治理霧霾須體制改革與減排聯(lián)動

董良杰

2014年12月18日，江蘇鎮(zhèn)江市區(qū)周邊霧霾重重。受強冷空氣影響，鎮(zhèn)江市以晴好天氣為主，不過冷空氣過境后霧霾開始圍城。CFP供圖

霧霾涉及的行業(yè)多、監(jiān)督與反監(jiān)督的博弈、經(jīng)濟發(fā)展和民生問題同時同地關(guān)聯(lián)在一起，是一個極為復(fù)雜的現(xiàn)象，最根本的出路在于變換角度和層次，把復(fù)雜問題簡化在各個層面解決，設(shè)立可操作的方案，以市場為主要動力，以經(jīng)濟利益誘導(dǎo)的帶動，以法律保障、政府政策、監(jiān)督機制為推動力，形成一個有效的運行機制和循環(huán)。核心步驟是用層次論的思維看待問題，設(shè)立層間暢通的解決方案。

日本數(shù)學(xué)家廣中平佑解釋如何用層次論的方法解決復(fù)雜問題時，曾舉例說，一個平面交叉的十字路口，沒有信號燈，各種車輛從四面同時開過來，有的車要直行，有的車要拐彎，陷入一片混亂。從平面交叉這個二元視圖中，這種混亂無法解決。但是再加進去“高度”這一元，即用三元的視角來看，事情就很容易解決。也就是說，在十字路口把平面交叉變?yōu)榱Ⅲw交叉——那樣，不用紅綠燈，車輛也能暢通無阻。如此看來，很多看起來復(fù)雜的現(xiàn)象不過是單純事物的投影。

36年前是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始破解生產(chǎn)領(lǐng)域大鍋飯，標(biāo)志中國改革開放實現(xiàn)突破;今天，要破解空氣污染這個區(qū)域性的甚至是全國性的大鍋飯，也必須尋求將責(zé)、權(quán)、利落實到人的責(zé)任制，實行利益引導(dǎo)和法律壓力相結(jié)合的辦法，擺脫環(huán)境危機的惡性循環(huán)。

環(huán)保部門設(shè)立環(huán)保大區(qū)和駐市代表，解決監(jiān)督和政策執(zhí)行斷層問題。這個方面可以借鑒美國的環(huán)?？偸鸬脑O(shè)置經(jīng)驗，為了應(yīng)對區(qū)域性挑戰(zhàn)，節(jié)省時間成本和加強執(zhí)行力，美國環(huán)?？偸鸩粌H設(shè)立10個大區(qū)域辦公室和相關(guān)的實驗室，而且在各個州的衛(wèi)生環(huán)保部門設(shè)立項目代表，并有常駐人員。環(huán)保部目前的環(huán)保督查中心顯然還沒有將執(zhí)行力深入到市級，特別是動態(tài)實時執(zhí)行力斷層問題十分突出。

以火電行業(yè)為聯(lián)動責(zé)任制試點

選擇火電行業(yè)作為突破口，實施上網(wǎng)電價和排放當(dāng)量實時、動態(tài)掛鉤的聯(lián)動責(zé)任制，分解到減排設(shè)施操作班組的考核與獎懲機制，讓市場的力量推動企業(yè)減排進入法制軌道，實施要點如下：

1.確定行業(yè)排放當(dāng)量-中值核定。設(shè)立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)電價和排放當(dāng)量中值掛鉤。根據(jù)上年度的總體排放量除以發(fā)電總量，得到中值，作為衡量行業(yè)綠色和黃色的臨界點，如以Q1氮氧化物、Q2代表二氧化硫、Q3代表煙塵，為簡化文字，以下僅以氮氧化物單項為例：

中值 Q1=NO總量/總發(fā)電量，目前燃煤火電估算為 0.55g/度， 即每1000度電平均排放550g。高于這個排放當(dāng)量的實行黃色上網(wǎng)電價，低于此數(shù)目為綠色電價。電價分為動態(tài)連續(xù)的對應(yīng)關(guān)系。

2.聯(lián)動電價，確立利益誘導(dǎo)的市場淘汰機制。將年度定價，改為動態(tài)聯(lián)動的價格和月度結(jié)算的辦法。目前火力發(fā)電也實行所謂的環(huán)保電價，但具體的做法是，環(huán)保部門對電廠的排污進行驗收、評估，報發(fā)改委評定上網(wǎng)電價，執(zhí)行一年。但這種辦法，根本沒有辦法杜絕企業(yè)拿到環(huán)保電價后進行偷排和篡改運行數(shù)據(jù)的行為。這種行為已經(jīng)是行業(yè)的潛規(guī)則，例如環(huán)保部的《關(guān)于2010年脫硫設(shè)施不正常運行電廠名單及處罰結(jié)果的公告》明確指出，八家電廠二氧化硫排放均嚴(yán)重超標(biāo)，脫硫設(shè)施的綜合脫硫效率都沒有超過 70%。情節(jié)最嚴(yán)重的是四川樂山海虹發(fā)電有限公司，兩臺機組2010年1月到6月未加石灰石，脫硫設(shè)施不運行，二氧化硫長期超標(biāo)排放，全年綜合脫硫效率為 0%。

3.落實到減排設(shè)備操作員的責(zé)任制。環(huán)保部對火電重點行業(yè)的減排設(shè)施操作人員培訓(xùn)，實行上崗資格認(rèn)證制度，就像實施會計師資格認(rèn)證一樣，將環(huán)保設(shè)備運行工程師，行業(yè)統(tǒng)合起來，設(shè)立一個行業(yè)基金;對每個上崗工程師，依照《經(jīng)濟合同法》和《環(huán)保法》簽定運行責(zé)任合同和獎勵辦法。

目前中央政府準(zhǔn)備了大量的資金，省級政府表出了“壯士斷腕”的決心，共同促進產(chǎn)業(yè)升級。但是，根據(jù)過去的經(jīng)驗和教訓(xùn)，中國普遍存在著“口號環(huán)保，減排空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。減排涉及到企業(yè)利益/社會責(zé)任、地方利益/區(qū)域責(zé)任、短時效益/長期環(huán)境利益的矛盾，有一座無形的墻，在阻擋著減排政策的實行。大氣污染還是一口全國人民都在吃的大鍋飯，必須建立能落實到每個煙囪的承包責(zé)任制，才能突破這個怪圈。

本文提議的設(shè)備操作員承包責(zé)任制是一個關(guān)鍵點，是破解企業(yè)普遍存在的偷排現(xiàn)象的人力保障。簡化描述，這個聯(lián)動責(zé)任制就是“煙囪承包責(zé)任制”。

4.統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)，市場化的價格機制決定優(yōu)勝劣態(tài)和產(chǎn)業(yè)升級。目前火電行業(yè)執(zhí)行的是2012年環(huán)保部頒發(fā)的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，但重點地區(qū)火電廠燃煤鍋爐的排放標(biāo)準(zhǔn)中，規(guī)定污染物排放最大限值煙塵、二氧化硫、氮氧化物和汞分別為20，50，100，0.03 毫克/立方米，與非重點區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)相差從50%到200%不等。這個標(biāo)準(zhǔn)不合乎污染治理的實際，一個燃煤火電廠的煙囪可以影響半徑1000公里的區(qū)域;在霧霾已經(jīng)形成區(qū)域大鍋飯的情況下，實施區(qū)別對待的標(biāo)準(zhǔn)，有違法律公正的原則。更有甚者，標(biāo)準(zhǔn)中將新建鍋爐和現(xiàn)有鍋爐的排放濃度都區(qū)別對待，對減排操作極為不利。

5.獨立環(huán)境審計和公眾監(jiān)督。設(shè)立環(huán)境設(shè)備減排賬務(wù)審計事務(wù)所，象設(shè)立審計事務(wù)所一樣對重點企業(yè)進行環(huán)保審計，并將審計公報公告，接受公眾監(jiān)督。

目前中國實行的審批制度流程是，項目設(shè)立（發(fā)改委）、環(huán)境評價（環(huán)保部門）、項目批復(fù)（發(fā)改委）項目建設(shè)（企業(yè)）、項目驗收（包括環(huán)保）、投入生產(chǎn)（企業(yè)）;在這個流程中，是線性的、單向的、半封閉的，雖然環(huán)評法規(guī)要求社會參與，但實際情況往往出現(xiàn)三大弊端：一是前期企業(yè)以涉及商業(yè)機密為由，不公開核心資料，社會評價形同虛設(shè);二是驗收以后，環(huán)保設(shè)施是否正常運行，環(huán)保監(jiān)督機構(gòu)不能及時掌握，多是出現(xiàn)了環(huán)境事故了，才發(fā)現(xiàn)問題;三是半封閉運行，象其它權(quán)力運行一樣容易滋生腐敗。

另外，發(fā)達國家的環(huán)保發(fā)展歷史證明，民間的監(jiān)督是治理環(huán)境必不可少的第三方力量。但是，中國目前的實際是，很多地方乃至中央官員，視民間環(huán)保組織為異己力量、不安定因素。其實，就社會運行和管理的角度看，理性地思考民間環(huán)保力量、公眾的參與，因為環(huán)境利益涉及到每個人的生活質(zhì)量，公眾參與是再正常不過的一件事情。事實上，中國近年來爆發(fā)的多數(shù)“兒童血鉛超標(biāo)”群體事件，都和缺乏環(huán)境審計有關(guān)。例如，在河南、甘肅、上海等涉事企業(yè)，其排放的煙塵中鉛含量是符合排放標(biāo)準(zhǔn)的;但是，即使?jié)舛冗_標(biāo)的煙塵，在周邊日積月累，也會造成很大的環(huán)境傷害。這些情況在項目上馬的環(huán)境評估報告中有列舉分析，但投產(chǎn)后沒有審計和跟蹤，所以，只能在出現(xiàn)大型事故后才追查出來。

為解決現(xiàn)行的政策執(zhí)行弊端、協(xié)調(diào)公眾有序參與、顧及企業(yè)的商業(yè)機密，對環(huán)評評估及其運行情況進行環(huán)境審計，設(shè)立一批專業(yè)資格的環(huán)境審計與調(diào)查事務(wù)所，獨立監(jiān)督重大項目的污染物排放和設(shè)備運行，非常必要。

6.排放當(dāng)量和企業(yè)利益即時計算并圖形顯示。設(shè)立環(huán)境治理的市場機制，最重要的是和企業(yè)的利益直接掛起鉤來，將經(jīng)濟效益和環(huán)境責(zé)任并軌運行。

火電企業(yè)買主單一、產(chǎn)品出口和污染排放出口可控，計算排放當(dāng)量和電價甚至可以和智能電網(wǎng)實現(xiàn)聯(lián)合運行。目前實施的是在線濃度監(jiān)測，并不能和企業(yè)的電價結(jié)合。應(yīng)該將其轉(zhuǎn)換為排放當(dāng)量，用動態(tài)電價與企業(yè)管理、操作人員責(zé)任甚至技術(shù)進步都統(tǒng)合到一個市場化的利益機制上來。

如果將目前各個行業(yè)內(nèi)排污工廠的環(huán)保設(shè)施都開動起來，大氣污染物的排放量會至少降低30%以上。 在所有的建議和各種方案中，如何設(shè)立良性運行機制，使除塵減排設(shè)施按照科學(xué)和法律運行起來，才是硬道理。

下圖是根據(jù)燃煤火力發(fā)電上網(wǎng)參考電價和氮氧化物排放當(dāng)量做的一個示意圖。縱坐標(biāo)代表每度電的價格（單位：分/度），橫坐標(biāo)代表每千度排放的氮氧化物（單位：克/千度）

從下圖可以看出，煤電的行業(yè)中值為：42：580處，價格與目前在河北脫硫脫銷設(shè)施運行合格的上網(wǎng)電價非常接近。對于行業(yè)末端，如排放當(dāng)量達到每千度電680克以上，上網(wǎng)價格為30分;即使沒有行政命令，電廠自己在價格機制上就面臨淘汰的壓力。

當(dāng)然，煤電排放的污染物不是單一的，目前監(jiān)測考核的包括煙塵、二氧化硫、氮氧化物和汞及其化合物，這幾項都可以做成排放當(dāng)量的形式多因子計算或者指數(shù)式計算。這在計算機編程和建立模型上都是容易實現(xiàn)的。

可行性分析

一項政策的實施， 只有任務(wù)和目標(biāo)的分解，沒有可以操作的機制，其效果注定是失敗的;只有可以層次分明、互聯(lián)互通的操作機制，其效果才是可以預(yù)期的。

1.減排聯(lián)動承包責(zé)任制，可以理順層次責(zé)任，完善區(qū)域規(guī)劃，促進能源戰(zhàn)略的調(diào)整。目前，常見省長、市長直接插手企業(yè)污染物排放的例子，但是其長期效果并不好，區(qū)域規(guī)劃、 核定本區(qū)域的環(huán)境承載能力， 制定符合本區(qū)域的政策和能源戰(zhàn)略，才是其本職工作 。在長期行之有效的機制沒有建立之前，直接插手到企業(yè)煙囪的管理是不得已的辦法。

2.減排聯(lián)動承包責(zé)任制在法治軌道上，確立市場之手和政府之手相結(jié)合的霧霾治理之道。目前中國燃煤發(fā)電，每度電約產(chǎn)生氮氧化物0.66克，而燃氣電廠僅為0.13g，為燃煤發(fā)電的20%;至于煙塵排放，兩者更是相差數(shù)十倍至100倍以上。燃氣發(fā)電很顯然具有極大的環(huán)保優(yōu)勢;但是，目前實行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)雖然將排放濃度區(qū)別開來了，但是沒有實現(xiàn)排放當(dāng)量和上網(wǎng)電價動態(tài)聯(lián)動，使燃氣發(fā)電的環(huán)保優(yōu)勢不能在經(jīng)濟效益上充分體現(xiàn)出來，企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向動力、尋求清潔生產(chǎn)工藝、技術(shù)自我升級的動力都沒有激發(fā)出來。 減排聯(lián)動承包責(zé)任制一旦實施，經(jīng)濟利益的誘導(dǎo)和法律責(zé)任的促使形成市場的力量，就可以推動企業(yè)技術(shù)進步和綠色變革。

目前，中國上網(wǎng)電價雖然采取了燃煤、燃油、燃氣、垃圾焚燒、新能源區(qū)別對待辦法，也和污染物濃度達標(biāo)排放相掛鉤，但是，這種結(jié)合是階梯電價的結(jié)合、時間跨度以年度計算，人為的漏洞多，沒有顧及到污染排放時時刻刻都在進行這一根本現(xiàn)實。電價和減排聯(lián)動的動態(tài)電價機制，就堵住了原來政策的漏洞，和企業(yè)生產(chǎn)的實際是一致的。另外，這種由發(fā)改委確定企業(yè)電價的辦法，人為的因素太大，也是商業(yè)賄賂和官員腐敗的重大滋生點。

3.排放當(dāng)量中值評判的辦法，既照顧到了經(jīng)濟現(xiàn)實，又設(shè)立了產(chǎn)業(yè)升級的起點。中國2012年開始實施的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，不僅區(qū)別對待了不同區(qū)域燃煤發(fā)電的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，而且區(qū)別了同一區(qū)域的不同燃料、不同鍋爐的排放標(biāo)準(zhǔn)，差別極為懸殊。實實在在地說，照顧經(jīng)濟發(fā)展的地域差別和技術(shù)差別的心思是可以理解的，但是作為一個國家標(biāo)準(zhǔn)，這種照顧有“量體立法”之嫌;這種“照顧”也僅僅是照顧到了表面情況。

確立排放當(dāng)量中值為獎懲計價基點的辦法，既顧及到行業(yè)內(nèi)部實際，又是技術(shù)進步的推動點。這個中值基點，并不是抽象的，是完全可以根據(jù)總發(fā)電量和總排放量計算的。這一點和35年前農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的承包基數(shù)計算，有異曲同工之妙，可操作性是顯而易見的。

結(jié)論

目前國家實行的能源結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整、法律法規(guī)建設(shè)、體制改革和區(qū)域聯(lián)動目標(biāo)規(guī)劃，顯示了國家治理霧霾和解決環(huán)境危機的決心。但減排措施要發(fā)生實效，必須設(shè)立一種機制，將戰(zhàn)略規(guī)劃、法律、政策、體制各個層面的目標(biāo)層層分解，具體落實到每一個煙囪、每一個排污口，每一臺治污設(shè)備及其操作員，利用市場無形之手和政府之手相協(xié)調(diào)，形成合力破解這口最大的大鍋飯。

本方案利用價格機制、排放當(dāng)量中值、操作人員責(zé)任、第三方審計為關(guān)節(jié)點，按著廢氣減排促產(chǎn)業(yè)升級的預(yù)訂方向，在復(fù)雜的層次之間，建立一個市場化的交互作用，形成一個良性循環(huán)，就像立交橋的盤旋，把平面交結(jié)的利益沖突和掣肘化解開，在沒有人為控制紅綠燈的情況下，自動運行。操作要點就是：縱橫監(jiān)督、分層把守，賞罰到人，利益誘導(dǎo)。簡化為歌訣就是：

廢氣排放大鍋飯，癥結(jié)原在利益鏈。

口號環(huán)保震天響，治污設(shè)備未運轉(zhuǎn)。

嚴(yán)法高壓難破墻，責(zé)任不到操作員。

減排聯(lián)動責(zé)任制，要在三定利導(dǎo)前。

“三定”即：定行業(yè)排放當(dāng)量中值，定責(zé)任，定審計。價格聯(lián)動，可使利益即時兌現(xiàn)。

（作者為留美環(huán)境科學(xué)家、夏威夷大學(xué)植物與環(huán)境保護系兼職研究員）