ISDS機(jī)制在歐盟的困境及使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的回歸
楊帆
(武漢大學(xué) 國(guó)際法研究所,湖北 武漢 430072)
摘要:《里斯本條約》的生效使歐盟在直接投資領(lǐng)域取得專屬權(quán)能,并在國(guó)際投資領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。在受到投資仲裁正當(dāng)性危機(jī)以及投資仲裁對(duì)歐盟公共政策、法律秩序造成的負(fù)面影響下,歐盟一方面在新訂立的投資協(xié)定中加快對(duì)投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制(ISDS)的改革,另一方面也鼓勵(lì)外國(guó)投資者通過(guò)使用“當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”來(lái)解決投資爭(zhēng)議以減少負(fù)面影響。而歐洲法院和成員國(guó)法院可能賦予國(guó)際投資協(xié)定以直接效力,這將進(jìn)一步提高投資者使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的積極性。
關(guān)鍵詞:公共政策;歐盟法律秩序的自治性;當(dāng)?shù)鼐葷?jì);直接效力;投資仲裁機(jī)制
收稿日期:*2015-04-03
基金項(xiàng)目:國(guó)家社科基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目“海外安全利益法律保護(hù)的中國(guó)模式研究”(13AFX028)
作者簡(jiǎn)介:楊帆(1990-),男,安徽宿州人,武漢大學(xué)碩士生,研究方向:歐盟法、國(guó)際投資法。
中圖分類號(hào):D996.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
2009年生效的《里斯本條約》將外國(guó)直接投資事項(xiàng)納入歐盟的專屬權(quán)能領(lǐng)域,這也就意味著只有歐盟可以對(duì)直接投資領(lǐng)域做出具有約束力的法律行為,若沒(méi)有聯(lián)盟的授權(quán),各成員國(guó)不得在該事項(xiàng)上采取任何行動(dòng)(參見(jiàn)《歐盟運(yùn)行條約》規(guī)定)。從最近的《歐盟—加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》和《歐盟—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》的談判歷程來(lái)看,歐盟正在積極地行使其在投資領(lǐng)域的權(quán)能,雖無(wú)任何歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)“共同直接投資政策”的具體內(nèi)涵進(jìn)行界定,但從學(xué)者的觀點(diǎn)來(lái)看該權(quán)能不僅包括市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資保護(hù),還有可能涉及到投資爭(zhēng)端解決問(wèn)題[1]。投資仲裁一直被認(rèn)為是解決投資者—國(guó)家投資爭(zhēng)議最為理想的平臺(tái),它可以將投資爭(zhēng)議以非國(guó)內(nèi)化、非政治化的方式解決,從而公平公正地保護(hù)投資者利益。正是由于投資仲裁的這種優(yōu)勢(shì),“使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”這一最為傳統(tǒng)的投資爭(zhēng)議解決方式逐漸被拋棄,在《能源憲章條約》和《北美自由貿(mào)易協(xié)定》中均賦予投資者直接在國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)起訴的權(quán)利。但隨著歐盟一體化的深入,ISDS機(jī)制逐漸受到歐盟內(nèi)部尤其是歐洲法院的挑戰(zhàn)。歐盟作為一種特殊的國(guó)際法治機(jī)構(gòu),其向來(lái)強(qiáng)調(diào)歐洲法院對(duì)歐盟法的專屬管轄權(quán),仲裁庭的存在必將減損歐洲法院的專屬權(quán)。盡管歐盟在其新訂立的投資協(xié)議中對(duì)傳統(tǒng)的投資仲裁機(jī)制進(jìn)行了完善,但這種做法能緩解多少歐洲法院因其管轄權(quán)的歸屬而受到的損害卻是未知數(shù),也許對(duì)歐盟而言,重新將“使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”作為提起國(guó)際仲裁的前置程序是解決這種擔(dān)憂最為有效的方法。
一、國(guó)際投資仲裁機(jī)制在歐盟的困境
如今,很多雙邊投資條約(BITs)中都包含了投資仲裁條款,根據(jù)這些仲裁條款成立了相應(yīng)的仲裁庭,這些仲裁庭對(duì)相似的爭(zhēng)議,如投資待遇、投資保護(hù)問(wèn)題做出了不同的裁決。仲裁裁決的不一致性引發(fā)了人們對(duì)投資仲裁正當(dāng)性的擔(dān)憂。同時(shí),歐盟法治的特性、歐盟對(duì)其實(shí)施公共政策的重視程度不斷增加以及歐洲法院管轄權(quán)的不斷擴(kuò)張,使得國(guó)際投資仲裁機(jī)制在歐盟面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
(一)國(guó)際投資仲裁的正當(dāng)性危機(jī)
國(guó)際投資仲裁機(jī)制本身并不是一個(gè)完美的體制,它存在著一些缺陷。首先,投資仲裁體制承襲了傳統(tǒng)的商事仲裁體制,即當(dāng)事方通過(guò)仲裁協(xié)議選擇仲裁庭,仲裁程序是秘密進(jìn)行的。對(duì)于私人主體而言,仲裁的秘密性可以保護(hù)重要的商業(yè)信息不被泄露,若投資仲裁的一方是主權(quán)國(guó)家,裁決可能產(chǎn)生的任何不利后果都會(huì)對(duì)該主權(quán)國(guó)家管轄下的事項(xiàng)產(chǎn)生重要影響,繼續(xù)堅(jiān)持仲裁的秘密性、阻止公眾的知情權(quán),則有可能會(huì)導(dǎo)致民眾的反對(duì)而喪失合法性,影響其今后的適用。其次,由于不存在常設(shè)國(guó)際仲裁庭,也沒(méi)有常任仲裁員,仲裁庭和仲裁員都是由爭(zhēng)端雙方協(xié)議臨時(shí)選擇產(chǎn)生,這就會(huì)導(dǎo)致仲裁員為了今后能再次擔(dān)任仲裁員而在仲裁中偏袒其中一方,損害仲裁中立的原則[2]。最后,仲裁裁決的不一致性也大大損害了其權(quán)威性。當(dāng)前世界上存在3000多份投資協(xié)定,每份投資協(xié)定的措辭都大致相同,且對(duì)這些協(xié)議條款的解釋都按照《維也納條約法公約》第31、32條進(jìn)行。然而不同仲裁庭對(duì)相同條款的解釋卻大相徑庭,究其原因在于投資協(xié)定的獨(dú)立性導(dǎo)致了仲裁庭之間獨(dú)立進(jìn)行裁決,因此并沒(méi)有建立起“遵循先例”的原則,加上沒(méi)有常任仲裁員,不同仲裁員對(duì)相同條款的理解也不一致,最終導(dǎo)致了國(guó)際投資法體系的“碎片化現(xiàn)象”[3]。最近幾年,國(guó)際社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題的嚴(yán)重性,開(kāi)始在部分區(qū)域或國(guó)際層面推動(dòng)投資仲裁機(jī)制的改革。如NAFTA體制下允許第三方作為法庭之友參加仲裁,提交書(shū)面意見(jiàn)[4];歐盟推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)制定《國(guó)際投資仲裁透明度規(guī)則》,以保證公眾及相關(guān)第三人對(duì)仲裁程序的知情權(quán)[5];歐盟和加拿大在投資條款中增加了設(shè)立上訴機(jī)制的條款,同時(shí)針對(duì)各個(gè)協(xié)議設(shè)立一套固定的仲裁員名單,根據(jù)仲裁員行為準(zhǔn)則監(jiān)督他們的行為[6]。
國(guó)際社會(huì)對(duì)投資仲裁機(jī)制改革所做的努力也從側(cè)面表明了當(dāng)前投資仲裁機(jī)制面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題,由于這些改革還處于起步階段,其對(duì)提高仲裁正當(dāng)性能發(fā)揮多大效果仍需拭目以待。
(二)國(guó)際投資仲裁對(duì)歐盟公共政策的影響
隨著國(guó)際法人本化趨勢(shì)的加強(qiáng),國(guó)際投資法這一部門法也逐漸顯現(xiàn)出人本化的特征[7]。東道國(guó)開(kāi)始在投資協(xié)定中重視勞工權(quán)益、環(huán)境保護(hù)及其他企業(yè)社會(huì)責(zé)任。但是,至今沒(méi)有任何雙邊投資條約像WTO協(xié)定那樣規(guī)定一般例外條款,不僅如此,由于國(guó)際仲裁庭對(duì)間接征收條款的擴(kuò)大解釋導(dǎo)致了很多旨在實(shí)現(xiàn)的國(guó)內(nèi)公共政策措施被歸類為征收措施從而排除公共政策的適用[8],不僅招致東道國(guó)民眾的不滿,也是對(duì)東道國(guó)主權(quán)的挑戰(zhàn)。
近期發(fā)生的一些歐盟及其成員國(guó)作為仲裁被訴方的案件引發(fā)了人們的廣泛關(guān)注,其中最為著名的當(dāng)屬大瀑布電力公司訴德國(guó)案。受福島核電站事故的影響,德國(guó)計(jì)劃逐漸淘汰核能在德國(guó)的使用以保障公共安全。作為德國(guó)核能項(xiàng)目的主要投資者,瑞典大瀑布電力公司認(rèn)為德國(guó)政府不可預(yù)期的行為使自己遭受到損害,違反了《能源憲章條約》第10條有關(guān)“公平公正待遇”“給予投資者持續(xù)性安全保障”的義務(wù),且構(gòu)成了間接征收,因而向ICSID申請(qǐng)仲裁,要求德國(guó)賠償37億歐元的損失[9]。雖然由于仲裁程序的秘密性,案件進(jìn)程如何外界無(wú)從知曉,但德國(guó)對(duì)待投資仲裁態(tài)度的轉(zhuǎn)變顯然是受到了該案的影響。歐盟與美國(guó)正在進(jìn)行的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》(TTIP)將會(huì)成為最為綜合性的促進(jìn)自由貿(mào)易和保護(hù)投資協(xié)定,但談判國(guó)就是否應(yīng)將ISDS納入到《協(xié)定》中來(lái)產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧,德國(guó)聯(lián)邦委員會(huì)認(rèn)為該機(jī)制具有極大風(fēng)險(xiǎn)性,會(huì)影響德國(guó)對(duì)外國(guó)投資的管理權(quán)及實(shí)施公共政策的自由[10]。對(duì)于《歐盟—加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》中所規(guī)定的ISDS機(jī)制德國(guó)也表達(dá)了相似觀點(diǎn)[11]。德國(guó)曾率先在ISDS的基礎(chǔ)上提出了雙邊投資保護(hù)協(xié)定以保護(hù)本國(guó)外資安全,如今其態(tài)度的轉(zhuǎn)變也意味著維護(hù)國(guó)家的管制權(quán)已經(jīng)成為了歐盟在未來(lái)締結(jié)雙邊投資協(xié)定時(shí)的主要訴求。
認(rèn)識(shí)到投資仲裁機(jī)制可能對(duì)歐盟的公共政策產(chǎn)生負(fù)面影響之后,歐盟發(fā)布了《歐盟協(xié)定中投資保護(hù)和投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決》的情況說(shuō)明[12],它認(rèn)為包括ISDS機(jī)制在內(nèi)的投資保護(hù)條款必須要進(jìn)行完善,尤其是重視實(shí)現(xiàn)投資保護(hù)和國(guó)家管制權(quán)的平衡。為了確保國(guó)家合理的公共政策不受到外國(guó)投資者的挑戰(zhàn),應(yīng)當(dāng)從兩方面著手:在實(shí)體上,澄清“間接征收”“公平公正待遇”的內(nèi)涵,限制仲裁庭的解釋權(quán);在程序上,完善現(xiàn)存的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制,提高程序透明度,限制投資者在國(guó)際仲裁和國(guó)內(nèi)法院之間的雙重救濟(jì)。2014年的《歐盟—加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》草案接納了歐盟委員會(huì)的主張,它在序言中規(guī)定:為了實(shí)現(xiàn)合理的公共政策,歐盟和加拿大可以保留對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行管制的權(quán)利[13]。新的投資協(xié)定確認(rèn)了各國(guó)對(duì)投資進(jìn)行管制的權(quán)利并且開(kāi)放了公共政策的范圍,但對(duì)于“合理的公共政策”的判斷標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有進(jìn)一步具體化,考慮到該條款規(guī)定是列在序言中而不是作為實(shí)體條款規(guī)定在正文中,它未來(lái)發(fā)揮的作用可能僅限于對(duì)某一具體行為的解釋說(shuō)明,很難真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家管制權(quán)和投資者權(quán)利的平衡。
(三)國(guó)際投資仲裁機(jī)制對(duì)歐盟法律秩序自治性(Autonomy of EU Legal Order)的挑戰(zhàn)
1.歐盟法律秩序自治性的內(nèi)涵
20世紀(jì)60年代歐洲法院運(yùn)用司法裁判權(quán)將歐盟法界定為“國(guó)際法中一種新型的法律秩序”,許多中外法學(xué)者將其界定為“自成一類的法律體系”[14]。歐盟法的這種特性也影響了歐盟法律秩序,歐盟法院在Costa案中將歐盟法律秩序的特性稱為“歐盟法律秩序的自治性”(參見(jiàn)案件:ECJ Case 6/64 Costa v ENEL [1964] ECR 585)。從法院的司法實(shí)踐來(lái)看,歐盟法律秩序的自治性表現(xiàn)在兩個(gè)方面:內(nèi)部自治和外部自治。關(guān)于內(nèi)部自治的問(wèn)題,歐洲法院在Costa v ENEL案件中首次提及,法院認(rèn)為,與一般國(guó)際協(xié)定相比,歐盟法創(chuàng)立了自己的法律體系,自從基礎(chǔ)條約生效的那一刻起就成為了成員國(guó)法的一部分,國(guó)內(nèi)法院有義務(wù)在案件中適用相關(guān)條約。內(nèi)部自治實(shí)際上宣布了歐盟法在成員國(guó)的優(yōu)先效力,歐盟在行使成員國(guó)轉(zhuǎn)讓的主權(quán)權(quán)利時(shí)不受成員國(guó)的干涉。歐盟法院的判例對(duì)外部自治的內(nèi)涵也進(jìn)行了界定,并且其內(nèi)涵還在不斷延伸。在1991年“歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定(EEA)咨詢意見(jiàn)”中,法院認(rèn)為,聯(lián)盟和成員國(guó)責(zé)任分配問(wèn)題必須由歐盟法進(jìn)行規(guī)范,出現(xiàn)爭(zhēng)議的時(shí)候也必須由歐共體法院來(lái)解決,第三方爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)與歐盟法相似條款的解釋也應(yīng)當(dāng)被排除,這是歐盟法律秩序自治性的體現(xiàn)(參見(jiàn)案件:ECJ Opinion 1/91 EEA Agreement [1991] ECR I-6079, para 35)。在“Mox Plant案”中,歐洲法院認(rèn)為混合協(xié)定中歐盟行使專屬權(quán)能締結(jié)的條款屬于歐盟法的一部分,歐盟法的解釋和運(yùn)用應(yīng)當(dāng)由歐盟法院享有排他管轄權(quán),若有其他國(guó)際仲裁庭對(duì)歐盟法事項(xiàng)行使管轄權(quán)則是對(duì)歐盟法自治性的威脅(參見(jiàn)案件:ECJ Case C-459/03 Commission v Ireland (Mox Plant) [2006] ECR I-4635)。無(wú)論是“Mox Plant案”還是“EEA協(xié)定咨詢意見(jiàn)案”,二者都確認(rèn)了歐盟法院相對(duì)于第三方爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的優(yōu)先地位,但2008年歐洲法院在“卡迪案”中認(rèn)為歐盟法的自治性并不僅僅出現(xiàn)于管轄權(quán)沖突的情形,任何足以影響歐盟法律秩序完整性的情勢(shì)都會(huì)影響歐盟法律秩序的自治性(參見(jiàn)案件:ECJ Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council and Commission [2008] ECR I-6351)。有學(xué)者認(rèn)為歐盟法院對(duì)歐盟法律秩序自治性的寬泛解釋顯示出其對(duì)于歐盟的重要性,“歐盟法律秩序自治性”實(shí)際上與“歐盟法律秩序的基礎(chǔ)”等同,是歐盟法中其他法律原則,如優(yōu)先原則、司法審查原則、保護(hù)基本權(quán)利原則的基礎(chǔ)[15]。
2.國(guó)際投資仲裁機(jī)制對(duì)歐盟法的影響
《里斯本條約》通過(guò)后,在歐盟領(lǐng)域內(nèi)將主要由兩套法律體系來(lái)調(diào)整外國(guó)直接投資,即歐盟各機(jī)構(gòu)立法和雙邊投資條約。前者調(diào)整有關(guān)投資的內(nèi)部關(guān)系,后者處理外部問(wèn)題,二者相輔相成但非平行運(yùn)行,這種模式導(dǎo)致投資仲裁庭對(duì)某一問(wèn)題進(jìn)行裁決的時(shí)候不可避免的需要解決相關(guān)的歐盟法問(wèn)題,這也使得歐盟法律秩序的自治性可能面對(duì)來(lái)自仲裁庭的挑戰(zhàn)。
首先,歐洲法院否認(rèn)了投資仲裁庭需要針對(duì)涉及歐盟法的事項(xiàng)去提交初步的裁決。在多數(shù)情況下,當(dāng)事人選擇依據(jù)的解決爭(zhēng)端的準(zhǔn)據(jù)法往往同時(shí)包括東道國(guó)法和國(guó)際法。在涉及歐盟投資的爭(zhēng)端中,東道國(guó)的法律包括對(duì)成員國(guó)有約束力的歐盟法。歐洲法院在Vaassen案中認(rèn)為有權(quán)提交初步裁決的“法院”或“法庭”必須滿足以下條件:有常設(shè)的仲裁機(jī)構(gòu);依歐盟成員國(guó)之法律設(shè)立;仲裁機(jī)構(gòu)成員由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)任命;依法受理并享有強(qiáng)制管轄權(quán);適用法律按照抗辯程序進(jìn)行[14]。由于投資仲裁庭的管轄權(quán)本質(zhì)上是當(dāng)事方協(xié)議產(chǎn)生的且仲裁庭沒(méi)有任何公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的參與,因此不滿足歐洲法院所制定的標(biāo)準(zhǔn)。由于仲裁庭無(wú)法請(qǐng)求初步裁決,歐盟法的統(tǒng)一解釋、統(tǒng)一效力、統(tǒng)一實(shí)施將無(wú)從保證,長(zhǎng)此以往將會(huì)產(chǎn)生造成歐盟法適用的碎片化現(xiàn)象,損害歐盟法律秩序的完整性,同時(shí)歐盟法律秩序的自治性也將受到威脅。
其次,歐盟獲得對(duì)直接投資的專屬管轄權(quán)之后,其成員國(guó)之間在BIT中涉及直接投資的部分應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的被歐盟法所取代,成員國(guó)之間的直接投資將徹底成為歐盟的內(nèi)部事務(wù),涉及直接投資的爭(zhēng)議也應(yīng)當(dāng)提交歐盟法院解決。然而,仲裁庭從未放棄過(guò)對(duì)涉及成員國(guó)之間投資爭(zhēng)端案件的管轄權(quán)。有關(guān)歐盟成員國(guó)之間投資爭(zhēng)端最典型的例子是2006年的Eastern Sugar案,仲裁庭認(rèn)為根據(jù)《維也納條約法公約》第30、59條的規(guī)定,雙方BIT依然有效,投資者依然有權(quán)就投資爭(zhēng)議申請(qǐng)仲裁[16]。雖然案件發(fā)生時(shí)歐盟尚未取得對(duì)直接投資的專屬權(quán)能,但仲裁庭否認(rèn)“歐盟法優(yōu)先于投資協(xié)定”的主張無(wú)疑將影響今后有相似爭(zhēng)議的解決。
再者,歐盟成員國(guó)之間根據(jù)投資協(xié)定賦予投資者提起投資仲裁是對(duì)歐盟法中“平等原則”的違反[17]。確保公民享有平等解決投資爭(zhēng)議的權(quán)利是歐盟的職責(zé),但簽署投資協(xié)定的成員國(guó)國(guó)民相對(duì)于未簽署投資協(xié)定的成員國(guó)國(guó)民在解決投資爭(zhēng)議時(shí)享有更大的權(quán)利,因?yàn)榍罢呖梢蕴峤恢俨枚笳卟豢梢?。因此,歐盟有責(zé)任消除投資協(xié)定中的爭(zhēng)端解決條款。
最后,投資仲裁庭可能會(huì)違反成員國(guó)與歐盟的權(quán)力劃分。由于新的投資協(xié)定可能會(huì)是混合協(xié)定,歐盟和成員國(guó)都是締約方,那么在出現(xiàn)投資爭(zhēng)議的情況下需要解決責(zé)任承擔(dān)及被告主體的問(wèn)題。為此,歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過(guò)了《歐盟作為締約國(guó)的投資協(xié)定中投資者—國(guó)家投資爭(zhēng)端仲裁中經(jīng)濟(jì)責(zé)任劃分框架條例》,該條例就歐盟和成員國(guó)之間經(jīng)濟(jì)責(zé)任如何劃分問(wèn)題做了詳細(xì)規(guī)定。但是,該條例僅對(duì)歐盟各機(jī)構(gòu)及其成員國(guó)有約束力,無(wú)法約束外國(guó)投資者及仲裁庭,再考慮到歐盟并沒(méi)有及時(shí)將被訴方的情況通知仲裁庭,仲裁庭可以自由決定被訴方并作出裁決,要求其承擔(dān)責(zé)任。仲裁庭的這種做法顯然會(huì)違反成員國(guó)與歐盟內(nèi)部責(zé)任的劃分,損害歐盟法律秩序的自治性。
結(jié)合歐盟的發(fā)展歷程我們不難發(fā)現(xiàn),歐盟一體化實(shí)際上是歐盟法的一體化,歐盟必須牢牢掌握對(duì)歐盟法的控制權(quán),進(jìn)而掌握歐盟的一體化進(jìn)程,這樣一來(lái)也就能理解歐洲法院為何努力擴(kuò)大其對(duì)涉及歐盟法事項(xiàng)的專屬管轄權(quán)。然而,國(guó)際投資仲裁機(jī)構(gòu)是商業(yè)機(jī)構(gòu),只有受理更多的案件才能實(shí)現(xiàn)更多盈利,因此仲裁庭也有擴(kuò)大管轄權(quán)的需求,因此歐盟對(duì)歐盟法的控制權(quán)面對(duì)著來(lái)自投資仲裁機(jī)構(gòu)的威脅。面對(duì)來(lái)自仲裁庭的挑戰(zhàn),對(duì)歐盟而言最好的方法也許是重拾被其忽視已久的“使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”制度。
二、“使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”制度的回歸
歐盟內(nèi)部已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)要求外國(guó)投資者使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)以解決投資爭(zhēng)端。歐盟國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在向歐洲議會(huì)提交的報(bào)告中指出:考慮到當(dāng)前投資爭(zhēng)端解決機(jī)制存在的問(wèn)題,有必要對(duì)其進(jìn)行改革,其中一方面就是當(dāng)東道國(guó)的國(guó)內(nèi)法院足以保證正當(dāng)程序時(shí)應(yīng)當(dāng)要求投資者先使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)再提出國(guó)際仲裁[18]。2014年歐盟國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)再次要求歐盟法和國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)者對(duì)歐盟當(dāng)前的ISDS進(jìn)行研究,找出這種機(jī)制對(duì)歐盟可能造成的影響并提出相關(guān)建議。研究結(jié)果表明,當(dāng)前的仲裁機(jī)制限制了歐盟管制權(quán)的行使,并且潛在地對(duì)歐盟法的自治性造成損害,而解決這種困境最好的方法就是“使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”[19]。
投資者在歐盟使用“當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”解決投資爭(zhēng)議可以獲得一定優(yōu)勢(shì)。首先,歐盟成員國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放、政治狀況穩(wěn)定、法制環(huán)境健全透明,能在公平、公正的基礎(chǔ)上保證投資爭(zhēng)議迅速有效解決。其次,在《里斯本條約》生效之前,投資權(quán)能屬于共享權(quán)能,主要是由各個(gè)成員國(guó)同外國(guó)締結(jié)投資條約,這些條約的國(guó)內(nèi)效力取決于該國(guó)憲法規(guī)定,因此一些國(guó)家雙邊投資條約若沒(méi)有被并入或轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法,投資者也就沒(méi)有權(quán)利援引其中的實(shí)體規(guī)定。但是,隨著歐盟獲得專屬的有關(guān)直接投資的權(quán)能,歐盟可以參與到投資協(xié)定的談判和締結(jié)環(huán)節(jié),根據(jù)Mox Plant案中歐洲法院的觀點(diǎn),與專屬權(quán)能有關(guān)的條款也構(gòu)成了歐盟法的一部分。當(dāng)投資協(xié)定相關(guān)條款被認(rèn)為具有直接效力時(shí),投資者可以直接援引以主張自己的權(quán)利。最后,在成員國(guó)法院解決投資爭(zhēng)議時(shí),法院有權(quán)要求歐洲法院就歐盟法的解釋和適用做出初步裁決,這保障了歐盟法律秩序的自治性。同時(shí),國(guó)內(nèi)法院可以對(duì)一項(xiàng)措施是否可以認(rèn)定為公共政策做出更為準(zhǔn)確的評(píng)價(jià),平衡投資者的權(quán)利和國(guó)家對(duì)投資的管制權(quán)。
由于《里斯本條約》只是將與直接投資相關(guān)的權(quán)能賦予給了歐盟,而現(xiàn)代投資協(xié)定不僅僅涵蓋直接投資,也包括間接投資,因此歐盟若想締結(jié)全面完整的投資協(xié)議仍需要成員國(guó)的參與,這也就意味著投資協(xié)定將會(huì)采取混合協(xié)定的形式。如前所述,投資者使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì),其最關(guān)心的是能否在成員國(guó)法院主張投資協(xié)定下賦予他的實(shí)體權(quán)利,如投資待遇和投資保護(hù)條款等。這就需要我們進(jìn)一步分析混合協(xié)定在成員國(guó)是否具有直接效力。
三、國(guó)際投資協(xié)定在成員國(guó)的效用
直接效力是歐盟法研究的重要問(wèn)題,因此在確定投資協(xié)定的直接效力之前,應(yīng)當(dāng)明確協(xié)定中哪些條款可以構(gòu)成歐盟法的一部分。歐洲法院在許多案例中都確認(rèn)歐盟一旦締結(jié)國(guó)際條約,該條約就構(gòu)成歐盟法律秩序的一部分。法院在Mox Plant案中進(jìn)一步認(rèn)為,混合協(xié)定中歐盟按照專屬職權(quán)訂立的條款也構(gòu)成了歐盟法的一部分。歐盟法學(xué)者一般認(rèn)為,歐盟的直接投資權(quán)能范圍應(yīng)當(dāng)廣義理解,包括:與貿(mào)易有關(guān)的投資、投資自由化措施、對(duì)投資的管制措施、征收問(wèn)題以及相關(guān)的實(shí)體權(quán)利條款等[20],這些與直接投資相關(guān)的條款都構(gòu)成歐盟法的一部分。同時(shí),根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第63條的規(guī)定,與間接投資相關(guān)的資本自由轉(zhuǎn)移事項(xiàng)歐盟也享有專屬權(quán)利,接下來(lái)對(duì)直接效力的討論主要針對(duì)的就是上述兩類條款。
(一)投資協(xié)定的直接效力問(wèn)題
國(guó)際協(xié)定在歐盟的直接效力是指國(guó)際協(xié)定的某些條文,個(gè)人可以直接在本國(guó)法院援引這些條文來(lái)維護(hù)其權(quán)利,或者國(guó)內(nèi)法院直接援引這些條文來(lái)維護(hù)相關(guān)個(gè)人的權(quán)利。歐盟基礎(chǔ)條約并沒(méi)有規(guī)定直接效力問(wèn)題,該問(wèn)題總是屬于司法解釋的事項(xiàng),并在具體案件中取決于有關(guān)規(guī)定的性質(zhì)、總的結(jié)構(gòu)和措辭[21]。
自歐洲法院在Van Gend en Loos案中確認(rèn)歐盟法的直接效力后,法院在判斷某一國(guó)際協(xié)定的條款是否具有直接效力的標(biāo)準(zhǔn)便基本統(tǒng)一:國(guó)際協(xié)定的立法精神、結(jié)構(gòu)和性質(zhì);內(nèi)容明確具體且不需要后續(xù)措施實(shí)施。我們可以借用這些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)投資協(xié)定的直接效力。首先,投資協(xié)定的目的是保護(hù)投資者的利益,從歐盟與加拿大之間貿(mào)易協(xié)定涉及投資的內(nèi)容來(lái)看,它既涵蓋了投資及相關(guān)事項(xiàng)的定義、投資保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資者待遇等實(shí)體條款,還規(guī)定了投資爭(zhēng)端解決機(jī)制這種程序性事項(xiàng),體系結(jié)構(gòu)是否完整。從仲裁實(shí)踐來(lái)看,投資協(xié)定是仲裁庭裁決所適用法律的重要依據(jù)。其次,為了維護(hù)本國(guó)管制權(quán),投資條款內(nèi)容越來(lái)越具體、明確,用以限制仲裁庭的解釋權(quán)。因此,按照上述標(biāo)準(zhǔn)投資協(xié)定應(yīng)當(dāng)具有直接效力。我們應(yīng)當(dāng)注意到,有關(guān)國(guó)際協(xié)定的直接效力問(wèn)題涉及各國(guó)的政治考慮,有些情況下即使國(guó)際協(xié)定明顯滿足上述標(biāo)準(zhǔn),歐洲法院也不會(huì)賦予其直接效力。最典型的例子就是歐洲法院一直拒絕承認(rèn)GATT/WTO法在歐盟的直接效力[22]。由于投資仲裁機(jī)制對(duì)歐盟的公共政策實(shí)施、歐盟法律秩序的自治性構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn),在這種背景下,歐盟及成員國(guó)鼓勵(lì)投資者使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)解決爭(zhēng)端,以平衡投資者權(quán)利和東道國(guó)的管制權(quán),若歐洲法院不承認(rèn)投資協(xié)定的直接效力,將會(huì)大大影響投資者使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的積極性,因此,從政治考慮上來(lái)講,歐洲法院應(yīng)當(dāng)承認(rèn)投資協(xié)定的直接效力。
(二)投資協(xié)定對(duì)歐盟法效力的審查
歐盟法院的判例表明歐盟締結(jié)的國(guó)際協(xié)定可以用來(lái)審查二級(jí)立法的合法性問(wèn)題。當(dāng)歐盟機(jī)構(gòu)制定的某種措施影響投資者權(quán)利的時(shí)候,投資者可以在東道國(guó)法院以該歐盟立法違反投資協(xié)定的規(guī)定為由提起訴訟,成員國(guó)法院可以要求歐洲法院做出初步裁決。那么,投資者在行使這項(xiàng)權(quán)利的時(shí)候,需要以投資協(xié)定中的條款對(duì)其產(chǎn)生直接效力為前提嗎?
歐洲法院在國(guó)際水果公司案中似乎將直接效力的問(wèn)題等同于對(duì)歐盟法令的司法審查,它在該案中認(rèn)為只有國(guó)際協(xié)定在具有直接效力的情況下才能被個(gè)人援引,所以應(yīng)對(duì)歐盟的立法進(jìn)行司法審查。然而,在隨后的Nakajima案中,法院又推翻了先前的觀點(diǎn),認(rèn)為國(guó)際貿(mào)易協(xié)定條款的直接效力問(wèn)題與援引該條款挑戰(zhàn)歐盟法效力是相互獨(dú)立的問(wèn)題。歐洲法院在后續(xù)相似問(wèn)題上給出的答案在上述兩種觀點(diǎn)之間徘徊[23]。由于這一問(wèn)題尚沒(méi)有定論,即使在投資條約被認(rèn)為不具有直接效力的情況下,投資者仍不能輕易放棄利用投資條約相關(guān)條款審查歐盟立法合法性的機(jī)會(huì)。
四、結(jié)語(yǔ)
盡管投資者—國(guó)家投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的存在對(duì)歐盟構(gòu)成種種挑戰(zhàn),但從歐盟的官方文件來(lái)看,并未打算放棄ISDS機(jī)制。歐盟這樣做的主要原因是歐盟不僅是資本輸入國(guó),也是世界上最大的資本輸出國(guó),出于對(duì)東道國(guó)法治透明、公平公正的擔(dān)憂,ISDS機(jī)制依然是歐盟海外投資者維護(hù)自身利益最有效的工具。因此本文所講的“使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”的回歸是單向性的,歐盟并不希望其投資者在東道國(guó)受到“使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”的限制,這種看似矛盾的做法實(shí)際上是由于其身兼資本輸入國(guó)和資本輸出國(guó)兩種角色所決定的。當(dāng)下,中國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域的身份跟歐盟很相似,而如何在投資協(xié)定中平衡“使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”與投資者—國(guó)家投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用是每個(gè)身兼資本輸出和資本輸入雙重角色的國(guó)家應(yīng)當(dāng)著手解決的問(wèn)題,歐盟在這方面的任何進(jìn)展都會(huì)對(duì)我國(guó)有很大的啟示意義,因此我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)關(guān)注歐盟在這方面的實(shí)踐。
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The Dilemma of ISDS in the EU and the Return of Using Local Relief
YANG Fan
(ResearchInstituteofInternationalLaws,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)
Abstract:Since the Treaty of Lisbon came into force, the EU has achieved exclusive competence in direct investment and plays an important role in international investment. Meanwhile, confronted with legitimacy crisis of investment arbitration and its negative impact on the EU public policy and legal order, the EU is speeding up the reform of investor-state dispute settlement (ISDS) in its newly concluded bilateral investment treaties (BITs). On the other hand, the EU tries to encourage foreign investors to make use of “l(fā)ocal relief” to settle investment disputes and reduce negative effect. European Union Court of Justice and its members’ domestic courts might grant BITs direct effect, which will further inspire investors’ passion to use local relief.
Key words:public policy; autonomy of EU legal order; local relief; direct effect; investment arbitration mechanism
(編輯:張文渲)