人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性分析

屈秋桐

曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東 日照 276800

一、引言

為了更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察院的有效監(jiān)督，保障檢察權(quán)的依法行使，最高人民檢察院從2003年9月起開始在各地試點(diǎn)實(shí)行人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員是由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在自偵案件中做出的各種決定以及對(duì)檢察機(jī)關(guān)或檢察人員在辦案中發(fā)生的“五種情形”進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，提出監(jiān)督意見。

本文對(duì)該制度從規(guī)范主義的角度進(jìn)行分析。規(guī)范主義是法學(xué)研究的一種重要方法，相對(duì)于實(shí)證主義而言，其更多的是從規(guī)范角度出發(fā)、以規(guī)范性問題為主要的分析和研究的對(duì)象。規(guī)范主義體現(xiàn)的是一種實(shí)踐的理性，注重對(duì)規(guī)范本身的體系性和內(nèi)在邏輯的分析和研究。規(guī)范是法律構(gòu)成的最基本要素，法學(xué)的大部分問題都是基于規(guī)范展開。通過法律的規(guī)范分析，以尋求規(guī)范背后的意蘊(yùn)”①。對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行規(guī)范性分析，總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)，明確存在的不足，可以更好的完善該項(xiàng)制度，更好的服務(wù)于司法實(shí)踐。

二、現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件的梳理

總體而言，現(xiàn)行制度的規(guī)范體系主要是由最高檢出臺(tái)的規(guī)范性文件和各地方制定的相關(guān)規(guī)范所構(gòu)成。

(一)最高檢出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件

實(shí)踐中現(xiàn)行制度的基本框架主要是來源于最高檢頒布的五個(gè)文件，這一系列文件是現(xiàn)行制度得以運(yùn)行的最直接的規(guī)范依據(jù)，這些規(guī)范主要涉及了人民監(jiān)督員的權(quán)利義務(wù)分配和選任方法、監(jiān)督權(quán)行使的對(duì)象、程序、范圍、效力等問題。

(二)各地方制定的相關(guān)規(guī)范性文件

在該制度的試點(diǎn)中，各地方也制定了一些文件，作為對(duì)最高檢規(guī)范性文件的實(shí)施細(xì)則和拓展補(bǔ)充?？傮w來看，這些文件主要涉及人民監(jiān)督員的選任方式與程序以及必要經(jīng)費(fèi)的保障、監(jiān)督辦公室的設(shè)立和運(yùn)行、監(jiān)督意見的處理方法等內(nèi)容。該類規(guī)范從制定主體上來看，可分為各級(jí)試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)制定的文件和各級(jí)人大常委會(huì)及其主任會(huì)議制定的相關(guān)文件。前者如上海市人民檢察院制定的《上海市人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員制度的實(shí)施意見(試行)》;后者如銀川市人大常委會(huì)作出的《銀川市人民監(jiān)督員工作辦法》。

三、現(xiàn)行制度相關(guān)規(guī)范性文件的經(jīng)驗(yàn)分析

在現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)范性文件中，包含了對(duì)人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式和程序、監(jiān)督的性質(zhì)和效力等諸多有積極意義的規(guī)定，這對(duì)人民監(jiān)督員法律制度的構(gòu)建和進(jìn)一步的完善提供了指導(dǎo)性的經(jīng)驗(yàn)。

(一)確定了該制度監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)

對(duì)于該制度所指向的監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)問題，現(xiàn)行的規(guī)范性文件做出了明確的界定，將該監(jiān)督權(quán)定位為社會(huì)監(jiān)督，是一種來源于司法系統(tǒng)外的外部監(jiān)督，這就為地方各試點(diǎn)院試行該制度以及該項(xiàng)制度的發(fā)展明確了方向。對(duì)法律性質(zhì)的明晰是法律制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，正如清末法學(xué)家沈家本所提出的“立法者明乎事理之當(dāng)然，究其精義之所在”②。

(二)平衡監(jiān)督權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系

我國憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，人民監(jiān)督員要在憲法的指引下行使其監(jiān)督權(quán)。因此，在今后的立法中，要科學(xué)的界定監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和界限，把握好監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)之間的平衡關(guān)系。

針對(duì)這個(gè)問題，現(xiàn)行的制度體系已有一些有益經(jīng)驗(yàn)?！渡虾Ｊ腥嗣駲z察院關(guān)于人民監(jiān)督員制度的實(shí)施意見(試行)》第5條規(guī)定了對(duì)監(jiān)督意見不同的處理方式，這既是檢察權(quán)獨(dú)立行使的表現(xiàn)，又是對(duì)人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)的認(rèn)可。此種“立法”策略，是在監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)之間追求一種良好的平衡，既肯定了人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)在程序上的參與性，又保障了檢察院的獨(dú)立性地位，同時(shí)與刑事訴訟法相呼應(yīng)，這些經(jīng)驗(yàn)在后續(xù)的法制化進(jìn)程中值得借鑒。

(三)較為系統(tǒng)的監(jiān)督程序

現(xiàn)有的規(guī)范體系中，對(duì)監(jiān)督權(quán)行使的程序性規(guī)定較為系統(tǒng)，主要涉及監(jiān)督的提起程序和參與、評(píng)議程序以及監(jiān)督員的回避程序。規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的出發(fā)點(diǎn)是保障監(jiān)督權(quán)的有效和獨(dú)立行使，從而與現(xiàn)行刑事訴訟制度相契合，以更好的保證司法權(quán)利的正確行使。從各種規(guī)范性文件的總體而言，形成了人民監(jiān)督員以材料分析、聽取匯報(bào)、詢問辦案人和當(dāng)事人、評(píng)議和表決為內(nèi)容的基本程序。這些程序性的規(guī)定，符合刑事訴訟的一般規(guī)律，目的在于保證監(jiān)督權(quán)的依法合理行使，保證監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)的有序平衡。

在規(guī)定監(jiān)督程序相關(guān)文件中，有些獨(dú)到經(jīng)驗(yàn)值得引起重視。一是明確和細(xì)化人民監(jiān)督員參與和詢問工作的方式和程序。如四川省資陽市制定的《關(guān)于人民監(jiān)督員制度旁聽訊(詢)問實(shí)施辦法(試行)》，對(duì)旁聽、訊(詢)問的程序作出了詳盡的規(guī)定，還創(chuàng)造了人民監(jiān)督員的回訪制度。二是在法律框架內(nèi)對(duì)監(jiān)督范圍的擴(kuò)展，將監(jiān)督由案后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)化。如山西省政府對(duì)于該問題制定的《關(guān)于加強(qiáng)檢察人員執(zhí)法辦案活動(dòng)監(jiān)督的暫行規(guī)定》。

四、現(xiàn)行制度相關(guān)規(guī)范性文件的問題分析

現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性文件確立了該項(xiàng)制度的性質(zhì)和基本框架，但從這些規(guī)范本身以及司法實(shí)踐的運(yùn)行上來看，仍然存在許多問題。

(一)創(chuàng)設(shè)目的與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行機(jī)制相背離

該項(xiàng)制度創(chuàng)設(shè)的目的在于構(gòu)建一種外部制約內(nèi)部的全新的檢察監(jiān)督機(jī)制，突出其社會(huì)性外部監(jiān)督的特點(diǎn)。而社會(huì)性外部監(jiān)督的關(guān)鍵在于主體的獨(dú)立性地位，這是其獨(dú)立的行使監(jiān)督權(quán)的先決條件。

但在司法實(shí)踐中，人民監(jiān)督員的運(yùn)行機(jī)制卻與其外部監(jiān)督的根本目的相背離，這一問題直接體現(xiàn)在最高檢的相關(guān)規(guī)定中。如“人民檢察院實(shí)行人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)設(shè)立人民監(jiān)督員辦公室，作為人民監(jiān)督員的辦事機(jī)構(gòu)”，“人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中支付”。這些規(guī)定使得人民監(jiān)督員處于一個(gè)相當(dāng)尷尬的境地，其設(shè)立以及工作的開展都與檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置密切相關(guān)，實(shí)際上成為檢察院部門的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督權(quán)的行使嚴(yán)重依賴于檢察機(jī)關(guān)，這就無法保持其獨(dú)立的監(jiān)督地位。

此種創(chuàng)設(shè)目的與實(shí)際運(yùn)行機(jī)制的背離，使得人民監(jiān)督員制度的理念初衷與現(xiàn)實(shí)情況存在極大的矛盾，其監(jiān)督的實(shí)際效果必然無法保障，其制度設(shè)計(jì)的初衷也無法實(shí)現(xiàn)。

(二)在選任標(biāo)準(zhǔn)上缺乏明確合理的統(tǒng)一性規(guī)定

在現(xiàn)行的制度體系中，在人民監(jiān)督員的選任上存在許多的標(biāo)準(zhǔn)，一般的要求是有一定的文化水平和政策法律知識(shí)，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，善于實(shí)事求是的聽取和反映群眾意見③。

這些選任的標(biāo)準(zhǔn)都存在一定的可取之處，但作為一項(xiàng)服務(wù)于司法實(shí)踐的制度，確立明確統(tǒng)一的選任標(biāo)準(zhǔn)更加具有實(shí)際的可操作性，以維護(hù)法律的穩(wěn)定性。

同時(shí)現(xiàn)有的選任標(biāo)準(zhǔn)也有違平等公正的一般法治理念，如從生理?xiàng)l件和知識(shí)結(jié)構(gòu)條件對(duì)人民監(jiān)督員的任職作出約束，限定監(jiān)督權(quán)為部分公民享有。實(shí)際上作為憲法明確規(guī)定的一項(xiàng)公民基本權(quán)利，監(jiān)督權(quán)應(yīng)為一般公民所享有，如同英美法系的陪審制一樣，在資格的選任上應(yīng)更多的遵從一般的社會(huì)道德和樸素的法律觀念。因其他的社會(huì)因素而構(gòu)成對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的差別判斷，是有違憲法的平等公正原則的。

(三)人民監(jiān)督員制度相關(guān)規(guī)范的形式違法性

現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度的基本框架由最高檢的規(guī)范性文件和地方實(shí)行的制度規(guī)范予以確立，而這些規(guī)范性文件本身在形式上是存在違法性的。

首先是最高檢相關(guān)規(guī)范性文件的形式違法性問題。最高人民檢察院作為憲法所確立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在實(shí)現(xiàn)其基本職能的過程中，其有權(quán)制定相關(guān)的規(guī)范來調(diào)控特定的法律關(guān)系。這些規(guī)范有司法解釋也有服務(wù)于檢察工作的行政性司法文件，這些行政性文件包括涉及檢察機(jī)關(guān)行政管理事項(xiàng)的司法行政文件和內(nèi)部工作制度的其他司法文件。從該制度的調(diào)整對(duì)象和涉及內(nèi)容來看，其不屬于為解決法律具體適用問題而制定的司法解釋，也不是一種司法行政文件，其應(yīng)當(dāng)屬于涉及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度的司法文件。如果僅僅涉及人民檢察院內(nèi)部的工作方式、工作流程和機(jī)構(gòu)設(shè)置，人民監(jiān)督員的制度規(guī)范在現(xiàn)行的法律框架之內(nèi)是合法合理的。但是由于人民監(jiān)督員的社會(huì)性外部監(jiān)督的屬性，其不可避免地會(huì)涉及人員的選任、公民監(jiān)督權(quán)的行使和效力的問題，這些法律關(guān)系已經(jīng)突破了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度的范疇，涉及了對(duì)公民基本權(quán)利的限制和調(diào)整。因此，以行政性的司法文件設(shè)定人民監(jiān)督員制度來對(duì)公民法定權(quán)利進(jìn)行限制和調(diào)整，是違反法律基本原則的。

其次是對(duì)于地方檢察機(jī)關(guān)和地方人大制定的相關(guān)制度規(guī)范的合法性判定問題。從《立法法》的角度來看，涉及訴訟的相關(guān)制度必須是以法律的形態(tài)來確立和規(guī)范。盡管對(duì)訴訟制度的內(nèi)涵和外延在現(xiàn)行法律框架之內(nèi)缺乏有權(quán)機(jī)關(guān)的解釋，對(duì)其范疇缺乏明確的界定，但是人民監(jiān)督員制度實(shí)際上就是訴訟制度的組成部分，其設(shè)立的目的就是與刑訴法銜接以更好的保證司法權(quán)的公正行使。因此對(duì)于地方檢察機(jī)關(guān)和地方人大就此問題制定的制度規(guī)范，確實(shí)存在違法和越權(quán)的嫌疑。

由以上的規(guī)范性分析可以看出，現(xiàn)行制度的最大問題在于缺乏立法上對(duì)法律制度的構(gòu)建。僅僅由效力等級(jí)較低的相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行規(guī)定和調(diào)整不僅在形式上存在違法性，而且無法發(fā)揮制度設(shè)置的根本目的。因此通過立法將其上升至法律層面，構(gòu)建一個(gè)完整的法律制度體系成為解決所有問題的關(guān)鍵。

五、結(jié)語

人民監(jiān)督員制度經(jīng)過十幾年的發(fā)展，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在諸多的現(xiàn)實(shí)問題。其不僅是刑事訴訟的一項(xiàng)制度，更是公民監(jiān)督權(quán)的直接體現(xiàn)，因此僅僅靠幾個(gè)效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件，完全不能建立完善的司法制度以滿足實(shí)踐的需求。因此在立法層面上的法律設(shè)計(jì)才是解決問題根本出路。本文通過對(duì)現(xiàn)行制度的規(guī)范性分析，以期有助于現(xiàn)存問題的解決和具體法律制度的構(gòu)建。

[ 注 釋 ]

①喻中.法學(xué)方法論視野中的規(guī)范分析方法及其哲學(xué)基礎(chǔ)[J].新疆社會(huì)科學(xué)，2004(3):75.

②周旺生.立法學(xué)[M].北京:法律出版社，2004:266.

③參見最高檢的相關(guān)規(guī)范性文件.

[1]孫笑俠，夏立安.法理學(xué)導(dǎo)論[M].北京:高等教育出版社，2004.

[2]周旺生.立法學(xué)[M].北京:法律出版社，2004.

[3]李衛(wèi)東.人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐思考[J].人民檢察，2005(4).

[4]徐漢明.人民監(jiān)督員制度的根據(jù)、特征與功效[J].法學(xué)評(píng)論，2006(6).

[5]鐘圖，陳崇諾.人民監(jiān)督員旁聽訊(詢)問制度的探索與實(shí)踐[J].方圓法治·人民監(jiān)督員?？?，2008(6).

[6]尹清元.完善我國人民監(jiān)督員制度的法律思考[J].公民與法(法學(xué)版)，2011(11).

[7]喻中.法學(xué)方法論視野中的規(guī)范分析方法及其哲學(xué)基礎(chǔ)[J].新疆社會(huì)科學(xué)，2004(3).

[8]謝暉.法律規(guī)范之為法學(xué)體系的核心[J].學(xué)習(xí)與探索，2003(6).