淺析出入境證件真?zhèn)握J定權——對《出境入境管理法》第六十九條的思考

淺析出入境證件真?zhèn)握J定權

——對《出境入境管理法》第六十九條的思考

徐佳峰

公安邊防部隊廣州指揮學校邊防檢查系，廣東廣州510663

摘要：《中華人民共和國出境入境管理法》第六十九條明確將證件真?zhèn)蔚恼J定權賦予簽發(fā)機關、出入境邊防檢查機關或者公安機關出入境管理機構，為出入境證件鑒別工作提供了發(fā)展空間，也提出了要求，本文對法條的立法背景、證件真?zhèn)握J定的概念、出入境管理機關的職責分工以及本法條的意義進行了分析。

關鍵詞：出入境證件；真?zhèn)握J定；出境入境管理法

中圖分類號：D922.1

作者簡介：徐佳峰(1987-)，男，廣東汕頭人，教育學碩士，公安邊防部隊廣州指揮學校邊防檢查系助教，研究方向：出入境邊防檢查。

一、立法背景

近年來邊檢機關不斷加大檢查力度，查獲持用偽假出入境證件的案件持續(xù)增多，切實保障了我國出入境安全穩(wěn)定。但另一方面，有關的投訴、復議和訴訟也隨之增加，以福州機場邊檢站為例，僅2008年就引起行政復議5起，行政訴訟2起[1]。爭議的話題集中在證件真?zhèn)螁栴}上，有關當事人和法庭都對證件鑒定結論的法律效力提出了質(zhì)疑，這給出入境執(zhí)法辦案機關帶來了很大的壓力。《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)第六十九條規(guī)定：“出境入境證件的真?zhèn)斡珊灠l(fā)機關、出入境邊防檢查機關或者公安機關出入境管理機構認定?！边@項規(guī)定首次將證件的真?zhèn)握J定權以法律的形式授予出入境管理機關，直接推動了證件鑒別工作朝著專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展，在新法出臺的大背景下，對此規(guī)定的研究具有一定的價值。

二、出入境證件真?zhèn)握J定的概念

目前，對于出境入境證件的真?zhèn)握J定還沒有明確、統(tǒng)一的概念。比較有代表性的解讀有以下兩種：一種是從技術調(diào)查的角度看待證件的真?zhèn)握J定，“出入境證件真?zhèn)蔚蔫b定指有關機關對所提交的出境入境證件真?zhèn)蔚膯栴}，進行技術性比對、判斷，并出具鑒定意見的過程[2]?！边@種看法將證件的真?zhèn)舞b定視作物證類鑒定中文件檢驗的一個分支，突出了出入境證件真?zhèn)握J定的技術性、專業(yè)性。

另一種看法則將證件真?zhèn)握J定看作是一種行政行為。“是指出入境主管部門中具有一定資格的機構及其工作人員，綜合運用法律、證件信息閱讀技術、證件安全防偽特征檢測技術等手段、儀器設備和相關信息分析持有人持有、使用的出境入境證件，對其是否由簽發(fā)機關依法印制簽發(fā)、體現(xiàn)簽發(fā)機關真實意思的表示等作出判斷，并為出入境主管部門依法履行職能提供事實根據(jù)的一種行政行為[3]?！边@種看法突出了證件真?zhèn)握J定的行政屬性，從認定的主體、方式手段、對象、判斷依據(jù)等作出比較全面、詳細的解釋。

三、對本法條的理解

(一)行政主體法定

本法條明確規(guī)定了出入境證件真?zhèn)蔚恼J定權屬于證件簽發(fā)機關、出入境邊防檢查機關、公安機關出入境管理機構，以上的行為主體履行具體行政行為。將認定權授予以上行為主體主要由兩個方面決定：

一是出入境管理機關的工作性質(zhì)決定了必須賦予對證件真?zhèn)蔚恼J定權。一本出入境證件，從制作、簽發(fā)、到公民接受邊防檢查，都離不開出入境管理機關，另外打擊制作、提供、持用偽假證件非法出入境及其他違法行為是出入境管理職能部門日常工作的主要內(nèi)容。將出入境證件的真?zhèn)握J定權賦予出入境管理機關，才能使其在進行出入境管理工作時有法可依，因此有必要在法律中明確簽發(fā)機關、出入境邊防檢查機關、公安機關出入境管理機構可以認定出入境證件真?zhèn)危嵘鋈刖彻芾頇C關的執(zhí)法威信。

二是證件真?zhèn)蔚恼J定具有技術性、專業(yè)性和實踐性。出入境證件的制作涉及紙張、印刷、裝訂、簽發(fā)等環(huán)節(jié)，各國在制作出入境證件時都投入了大量的資金，采用了大量的防偽技術，證件中的防偽點屬于高度涉密資料，只有簽發(fā)機關的特定人員才能掌握證件中防偽點的分布。對防偽點的檢測需要專門的人員采用專業(yè)的儀器設備進行，在長期的檢查工作過程中，邊檢機關收集了大量的證件參照樣本，配備多種高科技含量證件研究設備，定期對檢查員進行證件鑒別能力的培訓，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，形成了一套行之有效的認定規(guī)范，因此其鑒定結論具有較高的準確性和可靠性。而一般的檢測機構有的不熟悉防偽知識，有的缺少真實證件樣本，難以做出準確結論。

(二)首次明確證件真?zhèn)握J定是行政確認行為

所謂行政確認，一般是指行政主體根據(jù)相對人的申請，依法對某一特定的法律事實、法律資格或權利義務關系的真實性、合法性予以確定、認可和證明的具體行政行為[4]。對出入境證件真?zhèn)蔚恼J定過程，就是對證件的真實性、合法性和有效性進行確認的過程，真?zhèn)蔚恼J定是一種評價行為，不是制裁與執(zhí)行行為。如果確認證件為真實有效，則予以放行，如果確認行為的違法性之后，則會進行處罰與執(zhí)行。根據(jù)《關于出入境邊防檢查機關辦理行政案件程序有關問題的通知》規(guī)定，認定人對出境入境證件真?zhèn)芜M行認定后，應當出具出境入境證件真?zhèn)握J定意見書，并簽名或者蓋章。一般來說，當認定證件為偽造、變造后，都會產(chǎn)生一定的法律后果?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返诹邨l規(guī)定，對認定對象產(chǎn)生的直接法律后果為宣布證件無效并且證件可以被公安機關收繳。同時認定相對人還會被認為持用偽造、變造、騙

取的證件出入境，應承擔相應的法律責任，如不準出境或入境，罰款、行政拘留甚至被追究刑事責任。因此，證件真?zhèn)蔚恼J定是出入境管理機關對持證人實施放行或者處罰的行政確認行為。

(三)證件真?zhèn)握J定結果的權威性得以維護

由于《出境入境管理法》出臺之前對于證件真?zhèn)蔚恼J定部門一直比較模糊，認定結果的權威性一直是相關行政訴訟案件的爭議焦點所在。雖然出入境管理機關具有證件真?zhèn)握J定的能力，但認定結果卻一直得不到司法上的承認。一旦當事人對認定結果不予認同，經(jīng)法官或當事人提請法官同意，就需要提交具有司法鑒定權的機構進行司法鑒定，并以司法鑒定的結論作為主要定案證據(jù)。本法條明確了公安機關出入境管理部門和邊檢機關關于出入境證件真?zhèn)握J定的法律效力，鑒定人員關于某證件真?zhèn)蔚蔫b定結論可以作為定性的充分證據(jù)。盡管本法條并未賦予邊檢機關關于出入境證件的司法鑒定權，但它事實上也為法官直接采信出入境管理機關作出的證件真?zhèn)舞b定結論提供了法律依據(jù)，除非在訴訟中當事人對鑒定結論提出有充分依據(jù)的異議，否則法庭將可以直接將鑒定結論作為證據(jù)使用，由此極

大提高了出入境行政案件的審理效率，節(jié)約司法成本。

四、結語

出入境證件在公民出入境活動中的重要性不言而喻，對出入境證件真?zhèn)蔚呐袛啵浅鋈刖彻芾頇C關履行相關職能的基礎。《出境入境管理法》中明確了出入境證件真?zhèn)握J定權的行政主體，順應了出入境管理工作實踐的客觀需求，在法律層面上為真?zhèn)握J定工作提供了支持。在今后的工作中，出入境證件鑒別工作的專業(yè)化、規(guī)范化建設就顯得尤為重要，如何確保對證件真?zhèn)握J定的科學性，進而確保出入境執(zhí)法工作的公正性，是出入境管理證件研究機構需要進一步研究的問題。

[參考文獻]

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[2]信春鷹.<中華人民共和國出境入境管理法>解讀[M].北京：中國法制出版社，2012：162.

[3]國務院法治辦公室政法司中國人民武裝警察部隊學院.<中華人民共和國出境入境管理法>釋義[M].北京：中國人民公安大學出版社，2012：198-199.

[4]楊海坤.中國行政法基礎理論[M].北京：中國人事出版社，2000：183.