當(dāng)前我國授權(quán)立法的問題及反思——從稅收立法的視角

王賢倫

四川大學(xué)，四川 雙流610207

授權(quán)立法衍生于立法權(quán)，它是指擁有立法權(quán)的主體將立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，由其依據(jù)授權(quán)行使立法權(quán)的活動(dòng)。授權(quán)立法能夠規(guī)避立法機(jī)關(guān)應(yīng)對復(fù)雜狀況的滯后性、立法者的非專業(yè)性，以及倉促立法帶來的“朝令夕改”風(fēng)險(xiǎn)，保證法律體系的嚴(yán)肅性和可預(yù)期性。在立法條件尚不完備時(shí)，將立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)行使，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)專業(yè)化、效率高等優(yōu)勢，能夠有效地填補(bǔ)法律缺位，為規(guī)制復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況提供法理依據(jù)。

在我國授權(quán)立法指的是，全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院行使特定的立法權(quán)。全國人大及其常委會(huì)曾對國務(wù)院作出兩次稅收授權(quán)立法決定:1984年，第六屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行;1985年，第六屆全國人大第三次會(huì)議授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例。本文擬從稅收立法的視角來分析當(dāng)前我國授權(quán)立法所面臨的問題、困境，思索圖變之策，為改革完善授權(quán)立法提供些許微言。

一、稅收授權(quán)立法存在的問題

(一)授權(quán)機(jī)關(guān)空白委任

所謂空白委任，是指立法機(jī)關(guān)在授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)時(shí)，未規(guī)定任何的限制條件。在現(xiàn)代法治國家，立法機(jī)關(guān)在作出授權(quán)立法決定時(shí)一般都本著謹(jǐn)慎、謙抑之原則，嚴(yán)格限定授權(quán)的時(shí)限、地域和權(quán)限范圍，并對授權(quán)立法內(nèi)容實(shí)行嚴(yán)格的審查或備案制度。全國人大及其常委會(huì)1984年和1985年的兩次授權(quán)立法即屬空白委任，其直接后果是，行政機(jī)關(guān)依仗授權(quán)大量造法，造成數(shù)量眾多的低位階行政法規(guī)和規(guī)章制度充斥。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在稅收立法方面，80%的稅收法律法規(guī)都是由國務(wù)院及其行政主管部門制定的，由全國人大及其常委會(huì)制定頒行的稅收法律只有四部，分別是《企業(yè)所得稅法》，《個(gè)人所得稅法》，《車船稅法》等三部實(shí)體法，以及作為程序法的《稅收征收管理法》。而國務(wù)院涉稅的暫行條例有二十多種，財(cái)政部與國家稅務(wù)總局發(fā)出的涉稅“細(xì)則”、“文件”和“通知”數(shù)以百計(jì);其他由中央部委與省級(jí)部門發(fā)出的成千上萬，更低層級(jí)政府制定的罰款和收費(fèi)文件則更是數(shù)不勝數(shù)。即使在2000年我國出臺(tái)《立法法》明確規(guī)定:“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力”后，這一狀況仍未得到有效糾正。

(二)受權(quán)機(jī)關(guān)再次授權(quán)

授權(quán)立法中，作為人民代議機(jī)構(gòu)的立法機(jī)關(guān)將立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)行使，行政機(jī)關(guān)不得再次將權(quán)力授予其他機(jī)關(guān)行使。我國《立法法》第十條明確規(guī)定:被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。然而現(xiàn)實(shí)中，國務(wù)院在全國人大及其常委會(huì)對其授權(quán)后，往往又將立法權(quán)授予財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等下級(jí)行政部門行使。再次授權(quán)導(dǎo)致財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等部門的“立法”成果的合法性受到質(zhì)疑。

(三)超越授權(quán)范圍立法

我國《稅收征收管理法》第三條規(guī)定:稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行;法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。然而事實(shí)上，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局，甚至是省級(jí)財(cái)政、稅務(wù)部門出臺(tái)的規(guī)章條例中包含有大量涉及減稅、免稅、退稅的條款，嚴(yán)重超越了全國人大及其常委會(huì)對國務(wù)院的授權(quán)，甚至出現(xiàn)下位法超越上位法規(guī)定的“奇聞怪談”，不符合法律位階的等級(jí)性規(guī)定。更遑論，這些部門的“立法”是在國務(wù)院二次授權(quán)或者是沒有授權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。授權(quán)立法出現(xiàn)上述問題既有行政權(quán)天然的擴(kuò)張性、授權(quán)立法缺乏監(jiān)督等因素，更深層次的原因在于授權(quán)制度設(shè)計(jì)不健全，授權(quán)行為不夠嚴(yán)謹(jǐn)。因此，通過一套完善的制度設(shè)計(jì)對授權(quán)立法進(jìn)行規(guī)范就顯得尤為必要。

二、破解稅收授權(quán)立法困境的幾點(diǎn)思考

稅收從本質(zhì)上來講是國民(包括居民及非居民)對其所有的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的讓渡，是國家政權(quán)取得維持其正常運(yùn)行的財(cái)政收入的最重要手段。稅收具有強(qiáng)制性、無償性和固定性等形式特征和侵益性的實(shí)質(zhì)特征，因而稅收立法對征納雙方的重要性不言而喻。我國《憲法》第五十六條規(guī)定:中華人民共和國的公民有依照法律納稅的義務(wù)。2015年3月新修訂的《立法法》第八條進(jìn)一步規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”屬于“只能制定法律”的事項(xiàng)。從而確立了稅收法定主義的原則。學(xué)界一般認(rèn)為，稅收法定主義原則至少包含以下三方面內(nèi)容，即:稅收要素法定原則，稅收要素明確原則和基本稅收程序法定原則。尋求破解稅收授權(quán)立法困境之策，理應(yīng)基于稅收法定主義這一基本原則來考量。

(一)修訂完善《憲法》中有關(guān)稅收的條款

憲法是一國的根本大法，既要保持其穩(wěn)定性和權(quán)威性，同時(shí)還要根據(jù)社會(huì)狀況的發(fā)展變化，及時(shí)作出修改和調(diào)整。針對《憲法》第五十六條規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為該條款只規(guī)定了公民的納稅義務(wù)，而沒有對應(yīng)的設(shè)置國家在這方面的義務(wù)——對稅收如何使用作出規(guī)定，有規(guī)避國家對稅收“取之于民。用之于民”這一天然義務(wù)的可能。對此筆者認(rèn)為應(yīng)修訂《憲法》中關(guān)于稅收的條款，將稅收法定主義這一基本原則寫入《憲法》，同時(shí)應(yīng)對國家如何使用稅收作出規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和義務(wù)的均衡。

(二)嚴(yán)格限制稅收授權(quán)立法的范圍，逐步收回稅收立法權(quán)，將稅法納入法律保留

對于增值稅、消費(fèi)稅等在我國稅收收入中占比較大、征收時(shí)間較長、稅源基本穩(wěn)定、征管程序規(guī)范的稅種應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)盡快提上立法日程，解決其立法級(jí)次過低的問題，最大限度減少依行政法規(guī)、部門規(guī)章為征稅依據(jù)的做法。當(dāng)然，考慮到當(dāng)前立法的現(xiàn)實(shí)和客觀因素的制約，現(xiàn)階段完全取消授權(quán)立法尚不具備條件。在此情況下，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)嚴(yán)格稅收授權(quán)立法程序，作出授權(quán)立法決定時(shí)要嚴(yán)格依照《立法法》相關(guān)規(guī)定，明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等，避免空白委任。

(三)深入推進(jìn)稅收制度改革，適當(dāng)下放部分稅收立法權(quán)

1994年我國實(shí)行分稅制改革，將全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行了重新劃分，從而挽救了當(dāng)時(shí)岌岌可危的中央財(cái)政。然而，分稅制發(fā)展至今，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾越來越凸顯。尤其在當(dāng)前“營改增”試點(diǎn)逐步擴(kuò)圍的形勢下，將原本100%屬于地方稅的營業(yè)稅改為中央和地方共享且中央占比75%、地方僅占25%的增值稅，且最終將以增值稅取代營業(yè)稅，此舉勢必會(huì)進(jìn)一步弱化地方的財(cái)權(quán)?；诖斯P者認(rèn)為應(yīng)賦予地方一定的稅收立法權(quán)，根據(jù)不同稅種對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響程度，審慎地、逐步地?cái)U(kuò)大地方稅收立法權(quán)。比如城建稅、房產(chǎn)稅、車船稅等，可以由中央統(tǒng)一立法，掌握稅種的開征、停征權(quán)，同時(shí)賦予地方根據(jù)具體情況調(diào)整稅目、稅率的權(quán)力。像對宏觀經(jīng)濟(jì)影響不大的稅種，比如印花稅等，則完全可以將稅收立法權(quán)賦予地方，以充實(shí)地方財(cái)權(quán)。

(四)加強(qiáng)授權(quán)立法監(jiān)督，完善備案和審查制度

盡管我國《立法法》規(guī)定了“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案”，但是在實(shí)際操作過程中備案制度流于形式，只是一項(xiàng)登記、存檔的事項(xiàng)，無法對授權(quán)立法形成真正有效的監(jiān)督。有鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和改善全國人大及其常委會(huì)對被授權(quán)機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督。具體包括:首先在國務(wù)院開展稅法的立法準(zhǔn)備和草案討論之際，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，以及時(shí)糾正草案的偏誤;其次，在行政法規(guī)草案通過并公布后，報(bào)經(jīng)全國人大及其常委會(huì)備案時(shí)，由其負(fù)責(zé)對該行政法規(guī)進(jìn)行形式和實(shí)質(zhì)審查，發(fā)現(xiàn)問題的嚴(yán)格依據(jù)《立法法》作出相應(yīng)處理;最后，國務(wù)院及其下屬機(jī)構(gòu)國家稅務(wù)總局、財(cái)政部等應(yīng)當(dāng)及時(shí)向全國人大及其常委會(huì)報(bào)告稅法執(zhí)行的情況，提供有關(guān)稅法實(shí)施的真實(shí)資料，以便全國人大及其常委會(huì)切實(shí)有效發(fā)揮監(jiān)督立法的職能。

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［3］魏月霞．淺析授權(quán)立法監(jiān)督的必要性［J］．遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(6)．