法治保障視野下的農(nóng)民發(fā)展問題思考

法治保障視野下的農(nóng)民發(fā)展問題思考

王繼軍，王中慶

(山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

摘要：人的發(fā)展是社會發(fā)展的核心和最高目標(biāo)，農(nóng)民發(fā)展的狀況是衡量當(dāng)代中國社會整體發(fā)展水平與質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。在依法治國戰(zhàn)略的背景下，研究闡釋農(nóng)民發(fā)展的內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)與法治、農(nóng)民發(fā)展的辯證邏輯和農(nóng)民發(fā)展的法治化路徑等問題，具有重要的理論價值和積極的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)今中國，農(nóng)民發(fā)展是政策、政治問題，也是法律、法治問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民發(fā)展；依法治國；法治化

收稿日期：*2015-06-01

基金項目：中國法學(xué)會深入研究黨的十八屆四中全會精神重點(diǎn)專項課題“優(yōu)化礦產(chǎn)資源領(lǐng)域政治生態(tài)法律問題研究”(CLS(2015)ZDZX09)

作者簡介：王繼軍(1956-)，男，河北淶水人，山西大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：馬克思主義法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)等;王中慶(1983-)，男，山西曲沃人，山西大學(xué)講師、博士生，研究方向：馬克思主義法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)等。

中圖分類號：D61文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

在黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》以及2004-2015年連續(xù)十二次的中共中央“一號文件”中，都提到在當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)、社會和人的發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)民發(fā)展仍是首要問題。全國高度關(guān)注和切實(shí)論及農(nóng)民問題的同時，法治建設(shè)已經(jīng)悄悄走進(jìn)農(nóng)民發(fā)展問題的視野，漸漸地與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題緊密聯(lián)系起來。

從發(fā)展的視角看，農(nóng)民是中國歷史上一個有著特殊意義的群體，整體發(fā)展程度和水平低，但是絕對人口數(shù)量最多，為國家發(fā)展的貢獻(xiàn)和犧牲最多，反哺扶助和推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程也最急迫。歷代領(lǐng)導(dǎo)人在不同的時期和場合，都有諸多關(guān)于農(nóng)民發(fā)展問題的重要論述，并先后付諸實(shí)施。在實(shí)踐層面上，國家對于農(nóng)民發(fā)展的著力點(diǎn)，從農(nóng)民增收到重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、從農(nóng)村建設(shè)到提高科技創(chuàng)新、從深化改革到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從政策政治到法律法治，無不體現(xiàn)著社會發(fā)展與時代進(jìn)步。

一、農(nóng)民發(fā)展的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)

發(fā)展，是指事物所具有的不斷前進(jìn)、螺旋上升的趨勢運(yùn)動。人既是社會存在和發(fā)展的前提，也是社會發(fā)展的目的；人既是社會歷史活動的主體，也是社會歷史活動的客體，是主客體的統(tǒng)一。從其基本特征來看，人的發(fā)展正是人本身所具有的自然性、社會性和精神性相互影響作用、相互改善提高的過程。

農(nóng)民發(fā)展[1]，可以理解為農(nóng)民物質(zhì)生活水平領(lǐng)域的持續(xù)改善，社會交往范圍和實(shí)踐活動領(lǐng)域的持續(xù)擴(kuò)大，自我自主的意識、能力和素質(zhì)等精神領(lǐng)域的持續(xù)提升，以及三方面有機(jī)結(jié)合的內(nèi)容與過程的統(tǒng)一體。農(nóng)民發(fā)展問題，是馬克思主義關(guān)于人的發(fā)展理論在農(nóng)民領(lǐng)域中的運(yùn)用和實(shí)踐，其既有普遍性、共性的內(nèi)涵，又有特殊性、個性的特色。馬克思指出：“人是一個特殊的個體，并且正是他的特殊性使他成為一個個體，成為一個現(xiàn)實(shí)的、單個的社會存在物，同樣地他也是觀念的總體，被思考和被感知的社會的主體的自為存在，正如他在現(xiàn)實(shí)中，既作為對社會存在的直觀現(xiàn)實(shí)享受，又作為人的生命表現(xiàn)的總體而存在。”[2]相應(yīng)地，農(nóng)民發(fā)展包括了整體、群體與個體、部分的相對邏輯關(guān)系，是生存、發(fā)展與個性、自由辯證統(tǒng)一和前進(jìn)上升的總趨勢。

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[3]的數(shù)據(jù)顯示：2014年，我國鄉(xiāng)村人口為61 866萬人，占全國總?cè)丝跀?shù)的45.23%；其中，全國人戶分離的人口為2.98億人，流動人口為2.53億人。以我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際來看，流動人口絕大多數(shù)是從農(nóng)村流動到城市，但仍屬于農(nóng)民的范疇；以此種方式和口徑計算，我國鄉(xiāng)村實(shí)質(zhì)人口將達(dá)87 166萬人，約占全國總?cè)丝跀?shù)的2/3。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28 844元；農(nóng)村居民人均可支配收入10 489元，全年農(nóng)村居民人均純收入為9 892元。按照年人均收入為2 300元(2010年不變價)的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計算，2014年農(nóng)村貧困人口為7 017萬人。

從古至今，我國在絕大多數(shù)時期都存在著城鄉(xiāng)區(qū)域的千差萬別，其發(fā)展水平參差不齊。經(jīng)過新中國60多年的發(fā)展，農(nóng)民群體的物質(zhì)力量不斷提高，精神文化不斷豐富滿足，個性的自由全面發(fā)展也日益受到關(guān)注和重視；但是從直觀數(shù)字和社會總體層面分析，當(dāng)代中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展水平和程度仍處于相對失衡狀態(tài)。中國的問題和發(fā)展的問題，從某種程度上說，是農(nóng)民的問題；沒有農(nóng)民發(fā)展，就沒有中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展。

二、農(nóng)民發(fā)展對法治建設(shè)的時代訴求

當(dāng)前中國，全面建設(shè)小康社會、全面深化改革、全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨已經(jīng)成為時代主旋律，法治建設(shè)與農(nóng)民發(fā)展問題已成為主基調(diào)。

(一)宏觀層面的發(fā)展思路

2014年10月，十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》[4]，高瞻遠(yuǎn)矚地鮮明提出：我們要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，要建設(shè)社會主義法治國家。2015年2月，在全年工作中具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性地位的中共中央“一號文件”[5]中，連續(xù)十二次聚焦農(nóng)民問題，這一國家當(dāng)前需要重點(diǎn)關(guān)注和亟須解決的問題。中央連續(xù)兩個重量級的決策，共同而明確地指向了農(nóng)民發(fā)展與法治建設(shè)?！耙惶栁募敝懈鞘状我敕ㄖ谓ㄔO(shè)的內(nèi)容，其精神要義在于，確定了在法治建設(shè)中，農(nóng)村是相對薄弱的領(lǐng)域，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)法治化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，須加快完善農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的法律規(guī)范體系，運(yùn)用法治方式、法治思維和法律體系，建設(shè)完善“三農(nóng)”工作。

(二)社會與學(xué)界的關(guān)注

2014年10月30日，對中國農(nóng)村問題研究領(lǐng)域具有較大影響力的華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院發(fā)布了年度《中國農(nóng)民狀況發(fā)展的報告·政治卷》。該報告基于當(dāng)前我國農(nóng)民政治發(fā)展的現(xiàn)狀，與時俱進(jìn)地重點(diǎn)研究了農(nóng)村法治建設(shè)與基層民主建設(shè)。《報告》指出，改革開放以來，以普法宣傳和基層司法服務(wù)為重點(diǎn)的農(nóng)村法治建設(shè)使得法律制度、法律意識、法治觀念等相關(guān)內(nèi)容深入到農(nóng)民日常生活中。但是，農(nóng)村法制建設(shè)還存在著法律認(rèn)知水平低、法律實(shí)施不公、消極被動用法等不足之處，農(nóng)民在運(yùn)用法律方面還面臨著法律程序、法律成本等方面的問題。在總體上，我國法治建設(shè)仍面臨著長期性和艱巨性的挑戰(zhàn)。

(三)法治建設(shè)的本質(zhì)內(nèi)涵

法治，絕不是依照某個集團(tuán)、某個人的意志來管理國家，而是要依據(jù)體現(xiàn)全體人民意志和整個社會發(fā)展客觀規(guī)律的法律體系來治理國家；國家的政治體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式、社會活動范式均應(yīng)依照法律規(guī)范體系進(jìn)行，不應(yīng)受到任何集團(tuán)和個人意志的非法性干預(yù)、阻撓或破壞。就國家整體層面而言，就是要將法治國家、法治政府、法治社會進(jìn)行三位一體式的建設(shè)，就是要將依法治國、依法執(zhí)政、依法行政三者協(xié)同推進(jìn)，彰顯國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；對于個人層面而言，則是尊重和保障人權(quán)，以權(quán)利機(jī)會平等、規(guī)則程序公平為標(biāo)志的法律法治體系，保障所有公民的各項合法權(quán)利不受非法侵犯，并且實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利保障的法治化。

農(nóng)民群體，當(dāng)然屬于法治建設(shè)的應(yīng)然范疇之中，是依法治國的應(yīng)有之義；農(nóng)民發(fā)展，在現(xiàn)代化發(fā)展的時代浪潮中，也需要契合與融入，除了國家政府和社會體系之外，還需要法治保障的實(shí)然訴求。

三、農(nóng)民發(fā)展問題的法治化路徑探析

關(guān)于“農(nóng)民發(fā)展的法治化”問題，筆者理解為：依照法律，保障農(nóng)民發(fā)展的良性狀態(tài)，也就是，用憲法和法律來治國理政，有效控制政府行政公權(quán)力，保障農(nóng)民物質(zhì)性、精神性和社會性需求的滿足。從歷史的角度看，解決農(nóng)民發(fā)展問題的體制機(jī)制和建設(shè)路徑有很多選擇，法治化或許不是惟一的、最重要的道路，但肯定是不可或缺的一部分。

(一)農(nóng)民發(fā)展權(quán)定位

農(nóng)民發(fā)展，是否也可以成為一項獨(dú)立的權(quán)利，學(xué)界對此進(jìn)行了一定的探討[6]，并形成相對集中的觀點(diǎn)：依據(jù)憲法原則可以推導(dǎo)出農(nóng)民發(fā)展權(quán)的存在和成立。一般而言，農(nóng)民發(fā)展權(quán)是指農(nóng)民應(yīng)享有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等權(quán)利的協(xié)調(diào)有機(jī)統(tǒng)一體，而且與其他社會階層擁有相對平等地參與社會活動，共享改革發(fā)展成果的權(quán)利。從本質(zhì)上講，農(nóng)民必然是其發(fā)展權(quán)的主體，政府相應(yīng)成為責(zé)任主體，負(fù)有當(dāng)然的保障發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。政府公權(quán)力，尤其是在基層領(lǐng)域，不能把法律和國家原本賦予農(nóng)民的各項權(quán)利視為自己的權(quán)力，取代農(nóng)民成為行使這些權(quán)利的主體。社會現(xiàn)實(shí)中，往往不是農(nóng)民群體不珍視和維護(hù)自己的權(quán)利，而是農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益被一些權(quán)力組織侵害后得不到有效保護(hù)和救濟(jì)。農(nóng)民發(fā)展權(quán)之困境，癥結(jié)在于權(quán)利之匱乏，農(nóng)民不能為自己的權(quán)利而斗爭。筆者認(rèn)為，與政策制度相比較，法律法治更加嚴(yán)謹(jǐn)理性；與賦予農(nóng)民某種資格許可相比，法治的救濟(jì)保障更為可靠有力。

(二)法治建設(shè)與農(nóng)民發(fā)展的辯證關(guān)系

在依法治國的大背景下，控制國家政府權(quán)力、保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)利是相互聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的，并將成為當(dāng)前中國新常態(tài)。對于農(nóng)民發(fā)展問題而言，既是新的歷史機(jī)遇，又將面臨巨大挑戰(zhàn)。有利的一面是，農(nóng)民不再是“二等公民”，與普通公民一樣享受社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和法治發(fā)展帶來的全方位的保障，農(nóng)民發(fā)展享受的是與國家政府一樣置于憲法法律同等保障之下的權(quán)利；不利的一面是，法律職業(yè)的高度專業(yè)性和相對復(fù)雜性與當(dāng)前中國農(nóng)民文化知識水平相對偏低的現(xiàn)實(shí)性，農(nóng)民的知法尊法信法守法和依法維權(quán)意識能力，以及部分領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、以權(quán)代法、徇私枉法等問題，形成了較為集中和突出的矛盾。農(nóng)民發(fā)展需要法治，法治同樣應(yīng)該保障農(nóng)民發(fā)展。筆者認(rèn)為，這需要我們在宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制、歷史因素與現(xiàn)實(shí)背景、偶然性與必然性、特殊性與普遍性之間平衡取舍，積極應(yīng)對。

(三)保障農(nóng)民發(fā)展的法律體系建設(shè)

建國60多年，我國關(guān)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民方面的立法的發(fā)展有了很大進(jìn)展，已制定和頒布了多部法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方人大和政府還制定了地方性法規(guī)和規(guī)章，初步形成了以《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》為核心的農(nóng)業(yè)法律體系框架。但是，關(guān)于農(nóng)民發(fā)展方面的法律體系卻有待健全和完善，如農(nóng)民權(quán)利保障、農(nóng)民社會地位、農(nóng)村婦女的土地承包、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)、扶貧開發(fā)等等。就已施行的法律來看，需要進(jìn)一步調(diào)整和完善的地方還比較多，諸如：部分法律的規(guī)定過于原則和抽象，缺乏與之相配套的具體實(shí)施辦法；保護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利的強(qiáng)制性法律規(guī)定欠缺，違法人員的違法成本過低，責(zé)任倒查和追究機(jī)制有待健全；關(guān)于資源開發(fā)、征地拆遷、社會維穩(wěn)等方面存在司法機(jī)關(guān)對農(nóng)民權(quán)利不予救濟(jì)的問題等等。筆者認(rèn)為，《關(guān)于依法治國的決定》和“中央一號”文件中提出的深化改革與法治銜接的問題，具有重大的現(xiàn)實(shí)緊迫性。法治要積極適應(yīng)農(nóng)民發(fā)展和農(nóng)村改革的需要，但是，在重大改革方面都要法治先行、于法有據(jù)。對不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求的法律法規(guī)體系，要及時解釋、修改或者廢止；對于在實(shí)踐中需要先行先試、總結(jié)經(jīng)驗的法律法規(guī)體系，要依法定內(nèi)容和程序給予授權(quán)而行；對于在實(shí)踐中證明可以適用的、立法條件成熟的規(guī)范體系，要及時地上升為法律。從社會發(fā)展的角度而言，已經(jīng)為法治建設(shè)和農(nóng)民發(fā)展指明了方向，這將成為我們下一階段深入具體研究的重要課題。

(四)提升農(nóng)民自身法治意識

依法治國的戰(zhàn)略部署，在客觀上將使中國社會整體納入法治運(yùn)行的快速化軌道，農(nóng)民群體是必不可少的組成部分，對于其能否適應(yīng)這個疾馳的速度，仍是一個巨大的未知數(shù)。與政府主導(dǎo)的推進(jìn)城鄉(xiāng)居民公共法律服務(wù)體系，加強(qiáng)對農(nóng)民的法律援助和司法救助等措施相比，農(nóng)民自身法律能力和法治意識的提高，才是最根本、最有效的途徑。中國特色社會主義民主政治、市場經(jīng)濟(jì)體制，必然要求其中的參與者都必須具備基本的契約自由、主體平等、誠實(shí)信用、公序良俗、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任等觀念，但是在我國廣大農(nóng)村，幾千年傳統(tǒng)文化中的“權(quán)力本位”觀念仍然根深蒂固，農(nóng)民在追逐、迷信和崇拜權(quán)力與信仰、尊重和踐行法治之間困惑和搖擺著[7]。筆者認(rèn)為，惟有通過教育方式不斷提升農(nóng)民文化素質(zhì)，才是適應(yīng)現(xiàn)代法治國家的有效路徑；惟有農(nóng)民自我法治意識的全面覺醒，才是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民個體全面自由發(fā)展與國家社會長治久安的根本保障。

(五)道德與法治的融合

一直以來，我們在依法治國與以德治國之間徘徊，主張要將兩者結(jié)合起來，堅持一手抓法治、一手抓德治，使國家社會治理中法律和道德共同發(fā)揮作用。從某種程度上說，法治體現(xiàn)了自由、平等、公正、法治，強(qiáng)調(diào)和表現(xiàn)了外在的、形式上的要求和規(guī)范；而中華民族傳統(tǒng)美德[8]則是優(yōu)秀的品質(zhì)、堅韌的精神、崇高的氣節(jié)、高尚的情感以及良好的習(xí)慣的總和，是中華民族內(nèi)在的、實(shí)質(zhì)的“魂”，是中華民族能夠屹立于世界民族之林?jǐn)?shù)千年的精神源泉。農(nóng)民發(fā)展，不僅要有物質(zhì)性、社會性，還存在著精神性。筆者認(rèn)為，中國特色社會主義的農(nóng)民發(fā)展，我們必須堅持依法治國、充分發(fā)揮法律的規(guī)制作用，要堅持以德治國的有益思想、注重中華傳統(tǒng)美德的世代傳承，以法治法律體現(xiàn)道德理念、以傳統(tǒng)道德滋養(yǎng)法治精神，德治和法治相輔相成、相得益彰。

習(xí)近平總書記曾講道，“我也當(dāng)過農(nóng)民，小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，樸素而生動的語言，指明了農(nóng)民發(fā)展問題仍是全面建成小康社會的一個短板。在社會各個層面的關(guān)注和重視下，農(nóng)民發(fā)展已在經(jīng)濟(jì)物質(zhì)實(shí)力提升、自我主體意識增強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)個性自由發(fā)展等方面呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢。新常態(tài)下的中國社會，農(nóng)民發(fā)展問題，不但是政策、政治問題，還是法律、法治問題，只有在法治保障下的農(nóng)民的發(fā)展，才是真正獨(dú)立的、有質(zhì)量的人的發(fā)展。

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Thinking about Farmers’ Development from the Perspective of Legal Guarantee

WANG Ji-jun, WANG Zhong-qing

(SchoolofLaw,ShanxiUniversity,TaiyuanShanxi030006,China)

Abstract：Human development is the core and the final goal of social growth. The status of farmer’s development is the important measurement of development level and quality of contemporary Chinese society as a whole. Under the background of ruling by law, it will be of important theoretical value and positive practical significance to research and elaborate the connotation, reality and ruling by law, dialectical logic and path of legalization in farmer’s development. In today’s China, farmers’ development is not only an issue involving policies and politics but also one involving laws and ruling by law.

Key words： farmers’ development; ruling by law; legalization

(編輯：張文渲)