新農(nóng)村建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村基層治理研究——以貴州省為例

新農(nóng)村建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村基層治理研究——以貴州省為例

羅應(yīng)萍

貴州大學(xué)，貴州貴陽550025

摘要：農(nóng)村基層治理問題，關(guān)系到國家穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是伴隨新時(shí)期社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村基層治理問題凸顯，農(nóng)村基層治理的好壞，直接關(guān)系著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定以及民主制度的有效運(yùn)行?；谛罗r(nóng)村建設(shè)的視角，結(jié)合實(shí)地調(diào)查的結(jié)果，通過對貴州省當(dāng)前農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀的分析，探索其存在的問題，并提出新農(nóng)村建設(shè)基層治理的舉措。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；鄉(xiāng)村；基層治理；貴州

中圖分類號：D422.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0135-02

作者簡介：羅應(yīng)萍(1989-)，女，漢族，貴州黃平人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士，研究方向：地方政府與城市管理。

一、問題的提出

我國農(nóng)村發(fā)展正在發(fā)生新的變革，農(nóng)村基層治理也面臨著很多新矛盾和新挑戰(zhàn)。在我國農(nóng)村曾實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”的治理體制，它主要以“村民自治”為主要載體的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，加強(qiáng)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展和政治穩(wěn)定，在我國農(nóng)村實(shí)行己有二十多年的時(shí)間里，給我國農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，新農(nóng)村建設(shè)的基層治理機(jī)制的完善及加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化、農(nóng)村民主政治的建設(shè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。隨著新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)深入推進(jìn)，我國大部分的鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了巨大變化。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)村基層治理問題引發(fā)了各界的熱點(diǎn)話題，得到了黨和國家等的關(guān)注。完善農(nóng)村基層治理，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的有力保障，結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理中存在的問題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：一要做好“改造”農(nóng)村治理主體；二要打下為改革和完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的物質(zhì)和文化基層，對政府提供的公共服務(wù)所需建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制。三要提高農(nóng)民的組織化水平，在完善農(nóng)村治理機(jī)制中充分的扮演好農(nóng)村社會(huì)組織的角色和發(fā)揮的作用。

二、相關(guān)概念的界定

(一)治理

“治理”一詞最初出現(xiàn)在世界銀行于1992年發(fā)布的《治理與發(fā)展》(Governance and Development)報(bào)告中。治理的英文翻譯是“governance”，最初的意思是引導(dǎo)、支配、控制和服從，治理理念被引入我國后，學(xué)術(shù)界持續(xù)地研究思考以及現(xiàn)實(shí)變革的需求，共同推動(dòng)了我國公共治理領(lǐng)域的革新。它主要是在基層政府所擁有的公共權(quán)力下，對其所提供的基層社會(huì)公共服務(wù)進(jìn)行管理，在20世紀(jì)90年代以來，許多學(xué)者提出了治理是一種尋求善治的過程，對公共部門、私人部門及社會(huì)公眾等權(quán)利主體的協(xié)調(diào)過程，在西方及其它學(xué)者都給出了治理不同的定義，大多的治理運(yùn)用在政治活動(dòng)或國家公共事務(wù)等管理活動(dòng)中，不是原有的控制、服從的概念，而是涉及多個(gè)權(quán)利主體的一種協(xié)調(diào)過程，是各種公共的、私人的、個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。

(二)鄉(xiāng)村基層治理

鄉(xiāng)村治理在社會(huì)學(xué)意義上，指基層社會(huì)，包含多個(gè)鄉(xiāng)村治理主體：各級政府、村治組織、村干部與農(nóng)民群眾，是國家和社會(huì)治理的基本單位。在管理學(xué)上，基層治理是對諸多管理方式的總和，對鄉(xiāng)村的自主管理及有序發(fā)展，增加鄉(xiāng)村社會(huì)供給利益等一系列目標(biāo)而互相合作、共同參與有關(guān)鄉(xiāng)村各類事務(wù)的組織、管理和調(diào)控的過程。它是中國地方治理的基礎(chǔ)，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或城市的鄰里社區(qū)為基本范圍，處理公共事務(wù)的各種問題，維持鄉(xiāng)村社會(huì)政治穩(wěn)定。

鄉(xiāng)村基層治理是國家和社會(huì)所認(rèn)可而形成的公共權(quán)威下，涉及各個(gè)利益相關(guān)者，為達(dá)到增進(jìn)鄉(xiāng)村利益和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)的共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會(huì)調(diào)控和治理的動(dòng)態(tài)過程。有政府的統(tǒng)治、村民自治、法律法規(guī)及村規(guī)條例等的環(huán)境，又有國家和村民的參與、談判、協(xié)調(diào)的持續(xù)互動(dòng)過程，是一種復(fù)雜的社會(huì)政治現(xiàn)象。

(三)新農(nóng)村建設(shè)概述

新農(nóng)村建設(shè)，是指在社會(huì)主義制度下，按照新時(shí)代的要求，它不是一個(gè)新概念，包括了農(nóng)村文化、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)建設(shè)，并最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的農(nóng)村建設(shè)成為文明和諧、環(huán)境優(yōu)美設(shè)、設(shè)施完善、經(jīng)濟(jì)繁榮的社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)。在新的歷史背景下，黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有更深遠(yuǎn)的意義和更全面的要求。新農(nóng)村基層治理既是國家實(shí)現(xiàn)政治與社會(huì)管理的目標(biāo)需要，也是基層社會(huì)充滿活力與持續(xù)發(fā)展的根本保障。中國經(jīng)濟(jì)在迅速發(fā)展，在國際地位不斷提高，但一個(gè)國家的發(fā)展離不開農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村的發(fā)展就像疊羅漢，基礎(chǔ)打扎實(shí)才能穩(wěn)固，所以要建設(shè)新農(nóng)村，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，而在建設(shè)過程中難免出現(xiàn)問題。我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的最大目標(biāo)是從根本上解決“三農(nóng)”問題，它政府以往的支農(nóng)、惠農(nóng)對政策很大不同。政府對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展給予更多的關(guān)注和支持，投入的資源也更多。

三、貴州省新農(nóng)村建設(shè)的鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)狀

從80年代初開始，貴州各個(gè)地區(qū)都逐步建立了村民委員會(huì)，并對所在村莊事務(wù)行使自治權(quán)，進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，農(nóng)村的基層治理顯現(xiàn)出一些新的發(fā)展變化和趨勢。新農(nóng)村基層治理的提出，既是完善了農(nóng)村發(fā)展體制和實(shí)現(xiàn)國家政治、社會(huì)管理目標(biāo)的需要，又是對鄉(xiāng)村基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等方面持續(xù)發(fā)展的根本保障。中國治理變革沿著一條從一元治理到多元治理，從集權(quán)到分權(quán)，從人治到法治，從管制政府到服務(wù)政府，從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主的治理軌跡進(jìn)行。這些變化也總結(jié)出了中國基層治理模式的幾個(gè)特點(diǎn)：(1)條塊狀治理格局；(2)核心價(jià)值為穩(wěn)定壓倒一切；(3)人治與法治同時(shí)作用的治理方式。貴州省農(nóng)村基層治理體系的發(fā)展改革及社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性，面臨著城鄉(xiāng)治理格局和模式的現(xiàn)實(shí)困境，影響到鄉(xiāng)村基層的有效治理和鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)城市化的發(fā)展進(jìn)程。首先隨著新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展腳步的加快，對構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的治理制度和機(jī)制需要對鄉(xiāng)村基層治理資源的整合。其次政府在新農(nóng)村建設(shè)基層治理層面權(quán)責(zé)不清，由于政府權(quán)責(zé)劃分不完善，政府行為的“三位”(錯(cuò)位、缺位、越位)現(xiàn)象普遍存在。最后，村民自治遭遇不同程度困難，在新農(nóng)村建設(shè)下，由于上級黨組織或行政機(jī)關(guān)的過度干預(yù)和基層民眾的政治參與素質(zhì)的提高，嚴(yán)重制約了基層自治組織治理功能的發(fā)揮。

四、貴州省新農(nóng)村建設(shè)基層治理存在的主要問題

(一)群眾溝通渠道不暢

一些干部的意識薄弱、工作作風(fēng)不足，在切身利益的公益事業(yè)發(fā)展和造福人民為人民的實(shí)施政策上，大眾傳播力度欠缺，出現(xiàn)“為民做決定”的現(xiàn)象。一部分村干部就算真的為民服務(wù)，但是村民對工作不知道，不明白，不支持，也經(jīng)常被誤解，導(dǎo)致群眾和村干部之間的不理解，形成對立。

(二)工作監(jiān)督不到位

部分干部，仍有“大人制”作風(fēng)，通過人情、主觀意識做事，村莊事務(wù)的生產(chǎn)和管理的過程中，涉及群眾的切身利益、不通過召開群眾會(huì)議，不按制度程序走，導(dǎo)致不透明的基層管理實(shí)現(xiàn)、提出的決策不民主，過程結(jié)果并不開放，使之缺少有力的監(jiān)督。絕大多數(shù)村的賬務(wù)實(shí)行封閉式，而透明的賬務(wù)卻不清不楚，甚至有些不明去向。還有一些基層評選出來的低保戶是通過人情、關(guān)系等等得到的，讓真正貧困的家庭失去機(jī)會(huì)。

(三)基層政府各部門關(guān)系：村委會(huì)與黨組織關(guān)系不和諧

政府各部門之間工作不和諧的關(guān)系，失速現(xiàn)象嚴(yán)重，很多問題存在，導(dǎo)致工作的死角沒人管，一些事務(wù)重疊。一些村委會(huì)人員認(rèn)為自己是群眾推舉出來的，民心所向，具有決定權(quán)，因此，盲目自大，做想做的事，不尊重黨支部領(lǐng)導(dǎo)的決定；而一些村里的黨支部認(rèn)為基層領(lǐng)導(dǎo)的核心就是基層黨組織，就可以獨(dú)攬大權(quán)，阻礙了正常的村委會(huì)權(quán)力。

五、新農(nóng)村建設(shè)中基層治理問題的原因分析

(一)大局意識不強(qiáng)

在興建農(nóng)村公益事業(yè)的當(dāng)前社會(huì)，既要群眾自給自足也要依靠國家的優(yōu)惠政策支持、指導(dǎo)。但能夠承擔(dān)大局的意識、公民意識不強(qiáng)的群眾還是占了不少，只享受不承擔(dān)，可能使農(nóng)村的發(fā)展變慢，鄉(xiāng)村債務(wù)增加，尖銳的矛盾，干部和群眾，群眾和群眾不和諧因素就更愈演愈烈。

(二)綜合素質(zhì)不高

現(xiàn)在大部分村干部普遍年學(xué)歷偏低，年齡偏大，綜合素質(zhì)都不高，現(xiàn)代基層治理理念有所欠缺。部分干部工作作風(fēng)不扎實(shí)，執(zhí)行力不強(qiáng)，不思進(jìn)取，得過且過，在工作上滿足于過得去，對工作質(zhì)量要求缺乏高標(biāo)準(zhǔn)；有的干部在仍習(xí)慣于“一班人”“說了算，定了干”的“為民作主”的領(lǐng)導(dǎo)方式，常采用強(qiáng)迫命令和強(qiáng)制性行政手段，不能正確運(yùn)用服務(wù)群眾、民主協(xié)商的工作方法。

(三)部分基層干部服務(wù)意識

不少基層干部由于基本的民主服務(wù)意識差與決策機(jī)制的不完善，不根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了解分析，缺乏奉獻(xiàn)和奮斗的品質(zhì)精神，對群眾意見不理不睬，追求自我利益最大化，只憑著主觀想象和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策和展開工作，有的工作不深入，工作怕吃苦、怕?lián)?zé)任、怕吃虧，對群眾存在的困難和亟待解決的問題沒有深入的了解。最后導(dǎo)致群眾辦事難，難辦事等問題。未能真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

六、解決新農(nóng)村建設(shè)鄉(xiāng)村基層治理問題的建議

(一)治理規(guī)范化，完善村級民主自治機(jī)制

治理規(guī)范化是對新型農(nóng)村治理達(dá)到一定的規(guī)范化要求，遵守法律法規(guī)、村規(guī)村約等規(guī)定，著力強(qiáng)化農(nóng)村基層自治結(jié)構(gòu)，完善村級民主自治機(jī)制，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府以服務(wù)為導(dǎo)向，村民以政府管理為基礎(chǔ)、村民自治為核心，有社會(huì)組織等多元主體廣泛參與的基層治理機(jī)制，既可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，又可以保障村民自治權(quán)利的新型農(nóng)村民主自治機(jī)制。建立健全農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)體系，指導(dǎo)和支持村民委員會(huì)協(xié)助政府做好公共服務(wù)和社會(huì)管理工作。

(二)培育民主意識，提高群眾自我治理的能力

當(dāng)前基層干部的素質(zhì)與村級治理機(jī)制還有一定的差距。進(jìn)一步培養(yǎng)干部群眾的民主意識，仍然是當(dāng)前需要解決的問題。結(jié)合實(shí)際制定和完善村民自治章程、村規(guī)民約、集體資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等規(guī)章制度，用制度規(guī)范村干部和全體村民的行為，增強(qiáng)村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的意識，依法行使民主權(quán)利。村級干部要在制度框架內(nèi)管理村中事務(wù)，改變工作方式方法，學(xué)會(huì)運(yùn)用示范、引導(dǎo)、服務(wù)的方式開展工作，運(yùn)用說服教育、民主協(xié)商的方法處理農(nóng)村工作中的矛盾和沖突。

(三)規(guī)范村務(wù)管理，完善議事決策機(jī)制與用人機(jī)制

成立村民議事機(jī)構(gòu)，由村“兩委”成員、黨員代表和村民代表組成村民議事委員會(huì)，通過村民議事委員會(huì)，把重大村務(wù)的決定權(quán)交給廣大村民，凡村務(wù)大事，都要經(jīng)村民議事委員會(huì)充分討論后再?zèng)Q定，做到村干部、黨員、普通村民三者決策的有機(jī)統(tǒng)一，使村民能夠表達(dá)意見并參與決策，真正成為決策議事的“主角”。嚴(yán)格執(zhí)行“一事一議”制度，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格履行程序。村里遇到的重大問題進(jìn)行決策時(shí)，應(yīng)按照一定的程序和層級逐步討論決定，對涉及農(nóng)村重大的村務(wù)和財(cái)務(wù)等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要事項(xiàng)，都應(yīng)依法召開村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論決定，努力提高村務(wù)管理和決策的科學(xué)化、民主化水平，確保村務(wù)管理公開透明、公平公正。

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