對主訴檢察官辦案責任制的思考

白愛玲

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津300462

2000年1月10日，最高人民檢察院第九屆檢察委員會第52次會議原則通過了《關于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》，由此確立了檢察機關主訴檢察官辦案責任制的工作方法。主訴檢察官辦案責任制指的是在檢察長的領導下，以主訴檢察官為案件主要負責人的檢察官辦案制度。此方案之后，各地檢察院一改之前的領導決定制，變?yōu)橹髟V檢察官負責辦案制，進行放權。在此方案之后的這些年中，主訴檢察官辦案責任制充分體現(xiàn)出了其優(yōu)勢，明確了案件責任，提高了辦案質量和訴訟效率，提升了檢察機關公訴水平，但同時也存在著一些問題和缺陷。

第一，主訴檢察官任職出現(xiàn)困境。

在主訴檢察官的任職上，選拔檢察機關的法律精英使其成為主訴檢察官是檢察機關的共識和推行主訴檢察官辦案責任制的初衷，但是由于中國地大物博，某些地區(qū)教育水平和經濟水平的落后，再加上之前檢察機關選拔人才輸入人才方式的特殊性，很多地方檢察機關的工作人員并不具備法律職業(yè)資格證書或者必需的法律專業(yè)知識，各地檢察機關的人員水平參差不齊，缺乏檢察法律專業(yè)人才，這樣的現(xiàn)狀使得選拔法律精英作為主訴檢察官遭遇了一定的困境，檢察人員的水平和主訴檢察官的選拔產生了矛盾。另外，在很多地區(qū)，主訴檢察官的選任缺乏統(tǒng)一的制度約束，各地隨意性較大，造成一些檢察院對主訴檢察官的選任缺乏科學的方法，把關不嚴，有的地方按照學歷文憑選任，有的地方按照工作資歷選任，甚至個別地方憑領導喜好選任，這樣就造成選拔出來的主訴檢察官無法出色的執(zhí)行審查起訴職權，從而影響案件質量和檢察機關審查起訴的水平。

第二，權力和責任不相匹配。

確保審查起訴案件權責統(tǒng)一，是實行主訴檢察官辦案責任制的初衷之一，但是在現(xiàn)實情況中，出現(xiàn)了權力和責任脫節(jié)嚴重的情況，有些地方的檢察機關，主訴檢察官只承擔責任，權力卻很小甚至沒有。主訴檢察官在事實清楚證據確實充分的案件的審查起訴方面可能擁有較大的權力，可以不經領導審批而直接向法院審查起訴，但是在減少或增加犯罪事實、不起訴或者追加犯罪嫌疑人方面沒有權力，但是主訴檢察官對于審查起訴的案件的卻要負全部責任，對于錯案的范圍及出現(xiàn)的錯案責任規(guī)定都過于苛刻，并且現(xiàn)在的對公務員福利待遇的各種規(guī)定的限制，使得在培訓、晉升、待遇等方面并沒有對主訴檢察官有任何政策側重或傾斜，同時有個別地區(qū)檢察機關受到編制數(shù)量的限制，升為主訴檢察官需要五至七年甚至更久的時間，這樣造成主訴檢察官崗位的吸引力降低，在這種情況下，因為主訴檢察官的權力甚小而責任重大，很多人不愿意成為主訴檢察官，而現(xiàn)任的主訴檢察官也不愿意承擔重大責任，辦案中遇到問題都向領導匯報，放棄本該屬于自己獨立行使的權力。

第三，培訓機制不完善。

在司法實踐中，刑事案件多而辦案人員少的現(xiàn)狀，使得主訴檢察官承擔著繁重的辦案任務，每天忙于辦案，分析案情，審查起訴，造成學習機會較少，大部分主訴都是在辦案中學習，之后實踐這樣的循環(huán)過程，而沒有機會和精力進行集中學習和系統(tǒng)培訓最新的法學理論、法律法規(guī)，因此造成了主訴檢察官知識儲備的不足和學習的缺失，雖然有些地區(qū)主訴制度中包括培訓機制，但是也不一定都能堅持，即使能堅持培訓，對于繁重復雜的現(xiàn)實情況，培訓也顯得杯水車薪，培訓中常出現(xiàn)這樣那樣的問題，如培訓時間短，培訓次數(shù)少，沒有規(guī)范的、固定的教材等問題，培訓體制不完善造成主訴檢察官的知識儲備得不到及時充實和更新，這樣的現(xiàn)狀直接影響到主訴檢察官素質和辦案效率的提高。

第四，主訴檢察官辦案模式不規(guī)范。

自實行主訴檢察官辦案責任制以來，各地檢察院的主訴檢察官辦案模式逐漸形成以下三種:第一種是辦案小組式，這種模式是由一名主訴檢察官和若干名其他檢察官及書記員組成，主訴檢察官負責組內案件，小組的案件都由主訴檢察官審查，主訴檢察官簽字后由部門負責人、分管檢察長審批決定。第二種是起訴部門檢察人員都是主訴，在部門負責人統(tǒng)一領導下承辦案件。第三種是起訴部門有一部分主訴和一部分非主訴，各自承辦案件，主訴檢察官具有案件決定權，非主訴在部門負責人領導下享有獨立辦案的權利，其案件決定權由部門負責人行使。這三種模式中，第一種辦案小組式是最符合主訴檢察官辦案責任制的，但是辦案小組式中，主訴檢察官除了要辦好分給自己的案件之外，還要審批組里其他檢察官辦理的案件，明顯增加了主訴檢察官的工作量，影響主訴檢察官的辦案質量和辦案效率。

事物的發(fā)展總是曲折向前的，每個事物必定有其合理性和缺陷，主訴檢察官辦案責任制也不例外，現(xiàn)在要做的就是對其進行改革和修正，使其盡可能適應社會發(fā)展，適應各地檢察院審查起訴案件的實踐，提高檢察官辦案的質量和效率，防止冤假錯案的發(fā)生，從而推動檢察事業(yè)的快速發(fā)展。應從以下幾方面入手:

首先，建立嚴格的職業(yè)準入和選拔制度，國家司法考試是我國選拔司法人才的一個重要標準，但是有很多地方實行的并不到位，針對此情況，要貫徹落實司法考試制度，保證每個進入檢察機關工作的人員具有國家司法考試資格證書，具備一定的必需的法律知識，在此基礎上，進行主訴檢察官的選拔和任用，對主訴檢察官的選拔任用，要進一步嚴格選拔標準，從學歷、資格、辦案年限、思想品德等各方面進行把關，提高主訴檢察官任職的門檻，進行公開競爭選拔，選拔過程要保證公開透明，防止憑領導喜好或關系而進入主訴檢察官行列，在檢察官選任上要采用謹慎的態(tài)度，選出業(yè)務和政治素質都過硬的主訴檢察官。第一，要有良好的政治素質和職業(yè)道德，文化程度要在本科以上，具有助理檢察員級別以上的職務，并且具有一定年限的工作經驗。第二，公開競爭主訴檢察官的資格和條件、競爭的崗位和職位數(shù)，鼓勵廣大檢察工作人員積極參加，公開評分和考核標準，把主訴檢察官選任工作放在檢察機關人員的監(jiān)督之下，保證公開透明。

其次，堅持權責統(tǒng)一。給予主訴檢察官相對獨立的辦案權力，減少和簡化審批環(huán)節(jié)，將檢察長、主管檢察長和部門負責人的部分審批權限賦予主訴檢察官，使主訴檢察官在辦案時擁有一定的自主權，能夠獨立以自己的名義辦理案件，直接對案件負責，并且賦予主訴檢察官對其組內其他人員的決定權和指導權，加強主訴檢察官的主觀能動性，使用規(guī)章制度等方式明確主訴檢察官的職責范圍。比如審查起訴權、移送起訴權、改變偵查機關認定的事實或者案件定性、對犯罪嫌疑人變更或撤銷強制措施、補充偵查權等權力。在賦予主訴檢察官獨立的辦案權力的同時，也要堅持過錯追究制，對于主訴檢察官在工作中有徇私舞弊、濫用職權等行為時，經查證屬實時，免除主訴檢察官資格，并且追究相應的責任，全面實行錯案責任追究制，有錯案發(fā)生時免除其主訴檢察官資格，追究其相應的責任。以此增強主訴檢察官的責任意識，警鐘長鳴，保證主訴檢察官正確合理的行使職權。雖然《檢察官法》對檢察官的收入問題做了規(guī)定，但是各地經濟狀況各不相同，差異很大。由于收入問題，檢察官職業(yè)對優(yōu)秀法律人才缺乏吸引力，基層檢察院人才缺乏問題越來越突出，特別是在一些經濟落后地區(qū)的檢察院，檢察官不能按期領到工資薪水，這在一定程度上卻若了檢察官的自律能力，并且難以激發(fā)檢察官的職業(yè)榮譽感，并且優(yōu)秀大學畢業(yè)生很少選擇檢察職業(yè)，而是選擇經濟發(fā)達地區(qū)工資水平較高的職業(yè)，對此，國家應當設立主訴檢察官基金，保證主訴檢察官的工資待遇，并且要保證其待遇高于一般公務員水平，建立和檢察官登記制度相配套的工資制度，增加主訴檢察官職業(yè)的吸引力，使更多的優(yōu)秀法律人才能夠安心的投入到檢察事業(yè)中。

再次，加強對主訴檢察官的培訓。在選任主訴檢察官時，既不能只重視能力而輕視學歷，也不能只重視學歷而輕視能力，應當在同等能力下強調學歷，在同等學歷下強調能力。確保有扎實的法律知識功底和豐富的實踐經驗的法律人才擔任主訴檢察官的崗位。對主訴檢察官的培訓必不可少，并且要形成一定的體系。對主訴檢察官的培訓采取在崗學習和脫崗集中培訓相結合的方式，最好每年進行兩次，春秋各一次，每次培訓時間定為10天到15天，培訓內容固定且有延續(xù)性，針對當前的社會實踐和發(fā)展制定培訓內容，必須包含最新頒布的法律法規(guī)和司法解釋等內容，邀請理論知識豐富的專家學者、大學教授進行理論授課，加深主訴檢察官對法學理論知識的理解和掌握，同時邀請辦案實踐經驗豐富的檢察官，對辦案實踐中遇到的疑難案例進行透徹分析和討論，提升主訴檢察官理論和實際相結合的水平，從而提高辦案質量和辦案能力。同時在成為主訴檢察官之前，可以借鑒日本等國家實行職業(yè)研修制度的經驗，建立主訴檢察官培訓制度，規(guī)定除了通過司法考試之外，必須進入國家檢察官學院接受一定期限的職業(yè)培訓，并且要經過一定年限的法律實踐，才能被任命為主訴檢察官，主訴檢察官任職之后，還必須定期考核，定期到國家檢察官學院學習深造，以不斷提高主訴檢察官的法學理論水平。

第四，建立合理的辦案組織形式。目前大部分地區(qū)實行的辦案小組模式中，主訴檢察官和組內其他成員職責不清，造成主訴檢察官職責不明確，工作量增加等問題，有必要對辦案形式進行科學的規(guī)定和設置。主訴檢察官辦案責任制小組模式應當由主訴檢察官、助理檢察員、書記員組成。主訴檢察官對組內全部案件負責，主要負責重大疑難和復雜的審查起訴和出庭公訴，組內的助理檢察員負責對一般簡單案件的審查起訴和出庭公訴，在辦案中遇到問題向主訴檢察官請示和匯報，在主訴檢察官指導下進行提審和取證。書記員對于主訴檢察官負責的案件負責制作審查報告，并向主訴檢察官匯報案件的相關情況，輔助主訴檢察官進行提訊、取證、訂卷等工作。助理檢察員在主訴檢察官的指導和幫助下會逐漸成長，為以后被任命為主訴檢察官奠定基礎。在辦案組的模式的實際操作層面，除了辦案小組外，另外一種搭檔模式也可以作為選擇。搭檔模式指的是主訴檢察官主辦案件并對案件負責，小組內其他檢察官協(xié)助主訴檢察官工作的一種辦案形式①。辦案小組中其他檢察官也可以承辦案件，并且對其所辦案件負責，而搭檔模式中所有案件都是由主訴檢察官負責，主訴檢察官對每個案件必須親自審查并依法作出決定，組內其他檢察官都是主訴檢察官的助手，負責協(xié)助調查取證、提訊、制作案件審查報告以及協(xié)助主訴檢察官出庭公訴等工作，而不享有獨立辦案的資格，也不承擔錯案的責任。搭檔模式，有其一定的優(yōu)勢所在。搭檔模式中每個案件由主訴檢察官親自審查，有助于提高準確定，提現(xiàn)公訴的積極效果，搭檔模式實際是進一步推動錯案責任追究制度的落實，搭檔模式中主訴檢察官是唯一的責任承擔者，錯案責任具體到個人，便于追究，有助于提高主訴檢察官的職業(yè)責任感，將錯案發(fā)生的可能性降到最低。搭檔模式中主訴檢察官可以將大部分事實和文書工作交由其他檢察官處理，可以騰出更多的時間和精力研究案件的證據及定性等重要問題，為出庭支持公訴做好充分準備，從而提高公訴水平。從整體上講，辦案小組模式和搭檔模式各有優(yōu)勢及劣勢，各地檢察院可以根據本院實際情況作出符合實際的選擇。

最后，建立健全對主訴檢察官的監(jiān)督制約機制。主訴檢察官辦案責任制度實行之后，其實質上是賦予主訴檢察官更大的權力，以實現(xiàn)充分放權。在主訴檢察官辦案責任制度完全實行以后，根據現(xiàn)代法治精神，權力應當受到適度制約才能更好的促進權力的行使，在實施過程中，應當對主訴檢察官進行有效、合理的監(jiān)督制約，以保證主訴檢察官職權的正確行使。所以，建立一個完善的監(jiān)督制約機制，是更好的落實主訴檢察官辦案責任制的必然要求。應當從以下幾個方面加強對主訴檢察官的監(jiān)督制約。首先，建立備案審查制度，對主訴檢察官辦理的案件，案件的起訴意見書、案件審查報告、起訴書、法院判決書、裁定書等文書都進行備案，同時主訴檢察官辦理的案件，主訴檢察官要將主要案情事實，處理意見及強制措施采取情況向部門負責人統(tǒng)一報告，使部門負責人做到心中有數(shù)，同時主訴檢察官對獨立起訴的案件，在起訴之前三天，將起訴書交給部門負責人及部門內勤一份，做到有據可查，發(fā)揮主訴檢察官助手的主觀能動性，實行連帶責任，當助手與主訴檢察官的意見不一致時，提交給部門負責人審查，必要時可以提交檢察委員會討論決定。其次，建立跟蹤監(jiān)督制度，聽取案件匯報，部門負責人定期或者不定期的聽取主訴檢察官獨立辦理的案件的匯報，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。再次，建立主訴檢察官年終考評考核制度。在每年年底，對主訴檢察官辦理案件數(shù)量、案件起訴數(shù)以及案件的判決裁定情況等多方面進行考核打分，考評結果最為主訴檢察官獎懲、升職的重要依據。建立主訴檢察官考評委員會，由檢察長、副檢察長和部門負責人組成，考核內容應當包括辦案數(shù)量、辦案質量、遵紀守法情況、出庭效果等多方面。制定考評辦法，形成一套優(yōu)勝劣汰的科學制度。

［ 注 釋 ］

①安徽省宿州市人民檢察院主訴制研究課題小組．對主訴檢察官辦案責任制的完善［J］．法治與社會，2011(12)．