政府治理能力現(xiàn)代化視閾中的政府制度創(chuàng)新
——以中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)為例

姚 東

黨的十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。作為國家治理當中最重要的組成部分，政府治理是國家治理的分支范疇和子領域。因此，推進國家治理能力現(xiàn)代化，必然要求推進政府治理能力的現(xiàn)代化，而要實現(xiàn)這樣的目標則要依賴政府制度創(chuàng)新的不斷推進。政府制度創(chuàng)新是當前實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的決定性因素。

從公共經(jīng)濟學的角度看，制度是公共物品，制度是政府提供的公共物品中最重要的一類。正是通過對各種制度(法律、規(guī)則、政策)的制定和實施，政府得以實現(xiàn)對社會的政治、經(jīng)濟、文化及社會生活的管理和服務。*王偉：《政府制度創(chuàng)新：政府改革的目標和路徑選擇》，《黨政干部論壇》2007年第2期。因此，政府制度的供給和安排對政府治理現(xiàn)代化起著關(guān)鍵作用。

一、政府治理能力現(xiàn)代化與政府制度創(chuàng)新

1.何為政府治理能力

“政府治理”這個概念的提出追根溯源與治理一脈相承。對治理的討論最初始于20世紀90年代的世界銀行。學界對治理概念的看法也是各不相同，但是最具代表性和權(quán)威性的解釋是由全球治理委員會于1995年作出的，即：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排?！?全球治理委員會：《我們的全球的伙伴關(guān)系》，牛津大學出版社，1995年，第23頁。政府治理則屬于治理的子類型，是治理理念運用和作用于政府系統(tǒng)的體現(xiàn)。政府治理能力與傳統(tǒng)的政府能力有著根本區(qū)別，傳統(tǒng)的政府能力突出政府主導的一元化的對國家和社會的管理能力，而政府治理能力則更加強調(diào)政府在與市場、社會合作中的協(xié)商共治、多元合作的能力。因此，政府治理能力不再是政府單方面采取行動的能力，而是政府在嚴格控制自身權(quán)限的基礎上，與市場、社會合作履行自身職能的能力，是政府適應現(xiàn)代社會，促進政府自身轉(zhuǎn)型的集中反映。因此，在現(xiàn)代社會，政府治理能力主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各個領域，是衡量政府水平的重要標志。

2.何為政府治理能力現(xiàn)代化

政府治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代化整體性變遷進程的一個重要組成部分，同時又是現(xiàn)代化的重要推動力量。*何增科：《政府治理現(xiàn)代化與政府治理改革》，《行政科學論壇》2014年第2期。而政府治理能力現(xiàn)代化則是在能力角度對實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化提出的新要求，是“新時期政府在國家治理體系中運用法律賦予的公權(quán)力、采取科學有效的方法將管理社會事務的機制、體制轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)對經(jīng)濟社會有效治理的能力，運用國家制度管理社會公共事務、增進人民福祉，實現(xiàn)社會繁榮穩(wěn)定、和諧發(fā)展的能力”*米恩廣、權(quán)迎：《政府治理能力現(xiàn)代化：政府“共謀行為”的運行機理及其治理》，《理論與改革》2014年第3期。。因此，推進政府治理現(xiàn)代化，就必須促進政府治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，這需要從五個關(guān)鍵點上予以突破。

一是行政資源整合能力。政府治理能力的關(guān)鍵之一就是政府能否有效、高效地配置各類行政資源，并在此基礎上對行政資源進行持續(xù)整合，這也是政府治理能力向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的根本任務。行政資源整合是對與行政資源相關(guān)聯(lián)的各部分資源進行重新調(diào)整、組合，促成行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以達到行政效能最大化的一種方式。而政府的行政資源整合能力實際上就是最大化發(fā)揮整個行政資源整體優(yōu)勢的能力和水平。因此，政府必須發(fā)揮組合優(yōu)勢，調(diào)動掌控的包括人力、物力、信息在內(nèi)的各方行政資源，推動更加有效的治理。

二是政府權(quán)力控制能力。政府雖然負有推動國家和社會發(fā)展的重任，但其自身也并非是最完美的治理系統(tǒng)。當政府權(quán)力呈不斷擴張之勢時，就有可能越過一定的邊界，出現(xiàn)權(quán)力尋租，從而對國家、社會和公眾權(quán)益造成巨大的破壞。因此，“對于社會中的每一個行業(yè)來說，政府都既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅”*George Stigler,“The Theory of Economic Regulation”，The Bell Journal of Economics，no.2,1971,p3.。對政府權(quán)力進行控制，是為了規(guī)范權(quán)力的行使，從而保障國家、社會和公民的安全?；诖?，政府權(quán)力控制能力，必然成為現(xiàn)代社會衡量其治理水平的重要指標。

三是治理工具運用能力。政府治理工具是指政府實現(xiàn)其管理職能的手段和方式。在多元主體共治的情況下，政府通過單一的強制性工具和規(guī)制方式來實現(xiàn)自身功能已經(jīng)越來越難以適應現(xiàn)代社會的變化發(fā)展要求了。在治理能力現(xiàn)代化的背景下，治理工具運用能力深刻體現(xiàn)了政府突破傳統(tǒng)的單一工具模式，采取多種方式實現(xiàn)其治理目標的能力。因此，除了規(guī)制這種傳統(tǒng)工具外，提升建議、指導、勸服、勸誡等柔性工具以及第三方監(jiān)管、購買服務等社會和市場化工具的運用能力也在逐漸成為體現(xiàn)政府治理能力的重要內(nèi)容。

四是責任落實擔當能力。從政府無責到政府負有限責任，直至負全責，這既是現(xiàn)代民主政治的體現(xiàn)，也是政府治理能力的要求。*金太軍：《論政府公共管理責任的承擔》，《行政論壇》2008年第1期。政府責任強調(diào)的是政府應承擔的職責，而政府責任落實擔當能力則體現(xiàn)了政府落實這一職責的態(tài)度和決心。通過提高政府責任落實擔當能力可以建立政府對民意負責的機制，實現(xiàn)責任政府建設目標。政府在治理過程中加強責任落實擔當能力建設的方式主要包括讓公眾評議、監(jiān)督政府、讓政府回應公眾以及追究政府責任等方面，主要通過道義、政治、法律等途徑來實現(xiàn)。

五是協(xié)同合作治理能力。治理能力現(xiàn)代化建設的重點是處理好政府、市場和社會的關(guān)系*高小平：《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》2014年第1期。。而政府治理能力現(xiàn)代化是為了實現(xiàn)良政善治，達到由政府、市場、社會等多元主體在相互依存的制度環(huán)境中共同治理的優(yōu)良治理目標。對政府而言，體現(xiàn)其治理水平的一個重要內(nèi)容就是與社會、市場協(xié)同合作的能力，在這個過程中，政府要實現(xiàn)“管理者”到“服務者”的變化；對非政府部門而言，治理也是從被動接受到主動參與的過程。通過政府、市場、社會的聯(lián)合行動，共同解決利益沖突，在相互調(diào)適的過程中實現(xiàn)各自的利益目標。

3.政府制度創(chuàng)新與政府治理能力現(xiàn)代化

從新制度主義的角度來看，當前中國政府治理變革面臨困境的根本原因在于，從傳統(tǒng)政府管理向現(xiàn)代政府治理的轉(zhuǎn)變過程中存在比較嚴重的制度短缺和制度失效問題。因此，政府制度創(chuàng)新的實質(zhì)就是尋求一種新的制度安排，以獲取現(xiàn)有制度下不能獲取的收益。*王偉：《政府改革與制度創(chuàng)新——以北京市為例》，鄭州：鄭州大學出版社，2007年，第5頁。

政府制度創(chuàng)新，既是政府治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，反過來又會加強政府治理能力現(xiàn)代化，是在創(chuàng)造新的政府治理模式。結(jié)合政府制度創(chuàng)新實踐，當前應將政府制度創(chuàng)新置于政府的治理變革和發(fā)展之中，也就是說，政府治理能力現(xiàn)代化為我們分析制度創(chuàng)新提供了廣闊的背景。

一是行政資源整合能力與政府監(jiān)管制度創(chuàng)新。政府監(jiān)管制度創(chuàng)新實際上就是對分散的行政資源進行整合，其目的就是要實現(xiàn)行政資源利用的最大化。改革開放30多年來，政府監(jiān)管制度雖然初步得到建立，但是并不完善。而行政資源整合能力主要包括對政府監(jiān)管過程中的人力資源、物力資源和信息資源的合理利用能力。通過政府監(jiān)管制度創(chuàng)新，可以對各類行政資源進行有效利用，從而大大促進政府治理能力的提升。因此，如何實現(xiàn)圍繞政府有限的人力、物力和信息等行政資源整合與配置進行監(jiān)管制度的重構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變將會成為今后政府創(chuàng)新的重要方向。

二是權(quán)力規(guī)范能力與政府法律制度創(chuàng)新。政府作為社會公共事務管理者，擁有配置稀缺資源的巨大權(quán)力。如果不對政府權(quán)力進行控制，一旦其越過一定邊界，那么將會對整個社會和公民權(quán)利造成嚴重破壞。因此，要按照促進市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，對權(quán)力結(jié)構(gòu)重新進行制度設計和制度安排。法律是對政府權(quán)力進行規(guī)范和約束最優(yōu)的制度設計和安排。在設計有利于市場、社會自主發(fā)展的法律制度的同時，政府自身的權(quán)力規(guī)范和約束能力也得到了增強。當前，要按照法治的規(guī)則，以法律的方式確定政府邊界，從而不斷提升政府對自身權(quán)力的規(guī)范能力。

三是協(xié)商合作能力與政府服務制度創(chuàng)新。政府要與市場、社會合作，并通過協(xié)商治理來實現(xiàn)公共服務提供方式和服務制度的創(chuàng)新。在服務型治理的場域中，要形成政府與市場、非政府組織關(guān)系的多元合作共治。在此基礎上對公共服務提供方式進行制度化改革，一方面，競爭性、經(jīng)營性的公共產(chǎn)品可以交給企業(yè)或者社會組織；另一方面，基礎性、公共性的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等基本公共服務要由政府來實現(xiàn)供給。公共服務提供方式的變化意味著政府要更廣泛地聽取市場、社會、公眾的意見。只有不斷推進政府服務制度創(chuàng)新，形成制度性的多元參與的協(xié)商共治機制，才能更好提升政府的協(xié)商合作能力。

四是責任擔當能力與政府責任制度創(chuàng)新。英國政治學家密爾曾說過：“要保持高度的責任， 就必須一個人承擔全部的毀譽褒貶。”*[英]密爾：《代議制政府》，北京：商務印書館,1984年，第191頁。毋庸置疑，和單個個體一樣，政府也要對其一切行為承擔責任。政府責任制度就是政府為履行自身職能而建立起來的責任承擔和責任追究制度體系。對此，黨的十八屆四中全會指出：“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究行為?！?《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm.通過政府責任制度創(chuàng)新可以解決政府權(quán)責脫節(jié)問題，建立強有力約束機制，增強對公共權(quán)力的監(jiān)督，進而有效提升政府責任擔當能力。

五是工具使用能力與政府效能制度創(chuàng)新。政府工具是指政府為達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式，是政府實現(xiàn)其職能的手段。政府的工具使用能力在一定程度上體現(xiàn)了政府達到管理目標的程度。在提升政府效能而進行的制度創(chuàng)新中,無疑需要發(fā)揮多種治理工具的作用。因此，在市場經(jīng)濟條件下，要通過市場、社會的力量提升政府工具使用能力，進而促進政府效能制度創(chuàng)新。民營化、第三方監(jiān)管、合同外包、產(chǎn)權(quán)交易等多種工具應成為提升政府治理能力的必然手段。實現(xiàn)政府效能制度創(chuàng)新，可以大大提升政府治理工具使用能力，這也體現(xiàn)了政府治理模式演化的一種新趨勢。

二、政府治理能力現(xiàn)代化視閾下的中國(上海)自貿(mào)區(qū)政府制度創(chuàng)新

建設中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱自貿(mào)區(qū))并不以爭取政策紅利為目的，而是通過政府制度創(chuàng)新，進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政府治理能力現(xiàn)代化，從而能夠在全面深化改革和建設法治政府方面為中國新一輪的發(fā)展積累有益經(jīng)驗。

1.提升行政資源優(yōu)化能力——機構(gòu)的精簡、物力的整合與信息的公開透明

從自貿(mào)區(qū)的實踐看，其核心就是通過制度創(chuàng)新，加快行政資源的優(yōu)化和整合，從而建立符合國際規(guī)則的基本制度體系和監(jiān)管模式。首先，在人力資源制度創(chuàng)新方面初步探索出有效的協(xié)調(diào)配合機制。在這方面的積極探索就是整合組建了浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局和浦東新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)局。2013年12月31日，上海市工商行政管理局浦東新區(qū)分局、食品藥品監(jiān)督局以及質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局三局撤銷，整合并組建了新的浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局，從而構(gòu)建了覆蓋生產(chǎn)、流通、消費全過程的市場監(jiān)管體系。上述機構(gòu)的整合和資源重組改變了分散執(zhí)法現(xiàn)狀，大大促進了政府人力資源的優(yōu)化。其次，充分整合政府物力資源，即政府對物力資源投入進行統(tǒng)一把關(guān)。自貿(mào)區(qū)建立以來，積極探索“政府統(tǒng)一采購制度，完善政府采購操作規(guī)范，放寬準入條件，簡化采購流程等”*包永婷：《自貿(mào)區(qū)探索完善公平競爭制度 多家民企收到投資意向調(diào)查問卷》，東方網(wǎng)，http://sh.eastday.com/m/20141029/u1a8415614.html.2014-10-29.，并正在積極試行招標、采購、審計三權(quán)分離的機制，避免因采購中心權(quán)力過大產(chǎn)生物力資源未能有效利用和浪費現(xiàn)象。再次，整合信息資源，完善公開透明機制。自貿(mào)區(qū)力求通過制度創(chuàng)新，促進信息建設，提升政府間信息的共享水平。2014年9月17日，自貿(mào)區(qū)監(jiān)管信息共享管理試行辦法出臺，該辦法不僅推動了監(jiān)管信息共享平臺建設，而且促進了監(jiān)管信息共享，力求在制定規(guī)范信用信息的記錄和整合、共享和披露、發(fā)布和查詢等行為的管理制度上有所創(chuàng)新。

2.提升權(quán)力控制下放能力——“負面清單”的推出與行政審批權(quán)的放開

自貿(mào)區(qū)成立以來十分注重設計有利于促進政府職能轉(zhuǎn)變和推進市場、社會自主發(fā)展的法治體系。首先，積極推行負面清單制度創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)按照法治化的政府運行方式，通過制定負面清單，積極探索清晰界定政府與市場邊界的權(quán)力法治化運作模式。自貿(mào)區(qū)成立后，上海市政府按年度相繼制定并公布了2013年和2014年的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)》，2013年版的負面清單對外商投資項目和設立外商投資企業(yè)采取的與國民待遇等不符的準入措施，共18個門類，190條管理措施。而2014年版負面清單“較之2013版，大幅‘瘦身’，其中特別管理措施由原來的190條調(diào)整為139條，縮減51條，調(diào)整率達到26.8%”*《上海自貿(mào)區(qū)2014版負面清單大幅“瘦身”》，《經(jīng)濟日報》,2014年7月2日，第9版。。自貿(mào)區(qū)在創(chuàng)新負面清單模式的基礎上努力向市場和社會放權(quán)，取消或者簡化了一大批行政審批事項，同時在此基礎上積極推行備案制，連續(xù)制定了《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資項目備案管理辦法》《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資企業(yè)備案管理辦法》。通過備案制，改變了原先的事前審批制，實現(xiàn)了政府的制度創(chuàng)新目標，體現(xiàn)了政府放權(quán)與社會和市場的法治化努力。

3.提升協(xié)商合作能力——構(gòu)筑協(xié)商合作平臺，促進治理主體多元化

從自貿(mào)區(qū)的實踐看，促進治理主體多元化就是要“以實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和促進市場在資源配置中起決定性作用為要求，構(gòu)建政府主導、行業(yè)自律、企業(yè)自控、社會監(jiān)督的多元治理新體系”*朱詠：《社會力量與自貿(mào)區(qū)綜合監(jiān)管》，《東方早報》,2014年8月12日，B03版。。自貿(mào)區(qū)成立一年多來，制定了一系列政策，其目的都是要發(fā)揮政府、市場和社會的共同作用。2014年8月1日施行的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》規(guī)定：“支持行業(yè)協(xié)會、商會等參與自貿(mào)試驗區(qū)建設，推動行業(yè)協(xié)會、商會等制定行業(yè)管理標準和行業(yè)公約，加強行業(yè)自律?！贝隧椧?guī)定體現(xiàn)了政府與社會組織的角色正從以往的對立逐漸走向合作，這也是治理能力向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必然趨勢。為了更好實現(xiàn)協(xié)商治理，必須建立相應的社會組織，在這方面自貿(mào)區(qū)也進行了努力。2014年9月30日，自貿(mào)區(qū)成立了“社會參與委員會”，該委員會由自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類企業(yè)、駐區(qū)相關(guān)社會力量自行發(fā)起組成，首批委員由上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心、浦東醫(yī)療器械貿(mào)易行業(yè)協(xié)會等42家社會組織或企業(yè)構(gòu)成，是企業(yè)和社會多種力量共同參與的政策和制度創(chuàng)新的平臺。社會參與委員會將有助于在自貿(mào)區(qū)加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代市場監(jiān)督與管理體制，實現(xiàn)協(xié)同共治局面。

4.提升責任落實擔當能力——規(guī)范追責體系，完善公眾監(jiān)督

建設責任政府必須提升政府的責任擔當能力，規(guī)范追責體系，發(fā)揮公眾和專業(yè)機構(gòu)對政府行為的監(jiān)督作用。首先，創(chuàng)新并完善行政復議制度，規(guī)范追責體系。在這方面，自貿(mào)區(qū)制定了《相對集中行政復議權(quán)實施辦法》，其中一個最為顯著的變化就是將原來由條線業(yè)務主管部門行使的復議權(quán)，集中到市政府和浦東新區(qū)政府層面。這種復議權(quán)的變化有利于統(tǒng)一規(guī)范復議的追責體系，提高復議質(zhì)量和政府公信力。其次，通過建立規(guī)范性文件法律審查制度，暢通了公眾監(jiān)督渠道。2014年8月制定的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理委員會行政規(guī)范性文件法律審查規(guī)則》，將公民、法人和其他組織的上述“書面建議權(quán)”升級為“法律審查申請權(quán)”，即公民、法人或其他組織對于自貿(mào)試驗區(qū)管委會制定的規(guī)范性文件有異議的，有權(quán)提請市政府進行法律審查。*《上海自貿(mào)試驗區(qū)兩項新政將于10月1日起實施》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/17/c_1112523036.htm.這一制度創(chuàng)新立足于積極預防和處理涉及規(guī)范性文件的法律爭議，通過加強公眾監(jiān)督，促進了政府責任的落實。再次，建立網(wǎng)上公示平臺，接受社會監(jiān)督。在“上海市網(wǎng)上行政審批平臺”上建立了相應的“自貿(mào)區(qū)子平臺”，目的就是建立公用信用信息對外發(fā)布查詢平臺，推動政府部門在市場準入、招投標、政府采購、資格(質(zhì))審核認定、專項資金安排等重點領域?qū)崿F(xiàn)向社會全方位公開，從而接受社會的廣泛監(jiān)督，更好促進政府責任能力建設。

5.提升工具使用創(chuàng)新能力——多種工具并用，提升監(jiān)管效能

自貿(mào)區(qū)建立以來，通過第三方監(jiān)管和評估、產(chǎn)權(quán)交易平臺建設等多種治理工具的運用，實現(xiàn)了在治理手段上的創(chuàng)新。首先，自貿(mào)區(qū)借助第三方力量參與監(jiān)管和評估。2014年3月，自貿(mào)區(qū)開始在質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)試行第三方檢驗機構(gòu)使用與監(jiān)管新制度等一系列檢驗監(jiān)管的制度創(chuàng)新，通過這一制度創(chuàng)新旨在提升自貿(mào)區(qū)對外開放程度和貿(mào)易便利化水平。2014年8月，自貿(mào)區(qū)確定了4家第三方評估機構(gòu)參與對自貿(mào)區(qū)運行一年的評估，并在同年11月發(fā)布了評估報告。借助第三方機構(gòu)開展評估也是政府通過新的工具提升其績效的重要舉措。其次是通過產(chǎn)權(quán)交易平臺工具實現(xiàn)政府監(jiān)管下的產(chǎn)權(quán)市場化運作模式。2014年5月28日，自貿(mào)區(qū)內(nèi)設立國際融資租賃產(chǎn)權(quán)交易平臺，探索開展跨境國際融資租賃資產(chǎn)的物權(quán)、債權(quán)和股權(quán)交易，推動融資租賃資產(chǎn)的跨境流動和利用。該融資租賃產(chǎn)權(quán)交易平臺是國內(nèi)第一個在自貿(mào)區(qū)內(nèi)建立的國際融資租賃產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新型交易平臺，與海航資本、遠東租賃、國金租賃等10家大型融資租賃公司簽訂合作意向。該融資產(chǎn)權(quán)平臺在建設中體現(xiàn)了“政府搭臺，市場運作”的基本模式，是政府的又一創(chuàng)新工具，大大提升了政府對產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)管效能。

三、政府制度創(chuàng)新的著力點

政府制度創(chuàng)新要以治理能力現(xiàn)代化為方向，努力克服主客觀條件的制約，不斷增進制度的整體效能和活力，努力朝以下方向努力：

1.以“硬政府”引領制度創(chuàng)新，提升治理能力現(xiàn)代化

“硬政府”*“硬政府”是由“硬政權(quán)”引申而來的一個概念。因研究不發(fā)達國家經(jīng)濟問題而聲名卓著的瑞典經(jīng)濟學家1974年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主岡納繆爾達爾在對東南亞國家的經(jīng)濟、社會和制度現(xiàn)象的內(nèi)在依賴性進行了長期的研究以后，認為所有不發(fā)達國家的政府都屬于“軟政權(quán)”，因為在這樣的政權(quán)體系中，公務人員對法律普遍不遵守，權(quán)力的行使也游離于法治軌道之外，權(quán)力市場化現(xiàn)象比較嚴重，而“硬政權(quán)”則與此相反。是與“軟政府”相對應的概念。所謂“硬政府”，就是政府及其公務人員普遍遵從相關(guān)法律和規(guī)章，政府組織的公共目標和公務人員的個人目標不存在背離的行政體系。而“軟政府”，是指政府及其公務人員普遍不遵從相關(guān)法律和規(guī)章，政府攜權(quán)力進入市場，將政府權(quán)力當作商品并與其他商品進行交換，以實現(xiàn)部門利益要求或效用的目標。政府制度創(chuàng)新能否取得預期收益并克服在實踐中的行為異化，取決于政府對整個制度環(huán)境的理解和并在此基礎上合理劃分自己的行為邊界?！坝舱笔鞘艿礁鞣N制度約束和限制的政府模式，在通過各種法律限制時候，“硬政府”才能有效保障政府供給制度的公平性和有效性，憑借特有的權(quán)威性，以法治和公益的精神來引領制度更新和變遷。通過“硬政府”實現(xiàn)政府主導下規(guī)范有序的制度創(chuàng)新，其本身就是政府治理能力的一種體現(xiàn)。因此，一個本身受到法治制約的“硬政府”可以憑借其強制力、意識形態(tài)等優(yōu)勢，在制度化運行規(guī)則的基礎上，有效降低制度變遷成本，更好實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

2.將約束性制度創(chuàng)新與激勵性制度創(chuàng)新有機融合

約束與激勵兩種類型的制度相互交織在一起共同存在于政府組織系統(tǒng)中，有效的制度應是在約束下的一種能提供充分激勵的制度。根據(jù)委托—代理人理論，激勵意味著給予代理人以物質(zhì)或精神上的滿足，以刺激其為委托人的利益工作，而約束則是從道德建設、制度建設等方面，運用法律、道德等手段抑制代理人個人欲望的過度膨脹。*薛惠豐：《委托代理下政府管理的激勵約束研究》，《管理科學》2007年第5期。在現(xiàn)實中，一方面政府制度創(chuàng)新成功的關(guān)鍵在于新制度能否增進創(chuàng)新集團的利益，這必須通過激勵性制度予以實現(xiàn)。另一方面，政府的權(quán)力有可能越過法律界限出現(xiàn)擴張，一旦缺乏有效約束就會有尋租行為，所以必須采取約束性的制度制約，使其行為合法有序。在治理能力現(xiàn)代化的背景下，約束性制度與激勵性制度的融合是政府制度創(chuàng)新的必由之路。一方面，如果沒有激勵性制度，那么政府的潛力和積極性無法得到最大發(fā)揮；另一方面，如果沒有約束性制度，那么政府行使其權(quán)力有可能出現(xiàn)逾越，導致的風險和成本就會增大。政府治理能力現(xiàn)代化尤其重視在規(guī)范政府權(quán)力的基礎上實現(xiàn)其潛力的最大發(fā)揮，因此，政府制度創(chuàng)新必須根據(jù)資源配置和解決社會公共問題的需要，使兩種制度的機制實現(xiàn)結(jié)合，在激勵中實現(xiàn)約束，在約束中實現(xiàn)激勵。

3.推進核心制度創(chuàng)新與配套制度創(chuàng)新相結(jié)合

政府制度創(chuàng)新涉及的范圍廣泛，是一項艱巨的工程，在推進政府治理能力現(xiàn)代化的今天，必須要求政府遵循系統(tǒng)協(xié)調(diào)的原則，將核心制度創(chuàng)新和配套制度創(chuàng)新有機結(jié)合。核心制度創(chuàng)新優(yōu)先解決政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展最為緊迫的問題，如在政府改革中優(yōu)先推進政府職能轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟改革中著力完善產(chǎn)權(quán)制度，在社會改革中重點把握如何激發(fā)社會組織活力。而配套制度創(chuàng)新則是為了保證核心制度穩(wěn)健有序推進而展開的創(chuàng)新，是核心制度的必要補充，比如為了保障政府職能轉(zhuǎn)變這個核心制度創(chuàng)新，就要推進包括公務員體制改革、財政管理體制改革等在內(nèi)的配套制度改革。因此，核心制度創(chuàng)新應與配套制度創(chuàng)新相結(jié)合，協(xié)調(diào)推進。在制度創(chuàng)新中，必須集中精力抓住核心制度創(chuàng)新這個關(guān)鍵，要明確假如沒有核心制度創(chuàng)新，那么即使有再多的配套制度也不會真正實現(xiàn)創(chuàng)新效果。同時，也要著力其他配套制度的改革，在核心制度創(chuàng)新得到完成后，其他配套制度就要緊密跟上。一旦核心制度確定后，制度創(chuàng)新的側(cè)重點應是配套制度。

4.促進自造式制度創(chuàng)新和移植式制度創(chuàng)新相統(tǒng)一

自造式制度創(chuàng)新是“依賴自我設計、自我建構(gòu)的制度安排”*王玉明：《論政府的制度創(chuàng)新職能——從新制度經(jīng)濟學的視角分析》，《中國行政管理》2001年第5期。，是依據(jù)政府在治理過程中所產(chǎn)生的實際問題而作出的一種制度設計和安排活動。自造式制度創(chuàng)新由于沒有先例，也無其他經(jīng)驗和績效可供參考，因此，在很大程度上是依據(jù)理論的預期分析，這樣有可能創(chuàng)建出更有效率的制度。但同時我們也要看到，自造式制度創(chuàng)新完全依賴于系統(tǒng)內(nèi)的自發(fā)制度設計，其創(chuàng)新也有可能產(chǎn)生出更乏效率的制度。此外，自造式制度創(chuàng)新成本較高，制度從設計到完善，再到實施，經(jīng)歷的周期較長。而移植式制度創(chuàng)新是直接吸收和借鑒他國、他地區(qū)、他部門已經(jīng)成熟的并且是有效的制度安排，其創(chuàng)新成本相對較小，驗證時間較短，但需注意的是移植式制度創(chuàng)新需立足實際，不能盲目照搬，否則可能會出現(xiàn)制度的水土不服。因此，決不能照搬照抄，要從具體實際出發(fā)，以自造式制度創(chuàng)新來解決本國、本地區(qū)、本部門的新情況、新問題。在實踐中，必須將二者結(jié)合起來，立足實際，合理吸收制度移植，在借鑒中進行制度創(chuàng)設。

5.要在把握效率與質(zhì)量、成本與收益的整體平衡中推進政府制度創(chuàng)新

政府在制度創(chuàng)新時會進行效率與質(zhì)量、成本與收益的分析，不僅要考慮經(jīng)濟層面的，更要考慮政治層面的。制度創(chuàng)新應該在效率與質(zhì)量、成本與收益上實現(xiàn)均衡及最佳匹配，而不是陷入效率和質(zhì)量，成本和收益的非均衡化當中。這一非均衡化在效率與質(zhì)量上體現(xiàn)為當追求效率提升時，往往很難提升服務的質(zhì)量，或者相反，當追求質(zhì)量提升時，服務效率會有所降低。成本與收益非均衡化則意味著單純追求成本降低時，可能會使收益減少，或者當追求高收益時，成本也可能異常之高，使得社會難以負擔。效率、質(zhì)量、成本、收益的衡量，主要體現(xiàn)在時間、服務水平、耗費資源和整體效果(包括經(jīng)濟社會政治效果)上。一旦效率、質(zhì)量、成本、收益處于“高、優(yōu)、少、好”時，那么相應地其時間、服務水平、耗費資源、整體效果就達到了最合理的配置。因此，政府制度創(chuàng)新必須努力實現(xiàn)這四者的最優(yōu)化和彼此均衡，將提高效率與質(zhì)量，與降低成本、實現(xiàn)高收益統(tǒng)一起來。因此，要結(jié)合不同公共產(chǎn)品供給的特點采取不同的創(chuàng)新路徑，從而實現(xiàn)提升行政效率、改善政府績效、降低資源消耗、增進公共利益的目的。