中國(guó)金融監(jiān)管制度的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題研究

中國(guó)金融監(jiān)管制度的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題研究

肖澤邦

深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東深圳518060

摘要：自2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，金融監(jiān)管制度改革成為了各國(guó)的金融制度改革的重點(diǎn)，金融監(jiān)管制度改革也發(fā)展到了新一輪的高峰，然后相對(duì)于中國(guó)而言，中國(guó)的金融監(jiān)管制度還是存在很多弊端的，比如由于中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)性原因和中國(guó)政府高度壟斷的根本性原因所導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)模式不適用，執(zhí)行方式不配套以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)等缺陷，而為了彌補(bǔ)這些缺陷，為了能趕上現(xiàn)實(shí)的步伐，為了建設(shè)具有中國(guó)特色的金融監(jiān)管制度，應(yīng)該明確金融監(jiān)管的主體，完善和修改各項(xiàng)金融監(jiān)管制度以及在各機(jī)構(gòu)之間建立一個(gè)良好的協(xié)調(diào)機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管制度；分業(yè)監(jiān)管；金融風(fēng)險(xiǎn)；金融監(jiān)管主體

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.28

作者簡(jiǎn)介：肖澤邦(1991-)，男，漢族，吉林長(zhǎng)春人，深圳大學(xué)法學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

一、中國(guó)金融監(jiān)管制度的弊端

(一)當(dāng)前監(jiān)管模式與經(jīng)營(yíng)模式不匹配

為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的中國(guó)本地的金融情況以及為了更好的發(fā)展當(dāng)時(shí)中國(guó)的金融產(chǎn)業(yè)，銀行，證券以及保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管從中國(guó)人民銀行分離，實(shí)現(xiàn)分業(yè)監(jiān)管，建立了證監(jiān)會(huì)，銀監(jiān)會(huì)，保監(jiān)會(huì)和央行的三位一體的模式，但是由于中國(guó)國(guó)內(nèi)的混合經(jīng)營(yíng)的程度不斷增高以及國(guó)際形式的影響，這種分業(yè)監(jiān)管的模式越來(lái)越無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)今社會(huì)的需求，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是從監(jiān)管本身而言，分業(yè)監(jiān)管在最初的目的上是為了多方位監(jiān)管以及避免監(jiān)管的盲區(qū)，但是在當(dāng)今的情況下，分業(yè)監(jiān)管的模式在監(jiān)管上各部門(mén)之間的不協(xié)調(diào)因素卻越來(lái)越多，無(wú)法做到避免監(jiān)管盲區(qū)。比如在債券的監(jiān)管上，由于債券是需要多個(gè)機(jī)構(gòu)配合監(jiān)管的，但是在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中對(duì)于金融控股公司的業(yè)務(wù)上，由于多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，使得某些監(jiān)管方面存在無(wú)人監(jiān)管的尷尬局面從而導(dǎo)致監(jiān)管的失靈。再比如銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管往往涉及到政府時(shí)，其監(jiān)管力度和效力就會(huì)大打折扣。銀監(jiān)會(huì)本身作為“政府”的一部分(因?yàn)楸娝苤氖倾y監(jiān)會(huì)是國(guó)務(wù)院的下屬機(jī)構(gòu))，其本身就代表了政府的一部分利益，在許多時(shí)候，銀監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過(guò)程中會(huì)多多少少的觸及到政府利益，然而在很多時(shí)候地方政府就會(huì)出現(xiàn)一種抵抗的狀態(tài)，甚至找到分支機(jī)構(gòu)的上一層機(jī)構(gòu)施加壓力，使得分支機(jī)構(gòu)無(wú)法也不敢再監(jiān)管下去，從而在根源上無(wú)法起到監(jiān)管的作用。

二是就當(dāng)今的國(guó)際大環(huán)境來(lái)說(shuō)，比如平安集團(tuán)等國(guó)際金融大鱷，不光光有銀行業(yè)務(wù)，同時(shí)還有保險(xiǎn)甚至證券業(yè)務(wù)，這就是十分典型的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，然而我國(guó)的分管監(jiān)管已經(jīng)跟不上國(guó)際的腳步，由于分業(yè)經(jīng)營(yíng)中存在著相互交叉的業(yè)務(wù)，這就導(dǎo)致雙管或者雙不管的局面，這一定會(huì)限制金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而無(wú)法保證監(jiān)管效果，最終導(dǎo)致的就是難以抵抗世界金融洪流的危險(xiǎn)。

(二)監(jiān)管制度不完善與監(jiān)管的執(zhí)行力不足

近年來(lái)，雖然《中國(guó)人民銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)不斷出臺(tái)，他們構(gòu)成了我國(guó)的金融監(jiān)管制度。但是卻存在不夠完善的地方，只得在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中存在很多問(wèn)題。

一是缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。中國(guó)的金融監(jiān)管體系是按照其監(jiān)管的不同內(nèi)容而分類(lèi)的，區(qū)分成銀監(jiān)會(huì)，法監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)以及中國(guó)人民銀行監(jiān)管。雖然各部門(mén)都在不斷的更新和修改其法律制度，但是仍然無(wú)法避免因?yàn)槎喾奖O(jiān)管而無(wú)統(tǒng)一監(jiān)管之實(shí)，其原因在于缺乏金融監(jiān)管法中的根本大法，類(lèi)似與我國(guó)的“憲法”的金融法律的缺失。

二是存在制度盲點(diǎn)。由于我國(guó)進(jìn)一步的改革開(kāi)放，現(xiàn)存的監(jiān)管法律已經(jīng)出現(xiàn)了許多的制度盲點(diǎn)。例如：金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉、破產(chǎn)、私募基金、地方政府借債等都沒(méi)有列入國(guó)家監(jiān)管制度層面，在宏觀上也缺少存款保險(xiǎn)制度以及國(guó)際金融合作等問(wèn)題。

(三)監(jiān)管機(jī)構(gòu)部門(mén)之間缺乏有效溝通

由于我國(guó)是分業(yè)監(jiān)管的模式，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)也是相對(duì)獨(dú)立的，類(lèi)似于各掃門(mén)前雪，在有交叉業(yè)務(wù)需要聯(lián)合監(jiān)管時(shí)，也只是通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的方式，進(jìn)行虛擬溝通，沒(méi)有聯(lián)立實(shí)質(zhì)的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。

二、產(chǎn)生中國(guó)金融監(jiān)管制度弊端的原因

(一)中國(guó)金融監(jiān)管制度建設(shè)的滯后

金融監(jiān)管制度是金融體系正常和平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。全球金融危機(jī)后，更強(qiáng)調(diào)其安全性，特別是在防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面，但是一直以來(lái)，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的不斷開(kāi)放，我國(guó)金融監(jiān)管的法律規(guī)范已經(jīng)無(wú)法跟上當(dāng)今金融發(fā)展的腳步。

由于中國(guó)金融監(jiān)管制度建設(shè)的滯后以及缺乏強(qiáng)有力抵抗金融風(fēng)險(xiǎn)的金融監(jiān)管制度，導(dǎo)致在資本市場(chǎng)，金融體系以及國(guó)內(nèi)金融行業(yè)這三個(gè)方面無(wú)法良性發(fā)展，無(wú)法發(fā)展壯大。以資本市場(chǎng)為例，由于金融監(jiān)管制度的滯后性，導(dǎo)致了我國(guó)資本市場(chǎng)無(wú)法形成龐大的資本市場(chǎng)，由于國(guó)內(nèi)沒(méi)有龐大的資本市場(chǎng)反作用力與金融監(jiān)管制度創(chuàng)新，使得金融監(jiān)管制度的創(chuàng)新發(fā)展緩慢，如此不斷循環(huán)，是金融發(fā)展變得慢之又慢，根本無(wú)法融入全球金融體系，或者可以說(shuō)中國(guó)的金融監(jiān)管制度無(wú)法抵抗全球金融風(fēng)險(xiǎn)。[2]

(二)國(guó)家對(duì)于金融發(fā)展的謹(jǐn)慎政策是根本性原因

2012年在北京召開(kāi)的第四次全國(guó)金融工作會(huì)議，將防范風(fēng)險(xiǎn)和改革當(dāng)做了重要內(nèi)容，雖然國(guó)內(nèi)一直呼吁改革，但是實(shí)際上我國(guó)的金融制度改革卻一直止步不前，主要在兩個(gè)個(gè)方面：一是金融體系本身。由于我國(guó)的金融系統(tǒng)在面對(duì)全球金融洪流上缺少?gòu)?qiáng)有力的抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，所以我國(guó)在金融發(fā)展，開(kāi)放市場(chǎng)以及金融制度改革上都是持謹(jǐn)慎慢行的態(tài)度。二是長(zhǎng)期傾美主義。中國(guó)自身的文化政治的基本情況是與美國(guó)不同的，有些方面甚至截然相反，但我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都把美國(guó)的金融監(jiān)管體系當(dāng)做模板，有些制度甚至全面模仿甚至直接抄襲，這就會(huì)出現(xiàn)了金融領(lǐng)域不兼容甚至事倍功半南轅北轍。這些原因都導(dǎo)致了中國(guó)金融領(lǐng)域改革步伐的緩慢、國(guó)家壟斷等弊端。

三、建立中國(guó)特色的金融監(jiān)管制度

不論是在中國(guó)還是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，不論是在金融危機(jī)前還是金融危機(jī)后，不論是過(guò)去，當(dāng)下還是未來(lái)，都不存在最完美的金融監(jiān)管模式，即使存在最完美的金融監(jiān)管模式，也不能生搬硬套，只是吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，要建立中國(guó)特色的金融監(jiān)管制度，就必須根據(jù)本國(guó)國(guó)情，結(jié)果我國(guó)社會(huì)文化政治等多個(gè)方面，不斷深化研究和創(chuàng)新。

(一)明確金融監(jiān)管主體

確定金融監(jiān)管主體是根本問(wèn)題，在這個(gè)問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)學(xué)者有兩種不同的意見(jiàn)：一種意見(jiàn)是將中國(guó)人民銀行與其他的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立的分開(kāi)，增強(qiáng)中國(guó)人民銀行的職權(quán)，以中國(guó)人民銀行為領(lǐng)頭羊，以中國(guó)人民銀行為標(biāo)桿實(shí)行功能監(jiān)管。另一種意見(jiàn)則認(rèn)為在現(xiàn)有監(jiān)管的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新和改革，將中國(guó)人民銀行與其他金融監(jiān)管部門(mén)打碎糅合在一起，設(shè)立國(guó)家金融委員會(huì)，歸國(guó)務(wù)院統(tǒng)一管理[3]，但是無(wú)論是機(jī)構(gòu)監(jiān)管還是功能監(jiān)管，都有各自的弊端，：進(jìn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管會(huì)出現(xiàn)分割市場(chǎng)，各部門(mén)協(xié)調(diào)不力，各部門(mén)職責(zé)不清等問(wèn)題，同樣在面對(duì)一步步放開(kāi)的國(guó)內(nèi)金融領(lǐng)域更是達(dá)不到其要求。而進(jìn)行功能監(jiān)管，它會(huì)出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)并存、監(jiān)管政策沖突、監(jiān)管成本增加等問(wèn)題，特別在面對(duì)交叉事務(wù)時(shí)，更有可能在部門(mén)與部門(mén)之間形成矛盾而無(wú)法實(shí)施監(jiān)管。

功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的混合應(yīng)該是比較好的解決方法。短期來(lái)看，在中國(guó)人民銀行和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)盡快恢復(fù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，每一個(gè)部門(mén)所出臺(tái)的規(guī)章制度各個(gè)監(jiān)管部門(mén)都應(yīng)該無(wú)條件的遵守，做到步調(diào)一致。中期來(lái)看，應(yīng)在各監(jiān)管部門(mén)之上設(shè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可謂是金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督，由國(guó)務(wù)院直接管轄領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)各個(gè)金融監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查以及考核其監(jiān)管效力和能力。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是要建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管部門(mén)，且該部門(mén)僅受人大及其委員會(huì)管轄，對(duì)銀行證券和保險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，實(shí)行金融監(jiān)管的一體化。

(二)完善監(jiān)管制度體系

經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的大量數(shù)據(jù)以及事實(shí)的證明，金融危機(jī)發(fā)生的頻率是和金融開(kāi)放性沒(méi)有關(guān)系的，也就是說(shuō)金融的開(kāi)放越大并不意味一定會(huì)發(fā)生金融危機(jī)，要防范金融風(fēng)險(xiǎn)，完善金融監(jiān)管制度和掃清制度盲區(qū)才是至關(guān)重要的：

金融監(jiān)管一體化的時(shí)代隨著金融事業(yè)的不斷發(fā)展總有一天會(huì)到來(lái)，為了應(yīng)對(duì)一體化，我國(guó)應(yīng)制定一部金融監(jiān)管制

度的根本法，類(lèi)似于“憲法”一樣在金融領(lǐng)域發(fā)揮作用，用于彌補(bǔ)監(jiān)管制度的漏洞和缺失等問(wèn)題，同樣也增強(qiáng)了金融監(jiān)管的獨(dú)立性和權(quán)威性。

第二，要從整體上對(duì)監(jiān)管制度做整體規(guī)劃。從內(nèi)部和外部來(lái)完善中國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管制度。內(nèi)部監(jiān)管制度應(yīng)該建立金融預(yù)警、金融救援、金融危險(xiǎn)系數(shù)評(píng)估、監(jiān)管機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)體系等來(lái)彌補(bǔ)相關(guān)制度上的不足[5]；外部監(jiān)管制度可以建立國(guó)際金融合作信用體系、國(guó)際金融救援體系、金融監(jiān)管效率評(píng)價(jià)等制度體系來(lái)應(yīng)對(duì)和適應(yīng)國(guó)際金融的洪流與沖擊。

第三，增強(qiáng)我國(guó)抵抗金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。一方面，應(yīng)該盡快盡早的廢除與國(guó)際慣例不相符合的法律法規(guī)和規(guī)章，盡快的更改已經(jīng)沒(méi)有金融實(shí)用性的制度，另一方面，應(yīng)一步一步地與國(guó)際相接軌。借鑒各國(guó)在金融制度改革中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，加強(qiáng)主動(dòng)監(jiān)管，協(xié)調(diào)監(jiān)管以及流動(dòng)性監(jiān)管，建立有利于金融穩(wěn)定的貨幣政策，增強(qiáng)虛擬經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的配合和協(xié)調(diào)，同時(shí)應(yīng)該制定進(jìn)一步的金融開(kāi)放市場(chǎng)的政治政策，這樣才能逐步建立與國(guó)際接軌又符合中國(guó)國(guó)情的監(jiān)管體系。[5]

(三)建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間良好的協(xié)調(diào)機(jī)制

由于我國(guó)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，各個(gè)機(jī)構(gòu)各自為營(yíng)具有相對(duì)獨(dú)立的性質(zhì)，無(wú)法形成系統(tǒng)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，往往辦理一項(xiàng)金融業(yè)務(wù)要跑好幾個(gè)部門(mén)，這極大的浪費(fèi)了人力物力以及財(cái)力，對(duì)于我國(guó)金融高速發(fā)展的要求是背道而馳的，更何況隨著全球化的發(fā)展，許多金融業(yè)務(wù)的界限也越來(lái)越模糊，無(wú)法單一確定，這就需要協(xié)調(diào)監(jiān)管，所以這就需要建立系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)行統(tǒng)一辦理統(tǒng)一監(jiān)管。

首先，要實(shí)現(xiàn)信息資源的共享，一行三會(huì)需要建立一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上信息共享，互通有無(wú)。其次，可建立聯(lián)合辦理窗口，類(lèi)似于現(xiàn)在的行政部門(mén)聯(lián)合辦理，只需要在一個(gè)窗口或者一個(gè)地點(diǎn)就可以辦理業(yè)務(wù)，一行三會(huì)互相聯(lián)網(wǎng)，不再需要跑幾個(gè)部門(mén)去辦理，節(jié)約資源和時(shí)間，保證效率和結(jié)果。這種方式目前在國(guó)內(nèi)一些地方試點(diǎn)已經(jīng)推行，這是一項(xiàng)非常好的創(chuàng)新，由于金融行業(yè)信息變化十分迅速，往往一個(gè)重要的信息可能決定盈利虧損，因此其非常追求效率和信息的流通性，因?yàn)檫@直接關(guān)系到利益本身，像這樣的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以在金融行業(yè)中試行?！袄缫獯罄谥醒脬y行、股票和資本’市場(chǎng)監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)家壟斷局等相互獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立“常設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)”以最大限度保護(hù)投資者的利益，克服監(jiān)管分散的缺陷?！盵6]

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