地國有化的法律制度，完善集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理制度。

集體土地；國有土地；國有化；城鎮(zhèn)化

一、問題的提出

在我國土地二元所有制的背景下，集體土地的使用和處分受到種種限制，唯有在按照現(xiàn)有法律規(guī)定辦理土地征收手續(xù)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械耐恋睾?，方可在國家保留終級所有權(quán)的前提下實現(xiàn)土地使用權(quán)的市場化利用和自由流轉(zhuǎn)。然而，在農(nóng)民越來越意識到其所持有土地的稀缺性和增值預期之后，對集體土地實施征收的工作推進正在變得越來越困難。在大量的土地征收項目中，農(nóng)民對推進城市建設而征收集體土地是否屬于法律上的因公共利益而征收土地存在著廣泛的質(zhì)疑，更有個別的農(nóng)戶以拒不搬遷、反復提出行政訴訟等方式對依法定程序?qū)嵤┑募w土地征收工作予以強烈的抵制，而為了避免可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風險，政府也三令五申不得強制實施征地，這導致土地征收項目經(jīng)常在啟動后因面臨阻力而停滯多年，投資成本因周期延長而大幅增加，引發(fā)的信訪、群體事件和各類社會矛盾糾紛層出不窮，嚴重影響了土地的供應和城市建設開發(fā)計劃的實現(xiàn)。我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展對城市建設用地的需求正在日益增長，在規(guī)劃實施城市建設開發(fā)的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)如何創(chuàng)新集體土地的利用形式以滿足城市建設的土地需求，是迫切需要思考和解決的問題。

城市規(guī)劃區(qū)是由有關人民政府在城市總體規(guī)劃中劃定的區(qū)域，包括了城市建成區(qū)和雖未建成但因城市建設和發(fā)展需要而實行規(guī)劃控制的區(qū)域。城市建成區(qū)內(nèi)如仍存在少量集體土地，通常被稱為城中村；而在通常緊鄰城市建成區(qū)的城市郊區(qū)，作為規(guī)劃的城市發(fā)展空間區(qū)域，存著著大量的集體土地。對于這些城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地，是依照現(xiàn)有土地征收法律規(guī)定大規(guī)模地進行概括征收為國有土地，還是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)保留集體土地逐步實現(xiàn)集體所有前提下的土地流轉(zhuǎn)，抑或直接將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地實施私有化改造，目前在理論上存在著爭論。其中有數(shù)個學者力推實施土地私有化，他們的觀點主要包括：土地集體所有制存在許多弊端，實行土地私有化以后，土地產(chǎn)權(quán)分到家庭個人，可以使農(nóng)民的責任感得到最徹底的發(fā)揮[1]；土地私有以后，私有土地可以在城鄉(xiāng)之間按價格信號自由流動，有利于解決土地供需失衡房價居高不下的問題[2]；單一的土地公有制不適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，正嚴重阻礙著中國城市化和現(xiàn)代化作者簡介：焦洪寶，男，天津外國語大學涉外法政學院副教授、副院長，主要從事經(jīng)濟法學和國際經(jīng)濟法學研究的進程[3]。但是，對于土地私有化的論調(diào)，國內(nèi)有更多的學者提出這些

土地私有化論者并沒有對現(xiàn)行土地制度進行過理性的研究，其對于土地私有化帶來的好處只是出于想象，對于土地私有化帶來的弊端沒有作過深入的分析[4]。應當說，土地私有論者提出的集體所有制下土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰、農(nóng)民增收困難、妨礙城鄉(xiāng)一體化與現(xiàn)代化等問題，并不是土地所有權(quán)的集體所有本身帶來的問題，而只是土地集體所有的具體管理制度不完善帶來的問題，即便是實施了土地私有，如果相關具體管理制度跟不上，仍然不能實現(xiàn)維護農(nóng)民利益、促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標。

土地私有化論調(diào)只是停留在理論探討層面。在現(xiàn)實政策層面，在堅持現(xiàn)有土地公有制的前提下，近年來黨中央不斷推動城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地利用制度改革的創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會明確提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。但目前農(nóng)村既有存量集體經(jīng)營性建設用地數(shù)量有限，集體經(jīng)營性建設用地入市存在著管理困難、土地利用效率不高等狀況，導致大部分地方政府推行集體經(jīng)營性建設用地的積極性不高，有關改革和創(chuàng)新仍只是停留在試點階段。到2014年9月，中央全面深化改革領導小組第五次會議提出在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，并倡導積極促進農(nóng)民股份合作制的發(fā)展，對農(nóng)業(yè)用途的集體土地基本上確定了保留集體所有制前提下穩(wěn)步推行規(guī)模化經(jīng)營的思路，但對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地、公益性建設用地以及少量未被確定進行流轉(zhuǎn)試點的集體經(jīng)營性建設用地，如何實行集體資產(chǎn)股份權(quán)能的改革并實現(xiàn)與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應，尚存在著諸多難題欠缺有效的解決途徑。其面臨著主要難題在于，隨著城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)拆村建居及農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，作為集體土地所有權(quán)主體的村民小組、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織將被撤銷，集體土地中的農(nóng)業(yè)用地、宅基地和集體建設用地都將面臨著沒有所有權(quán)主體。由于保留集體所有前提下推行的土地利用制度改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中集體所有權(quán)主體消滅存在矛盾，將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲泻笤偌右岳玫陌l(fā)展思路仍值得進一步討論。

二、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地利用制度改革的現(xiàn)行實踐

我國《憲法》、《物權(quán)法》和《土地管理法》都規(guī)定城市的土地屬于國家所有，這里所述的“城市”通常認為指的是城市建成區(qū)，且根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，物權(quán)權(quán)屬應以登記為準，因此，城市建成區(qū)內(nèi)土地所有狀況的認定也應以登記為準，不能排除在城市建成區(qū)內(nèi)仍存在著少量土地登記為集體土地的情況，這種情況即為“城中村”的情形。而城市建成區(qū)之外的城市規(guī)劃區(qū)，通常為城市郊區(qū)，其土地基本上屬于集體所有，從土地利用現(xiàn)狀來看包括耕地、林地、草地、園地等農(nóng)業(yè)用途土地和宅基地、生產(chǎn)設施和交通運輸用途的集體建設用地和其他用途的土地，為便于討論，本文將城市郊區(qū)位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地大致分為四種：農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地、集體公益性建設用地。目前對集體土地加以利用的理論與做法主要有以下幾種：

（一）依《土地管理法》進行集體土地征收

對于集體所有的土地，基于公共利益的需要可以由國家實行征收并給予補償后轉(zhuǎn)變?yōu)閲校⒃r(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變用途作為建設用地使用或在原被征收土地為建設用地的情況下直接作為國有建設用地使用。長期以來，集體土地征收是將集體土地納入城市建設利用的幾乎唯一的法律途徑。由于集體土地的征收決定系由政府根據(jù)公共利益的需要單方面做出和推進實施，給予農(nóng)民的補償標準盡管會征詢農(nóng)民的意見，但政府有權(quán)依照法律規(guī)定的統(tǒng)一標準單方確定，補償數(shù)額和安置方案有時難以讓被征地農(nóng)民滿意，且如果征收目的是進行城市建設，其本身是否屬于公共利益的需要并不具有充分的說服力，因此目前實踐中城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地征收工作進行難度較大，加之《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權(quán)益的緊急通知》（國辦發(fā)[2010]15號）、《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發(fā)[2010]96號）等多個規(guī)范性文件再三強調(diào)“不得強行實施征地”、“不得強行征地”，造成城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地征收工作實施難度正在不斷增加。

（二）將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地整體國有化

將農(nóng)村城鎮(zhèn)化與集體土地國有化相結(jié)合曾經(jīng)有過嘗試。在2004年，深圳市發(fā)布了《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》（深府 [2004]102號），據(jù)此文件在將寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)的27萬農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民的同時，依據(jù)《土地管理法實施條例》第二條第五項有關“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地”屬于“全民所有”的規(guī)定，將兩區(qū)全部956平方公里土

地統(tǒng)轉(zhuǎn)為國有土地。但是這一做法在2005年被《國務院法制辦公室、國土資源部關于對<中華人民共和國土地管理法實施條例>第二條第（五）項的解釋意見》（國法函[2005]36號）所否定，按照該解釋意見，集體土地并不因集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民而自然轉(zhuǎn)為國有，仍需辦理土地征收手續(xù)。這實際上否定了深圳市地方政府以一紙文件的形式將集體土地概括性地整體轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐淖龇ā６鴮嶋H上，深圳該兩區(qū)的土地仍大量存在未辦理征地手續(xù)從而保持集體土地狀況的情況，到2013年底，媒體也報道了深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的A217-0315地塊作為首宗農(nóng)村集體工業(yè)用地直接入市掛牌出讓的情況[5]。按照《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應機制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法（試行）》（深府[2013]1號）等文件的規(guī)定，該地塊系由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位即鳳凰社區(qū)作為申請人申請將該集體土地入場交易，相關土地征收轉(zhuǎn)用的協(xié)議已經(jīng)事先簽訂好，成交時該土地征收轉(zhuǎn)用協(xié)議生效，該集體工業(yè)地塊的成交同時意味著該地塊作為國有土地出讓給受讓人，而鳳凰社區(qū)可直接參與出讓收益分成。這一媒體報道的情況也證實了寶安區(qū)的部分社區(qū)土地仍處于集體土地的狀態(tài)，整體國有化并未真正落實。

（三）集體所有基礎上的建設用地流轉(zhuǎn)

我國《土地管理法》原則上禁止集體土地用于非農(nóng)建設，但可由集體經(jīng)濟組織經(jīng)批準后將集體土地與他人合作用于興辦企業(yè)，該些企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形可以進一步轉(zhuǎn)移建設用地使用權(quán)。但實踐中名為合作實際將土地交給他人經(jīng)營建設的情形很多，一些省市陸續(xù)出臺了有關集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的文件，承認集體建設用地使用權(quán)以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押等方式進行流轉(zhuǎn)合法，將集體建設用地使用權(quán)主體擴展到集體經(jīng)濟組織以外的人。但這些流轉(zhuǎn)辦法，例如2005年的《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，一般都限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，且所流轉(zhuǎn)的集體建設用地不得用于房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設，特別是均無法打破上位法有關城鎮(zhèn)居民不得購買集體土地上房產(chǎn)的規(guī)定。從近些年集體建設用地流轉(zhuǎn)試點情況來看，由于欠缺基本法律制度層面的法律保護，該些集體建設用地難以用于抵押融資，集體建設用地流轉(zhuǎn)市場并不活躍，出現(xiàn)了很多企業(yè)為便于融資和合作經(jīng)營又要求將土地轉(zhuǎn)為國有[6]。

（四）集體土地“名義”上國有化

將集體土地進行“名義”上的國有化的做法與前述將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地整體國有化的做法在形式上類似，都是通過地方政府的規(guī)范性文件試圖實現(xiàn)集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)變，但集體土地“名義上”國有化的做法更傾向于盡量不觸動集體土地原所有人和使用人的利益。廣州市在“城中村”過程中實行的就是集體土地整體性、一次性的轉(zhuǎn)為了城市國有土地的做法，但在集體土地轉(zhuǎn)制的過程中，僅僅是“城中村”內(nèi)的原農(nóng)村集體土地的權(quán)屬轉(zhuǎn)為城市國有土地。而原合法的土地使用權(quán)人保持不變，原土地用途保持不變，原農(nóng)用地承包權(quán)人繼續(xù)享有城鎮(zhèn)國有農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)，因此，從土地利用的角度來看，廣州市在“城中村”改造過程中對集體土地利用的方式實際上是實施了一次“名義”上的國有化。這一改造過程和戶籍管理、集體資產(chǎn)管理等方面由城鄉(xiāng)二元體制向城鄉(xiāng)一元的過渡工作結(jié)合在一起，在土地所有權(quán)加以變更的同時，不影響原村民的土地使用權(quán)及相關土地收益，得到了農(nóng)民支持。但是，在土地的重新規(guī)劃利用及提供新增建設用地給城市建設角度來看，并不具有太大的價值，將土地國有化之后如需改變現(xiàn)狀利用條件，還需重新進行房屋征收開展動遷和補償?shù)雀黜椆ぷ?。因此，這種“名義”上的國有化未能解決集體土地市場化利用問題，只是完成了集體土地進入市場分步走中的一步。

（五）宅基地換房

自2005年開始，天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)開始試點實施宅基地換房的城鎮(zhèn)化模式，在推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的同時，解決了被納入城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的原集體土地的利用問題。這一模式又被稱為城鎮(zhèn)建設用地增加與村莊建設用地減少相掛鉤，由農(nóng)民以其宅基地換取小城鎮(zhèn)中的住宅，原有的宅基地統(tǒng)一整理復耕以實現(xiàn)耕地占地平衡，農(nóng)民集中居住集約出來的集體建設用地，辦理土地征收為國有手續(xù)，但不占用新增建設用地指標，通過政府公開出讓后其收入用以平衡小城鎮(zhèn)建設資金，出讓的土地按規(guī)劃用于商品房開發(fā)和進行工業(yè)園區(qū)建設，就地解決部分農(nóng)民的就業(yè)。在這一模式下，農(nóng)民仍然保留原有的承包土地，雖然可以將承包地集中出租給農(nóng)業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營，但農(nóng)地的集體所有性質(zhì)沒有變化，原集體所有土地的國有化并不徹底。2011年以來，天津市開始推動集體經(jīng)濟改股份經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)戶籍改非農(nóng)業(yè)戶籍、村委會改居委會的“三改一化”改革，以試圖徹底實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，但在集體土地仍然保留的情況下，作為集體土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟組

織難以直接注銷。繼天津之后，山東諸城、德州等地也推行了“撤村并居”的“農(nóng)村社區(qū)化”及“社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設”的改革探索，這些新型城鎮(zhèn)化實踐也存在著整理出來的集體建設用地指標如何分配等難題[7]，且這一方案并不能解決城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈蟮募w土地去向問題。

三、推行城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地成片國有化的方案

現(xiàn)有的理論和做法，均難以順利掃平城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地參與城市建設的障礙，將集體土地利用與城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標相結(jié)合，在實現(xiàn)土地權(quán)屬一元所有制及土地資產(chǎn)的市場化流動問題上，尚需要有新的制度支撐。從長遠來看，我國城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地的發(fā)展走向是轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO用地，由國家作為終極所有者收取地租并將之用于國家支出，同時實現(xiàn)土地作為生產(chǎn)要素的市場化流動。而傳統(tǒng)的國有土地征收機制中，政府單方?jīng)Q策實行征收并單方核定補償標準，難以解決好征地過程中新的土地使用者與原集體土地所有人之間的利益平衡問題，因此有必要加以改進，筆者認為有必要推行集體土地成片國有化的方案。

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地的成片國有化，與目前集體土地征收的主要區(qū)別在于，前者以實現(xiàn)整建制的集體經(jīng)濟組織名下全部集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲袨槟繕?，消滅了土地集體所有制，且無需以具體建設項目為前提[8]；后者以實現(xiàn)建設項目對集體土地的利用為目標，在集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)仍可能遺留有集體土地。與集體土地“名義”上國有化的做法相比，成片國有化在實現(xiàn)土地國有的同時，與土地在新規(guī)劃條件下的發(fā)展利用相結(jié)合，使原集體土地同步具備實施城市發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境和條件。在實施了集體土地的成片國有化以后，集體經(jīng)濟組織不復存在，村委會撤銷整合組建為居委會，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原有集體資產(chǎn)進行股份制改革或清算后重新組合，實現(xiàn)土地成片國有化與農(nóng)村城市化的同步進行。在成片國有化的具體實施步驟上，應注意開展以下環(huán)節(jié)的工作：

（一）制訂成片國有化區(qū)域的分區(qū)片規(guī)劃方案

城市周邊地區(qū)被確定為城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)域的同時，除確定將該區(qū)域確定為城市建設用地發(fā)展區(qū)域外，會逐步形成城市發(fā)展的總體規(guī)劃，在此基礎上，可結(jié)合總體規(guī)劃的整體布局，結(jié)合區(qū)、街道的行政區(qū)劃，對局部地區(qū)的土地利用、人口分布、公共設施、城市基礎設施的配置等方面做進一步的分區(qū)片規(guī)劃。作為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)劃，應十分注重將城市發(fā)展與農(nóng)民的轉(zhuǎn)移安置密切結(jié)合，區(qū)分規(guī)劃區(qū)的功能，制訂科學方案，將生活社區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步規(guī)劃，在開展城市建設的同時能夠就地吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的人口，以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進。

（二）評估集體土地實施成片國有化的可行性

集體土地的成片國有化并不像土地征收一樣由具體新建項目的用地需求加以推動，而更注重符合農(nóng)村集體向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的實際需求，因此，在實施成片國有化之前，應對集體土地所在的農(nóng)民經(jīng)濟條件等發(fā)展狀況進行評估，評估需從集體土地國有化涉及的農(nóng)民是否均有合法固定的住房、是否均有穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源等角度進行。對于經(jīng)濟發(fā)展條件較好的集體經(jīng)濟組織，可以優(yōu)先列入成片國有化的范圍，而對于經(jīng)濟發(fā)展水平相對較差的集體經(jīng)濟組織，將難以承擔國有化的成本，造成集體土地成片國有化后的農(nóng)民生活預期難以穩(wěn)定。在具體評估過程中，可從多個角度設置指標，以保障成片國有化切實可行。

（三）動員為主集體決策實現(xiàn)國有化

集體土地成片國有化后，集體經(jīng)濟組織根據(jù)憲法和法律所享有的集體土地所有權(quán)將被消滅，因此在實施過程中應充分尊重農(nóng)民意愿，由集體成員共同決定。在經(jīng)過整體評估后具備實施成片國有化條件的集體土地范圍內(nèi)，通過成片國有化將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，同步將農(nóng)民身份變更為城鎮(zhèn)居民，使原集體土地資產(chǎn)得以充分的市場化利用，使農(nóng)民得以享受城鎮(zhèn)居民的社會保障待遇，將有利于大部分農(nóng)民的利益。因此，在實施過程中應注重以動員為主。在天津市的宅基地換房模式中，2009年8月1日起施行的《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮(zhèn)管理辦法》（天津市人民政府令第18號）就規(guī)定應由村民會議或村民代表會議經(jīng)與會人員90%以上通過形成決定，且在實際操作中要求100%的農(nóng)民參與討論，獲得95%以上的農(nóng)民擁護，其他5%以下的農(nóng)民不反對，這樣由農(nóng)民自主選擇、自主決策，使宅基地換房的操作得以順利進行。而在實施成片國有化過程中，涉及的農(nóng)民利益更為重大，應更加注重尊重村民自治，對于出現(xiàn)了少數(shù)群眾與多數(shù)村民的意愿并不一致的情況，仍應由村民在自治范圍內(nèi)解決為主，在條件具備時再予以實施。

（四）土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)保障原集體成員居住權(quán)與土地發(fā)展權(quán)

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地成片國有化后，大部分原集體成員仍需要在該區(qū)域居住、生存和發(fā)展，因此，只有在為原集體成員提供充分的居住和發(fā)展保障的前提下，成片國有化才能夠得到農(nóng)民的支持。集體成員在土地集體所有的情況下，所享有的集體土地的利益主要體現(xiàn)為在集體土地上的居住權(quán)和基于土地的發(fā)展權(quán)，如果成片國有化能夠使集體成員的居住條件得到進一步改善，使集體成員的經(jīng)濟發(fā)展前景更為廣闊，則成片國有化必將得到農(nóng)民的支持。而這種改善居住條件及擴大發(fā)展前景的成本即為成片國有化的成本，包括原集體土地與地上物的拆遷補償成本及集體成員納入城市居民社會保障及進行生活和工作安置的成本等，主要是由成片國有化后土地集約利用產(chǎn)生的效益帶來的，這一效益可以在集體土地國有化的同時進行國有建設用地使用權(quán)出讓時實現(xiàn)，也可以在集體土地國有化后由原集體成員將所持有的國有建設用地使用權(quán)陸續(xù)轉(zhuǎn)讓時實現(xiàn)，這兩種情況下進行原集體土地的流轉(zhuǎn)，均應注重原集體成員、新土地使用者與政府三方之間的利益平衡。對此，可借鑒《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》（深府[2004]177號）中有關政府在土地出讓時根據(jù)土地上項目建筑容積率指標免收或減收部分土地出讓收益的做法，以將部分土地集約利用創(chuàng)造的收益讓渡給原集體成員和新土地使用者，同時，也可考慮原集體成員直接參與土地出讓的收入分成。

四、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地成片國有化實施的法律需求

對于集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，目前法律?guī)定中只有基于公共利益需要的土地征收制度，沒有集體土地直接國有化的途徑，因此應在法律上加以明確，并相應地在法律上對相關配套制度做出規(guī)定。具體而言，應重點在以下方面進行法律制度的頂層設計：

（一）允許集體所有土地自主轉(zhuǎn)為國有土地

目前我國《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》對土地的所有權(quán)進行了國家所有和集體所有的劃分，但對土地的所有權(quán)如何在兩種所有形式之間進行轉(zhuǎn)換，僅做出有關在公共利益需要情況下由國家征收或征用的規(guī)定，未對除征收或征用之外集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刈龀鲆?guī)定，也未對國有土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地的情形做出規(guī)定，甚至對于不同所有者名下的集體土地之間如何轉(zhuǎn)移或置換所有權(quán)也未做出規(guī)定。從促進土地這一重要生產(chǎn)要素流動的角度來看，應對土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移問題做出法律規(guī)定。否則，在現(xiàn)有憲法和法律有關“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的影響下，將使任何未經(jīng)法律許可的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移存在非法轉(zhuǎn)讓土地的嫌疑，不利于集體土地成片國有化的實施。通過立法允許集體土地自主轉(zhuǎn)為國有土地，建立基于集體經(jīng)濟組織的意愿而對集體土地進行國有化的制度，將集體土地交由國家統(tǒng)一管理，有利于集體土地順利進入國有土地的利用市場，發(fā)揮最大的利用價值。

（二）建立國有化集體土地原所有者的發(fā)展保障制度

在目前的集體土地征收程序中，特別強調(diào)完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機制，給予被征地農(nóng)民越來越高的征地補償費和社會保障費用，但很多農(nóng)民因為土地征收而失去土地，且沒有其他的工作能力，因此經(jīng)常陷入“坐吃山空”的境地而難以獲得持續(xù)的發(fā)展。而從集體土地與國有土地在實際利用方面的差別來看，集體土地對集體經(jīng)濟組織而言具有永久的所有權(quán)，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲兄?，集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民僅可能獲得的處于隨時被收回的國有劃撥土地使用權(quán)或者只有幾十年期限的以出讓等方式有償獲得的土地使用權(quán)。這種失去土地以及所保留的土地處于不穩(wěn)定狀態(tài)的擔心，是集體土地所有者決策集體土地成片國有化問題的主要障礙。為此，有必要建立國有化集體土地原所有者的發(fā)展保障制度，消除集體成員對于失去土地資源控制權(quán)的擔心，并為其成為城鎮(zhèn)居民之后的工作和生活提供發(fā)展保障。具體而言，應給原集體所有者無償分配或保留人均一定數(shù)量的基本居住土地，在生產(chǎn)發(fā)展上為其獲得土地提供便利，并在法律上為這些基本的生活與生產(chǎn)發(fā)展用地賦予永續(xù)使用權(quán)，保障家庭和個人對這些土地的長期穩(wěn)定使用，以作為家庭和個人生活和發(fā)展的基礎。前文中提及的深圳市鳳凰社區(qū)將集體土地出讓時，除參與收益分配外，社區(qū)還同時無償取得20%的商品房性質(zhì)配套物業(yè)。這一做法也是集體組織留存土地作為社區(qū)發(fā)展保障的可借鑒范例。另外，為防止失去最終的土地保障，可以對于原集體所有者所分配的限額數(shù)量以內(nèi)的土地在法律上予以限制轉(zhuǎn)讓。

（三）完善土地國有化后的集體資產(chǎn)經(jīng)營管理制度

集體土地成片國有化后，原集體經(jīng)濟組織將被撤銷，但原集體經(jīng)濟組織在此前共同持有的財產(chǎn)需要進行處置，包括在土地國有化時可能獲得的補償，在法律屬性上仍應屬于原集體經(jīng)濟組織成員按份共同。對于這些集體資產(chǎn)，如果資產(chǎn)量的確不大，可以在量化后進行清算徹底分配到個人，也可以繼續(xù)以股份制的形式共同持有共同經(jīng)營，但應對集體資產(chǎn)的清查核算、量化分配及后續(xù)的經(jīng)營管理形成系統(tǒng)的法律制度，以盡量避免產(chǎn)生侵害原集體經(jīng)濟組織成員個體權(quán)益的情形。如果集體土地在國有化之后短期內(nèi)不能實施新的規(guī)劃建設，應在政策上允許原集體經(jīng)濟組織成員成立代表其共同利益的新的股份制經(jīng)濟組織對該些國有化后的土地進行儲備持有，在開展新的規(guī)劃建設時與政府分享土地出讓收益。而對于原集體經(jīng)濟組織成員在集體土地產(chǎn)權(quán)制度下持有的宅基地或集體建設用地上的房產(chǎn)，應采取適當?shù)男问綄⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厣系姆康禺a(chǎn)，以使農(nóng)村城鎮(zhèn)化在該片區(qū)得以徹底實現(xiàn)。

[1]陳志武.農(nóng)村土地私有化后結(jié)果不會比現(xiàn)在糟[N].財經(jīng)時報，2005-10-8（3）.

[2]文貫中.現(xiàn)行土地制度已成中國現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的桎梏[N].東方早報，2012-1-18（4）.

[3]蔡繼明.中國土地私有的分步改革方案[A].蔡繼明、鄺梅.論中國土地制度改革—中國土地制度改革國際研討會論文集 [C].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009.160-164.

[4]孟勤國.揭開中國土地私有化論的面紗[J].北方法學，2010，(1):156.

[5]何可人.鳳凰社區(qū)“農(nóng)地”賣出1.16億[N].深圳商報，2013-12-21（2）.

[6]汪蘇.土改未突破[J].新世紀，2013，(36).

[7]章軻.李克強兩次批示德州新型城鎮(zhèn)化[N].第一財經(jīng)日報，2014-7-15（2）.

[8]陳 .城市化過程中集體土地的概括國有化[J].法學研究，2000,(3):110.

The Legal Thought on the Nationalization of Collective Land in the Planned Urban Areas

JIAOHong-bao
(School of Law and Political Science,Tianjin Foreign Studies University,Tianjin 300270,China)

Urbanization development needs to take up a lot of collective land in planned urban area.However, farmers'awareness of the value of land makes land acquisition more and more difficult.Marketing circulation of the collective land is also difficult to achieve while retaining the nature of collective ownership,because in the process of urbanization the agricultural population would transfer into urban residents,the collective economic organization would be revoked,and the subject of the collective land ownership would not exist.Therefore,under the existing legal framework of dual ownership of land,it is still necessary to transform collective lands to national ones and then to use.There were drawbacks in the existing theories and practices which aim topromote intensive use ofcollective land and tomake the collective land circulate based on market.It is necessary to explore the program nationalizing the collective land within a planned city area piece by piece,and respect the will of the collective economic organizations and transform their collective lands into state-owned lands wholly.In the process of nationalization of collective land,we should pay attention to protect the right of the development of the original members of the collective economic organizations.We also need to set up a collective land nationalization systemin lawand toimprove the collective asset management system.

collective land;state-owned land;nationalization;urbanization

D922.3

A

1674-828X（2015）04-0036-06

（責任編輯：張 穎）

2015-08-16

焦洪寶，男，天津外國語大學涉外法政學院副院長，副教授，主要從事經(jīng)濟法學和國際經(jīng)濟法學研究。