試論行政問責制的完善

李善山

泰州學院經濟管理學院，江蘇 泰州225300

當行政機關及其公務員應當履行而不履行或不當履行相應的職責和義務的情況下，其主要責任人必須承擔否定性后果。構建行政問責制的關鍵首先是預防政府官員失職失責行為的發(fā)生，通過明確擁有權力的行政人員為其不當的行政行為承擔相應的行政或法律責任，有效防止行政人員濫用或誤用權力，及時防范政府官員失職失責行為產生的不良后果的發(fā)生，有利于維護切實維護行政相對人的合法權益。隨著行政問責制建立和完善，將有助于保障行政管理正常合理運行;有助于對行政行為進行有效監(jiān)督;有助于建設一個對人民高度負責的責任政府和法治政府;也是建設廉潔政府的有力保障。隨著行政問責趨于制度化、常態(tài)化，官員在實施行政行為時，將會自覺的評價和預測自己的行為的法律后果，從而有效避免不當行政行為的不良后果導致的相關責任的被追究，也對最終建立起廉潔、高效、法治的責任型和服務型政府具有重要意義。我們應當從避免亡黨亡國政治高度，通過建立健全行政問責制，建設責任型、服務型政府，全面形成依法行政、公平正義、切實保障人民民主權益的優(yōu)良的社會局面。

一、行政問責制存在的主要問題及原因

現有的空泛擺設且因人而異行政問責規(guī)定，盡管已極不正常的運行近十年，由于受現有政治體制環(huán)境的制約，在其實施過程中仍存在許多的缺陷和不足，主要表現在以下幾個方面。

(一)職責不清職能交叉

問責客體模糊不清。我國現有的黨政機關由于存在編制過松、人員過剩的原因，加之缺乏科學職能劃分與職位分類，我國黨政領導職能交叉，有權有利的機構重疊設置，有責無利的機構虛職尸位。出現責任問題時確定責任人時，經常是找“臨時工”暫時平民憤。當追究行政責任時，責任部門卻相互推諉。當對行政責任人進行問責時，而且其情形應當承擔具體責任時，卻不是應法無依據不能追究，就是憑主管領導的偏好進行主觀裁定。間接責任人一般不予追究，主管領導的責任更是無法追究。當個人責任和集體責任劃分不清時，由集體決策執(zhí)行的事項出了問題的責任，往往確認為集體負責，根據法不責眾的慣例最終不了了之，“一把手”的個人領導責任沒有人敢追究。

(二)問責內容少范圍窄，問責標準彈性過大

現有行政問責規(guī)定的內容和范圍存在一定的不確定性和缺乏規(guī)范性，同時缺乏相應的、具體的問責事由標準。真正被問責的事件都是全國震驚且引起最高層重視或批示的，都是那些涉及人命關天的重大事故，而行政決策失誤、干部任用失察、行政行為不當、重大項目嚴重失誤等領域至今沒有納入追責范圍。當責任人應承擔行政責任或法律責任時，即使輿論壓力太大，往往只是進行象征性的處罰，以便“走過場”，相關應負直接責任、間接責任和領導責任缺乏可操作性的界定準則，具體責任的劃分上的具有很大的彈性空間，導致追究責任柔性化。官員歷來只對直接上級負責，加之官本位意識強化，真正意義上的對人民對負責的思想僅僅存在于宣傳階段。即使有官員被問責，僅限于濫用職權的違法行為，行政不作為和行政行為不當的行政行為不受追究;僅限于重大事故責任追究，卻不追究對其他領域的過失責任追究;僅限于嚴重行政執(zhí)行責任的行政行為追究，而不追究具體的相關領導責任。

(三)行政問責文化氛圍缺失，行政問責法律制度滯后

行政責任制的真正落實的源動力，來自于法律賦予行政主體履行公共權力的責任和法律賦予納稅人問責不當行政行為的權力。在文化傳統方面，“官本位”和權力至上仍是我國社會思想的主流，行政服務的文化建設嚴重滯后。官員任職、升遷的決定權在“上級”、“組織”，不在民眾，官員只能唯“上”行政。傳統行政人事組織制度及其文化是影響我國行政問責制建立健全的主要原因。民眾普遍懼怕控制過多社會“稀缺資源”的官員，特別懼怕擁有行政審批權的官員，根本沒有問責的底氣，從而缺少了行政問責文化的根基與氛圍。這種問責文化氛圍的落后嚴重阻礙了行政問責制的建設。

我國現有的與行政問責的依據有關的主要有《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務員法》，此外，還有一些行政規(guī)范性文件。這些文件普遍存在下列問題:原則性意見多、教育性內容多、問責標準空泛、處罰內容缺乏操作性等，而應該規(guī)定的問責的主體、程序、責任和懲處等事項要么沒有具體規(guī)定，要么沒有針對性和可操作性，更談不上有一個全國統一、科學、規(guī)范的相關法律制度。其中問責主體缺乏有效的制約和監(jiān)督機制，行政問責的決定權完全控制在上級行政領導的手中，容易受個人感情因素的左右;責任追究彈性較大，畸輕不畸重，批評教育為主。一方面，被問責官員(沒有上級保護關系的)的申訴抗辯權利沒有保障，權力救濟渠道被阻塞，處理過程基本上是暗箱操作，根本說不上所謂透明度。另一方面，問題官員(有上級保護關系的)即使迫于輿論和民眾怨聲的壓力被簡單的紀律處理，等過了所謂“風頭”，異地重新啟用任職。需要建立與行政問責制相配套的機制主要應包括行政監(jiān)督機制、行政救濟機制、官員復出機制、行政人員考核機制、政府信息公開制度、行政申訴機制、干部考核評價機制等等。

二、完善我國行政問責制的對策

行政問責制度的完善，將進一步健全政府行政責任體系，強化政府的行政責任職能和權力服務職能，以促進行政行為人的行政行為更加規(guī)范、科學，責任更加明晰，使政府的公信力實現有效的恢復和得到有效的提高。完善我國目前行政問責制度，應從以下幾方面著手。

(一)根據權責界限確定問責對象

首先政府要下決心解決黨政之間以及黨政內部存在權力交叉和權力真空的問題，通過合理劃分黨政之間、政府縱向與橫向部門之間以及部門內部各崗位之間的職責權限，建立和完善高效、廉潔的行政責任制。結合具體的行政工作崗位明確行政問責具體對象、責任范圍和任務要求，問責對象的范圍應包括黨政兩個，即黨委和政府的一把手同時作為行政問責的第一責任人。通過明確正副職之間具體分工進而明確相應的責任;還要進一步明確相關行政人員應該追究的非主要行政責任。建立健全相對科學、完備的問責標準。堅持權責相一致的原則，即問責的范圍與行使權力范圍相一致。

(二)完善異體問責機制

構建一個由人大、政協、司法機關、民主黨派、社會團體、輿論媒介、參政議政能力強的公民代表等多方參與的異體問責體系。首先必須強化人大的監(jiān)督職能并賦予相應的權力，在地方，通過人大的法制委員會來實施行政監(jiān)督。通過接受來自社會組織團體和個人等渠道的投訴，根據投訴內容開展調查，如果發(fā)現官員或行政人員確實存在應行政問責的行為，可以對其啟動行政問責起訴程序。在中央，人大憲法委員會可以對國家級官員履行職責及處理政府事務進行審查。憲法委員會有權力檢查政府的所有文件和記錄，每年向人大提交相應的審查報告。人大在啟動行政問責程序過程中，人大對同級行政領導可以行使質詢權、罷免權，通過建立不信任投票制、問責回避制度、彈劾制以及建議主要責任人引咎辭職制等，代表人民行使對行政問責的相應權力。其次，要加強媒體的輿論監(jiān)督。要切實保護輿論媒體、記者的相對獨立性，加快保障新聞依法報道的立法，充分發(fā)揮輿論對行政的監(jiān)督作用。再次，要強化民主黨派、人民團體和公民個人對政府的監(jiān)督。建立健全地方政府公共事業(yè)管理公眾代表參與聽證、專家論證、參與決策的機制，發(fā)揮其參政議政的職能。必須確立公民個人及社會團體行使行政問責權的主體地位，以法的形式加以確認和保護，確保公民有一定代表人數參與行政問責的過程。

(三)明確問責范圍程序

根據權責一致的原則，凡是擁有權力的組織及其工作人員，都應對所掌握的權力行使產生的不良結果負責，都應納入行政問責的范圍，包括各級行政組織的領導和行政人員。《行政責任法》應該明確界定責任人所負責任的范圍和程度，明確其相應的責任，將行政行為不當、行政不作為、決策失誤、用人失察列入問責范疇，不僅問行政責任，還要問法律責任。通過擴大公眾知情權，提高問責的透明度，當提起問責的公民達到一定數量(如五人)就可以啟動問責調查。政府信息(除國家機密外)必須公開、透明，對未按規(guī)定要求公開政府信息的，或在公開信息中有愚弄公眾蒙騙公眾的行為者，必須追究其責任。國家應不斷完善舉報制度、信訪制度、公民投訴制度，確保行政責任追究信息渠道的暢通。建立重大決策的執(zhí)行跟蹤和失誤追究制度;建立決策效果評價結果的公開制度;健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

(四)制定行政問責法律制度

建議全國人大制定一部《行政問責法》，內容應主要包括憲法訴訟制度及行政公益訴訟制度。其中應具體包括問責標準、問責程序、問責范圍、問責主體、問責救濟法規(guī)條文。建立行政轄區(qū)有一定比例的民眾代表參加的領導干部年度考核制度，領導干部通過轄區(qū)內新聞媒體進行公開述職，并賦予起碼50%以上的投票比例權重，對領導干部的政治、業(yè)務素質和履行職責的情況作出客觀的評價。完善人大代表大會的相關行政問責制度和黨代表大會相關的問責制度，以此為突破口，擴大領導干部直接選舉的范圍，將更多的領導干部的任職、升遷、獎懲納入轄區(qū)內公民選舉和民主監(jiān)督范圍，從而為問責制的實施相應的制度保障。強化行政問責救濟程序，賦予行政問責當事人陳述和申辯的權利。對公務員實施問責時，要引入聽證制度，由被問責行政人員舉證，并提供相關證據，以證明其正常履行了法律法規(guī)所規(guī)定的應有職責;對與選舉產生的官員實施問責時，應通過人大，實時啟動不信任投票制、彈劾制以及建議主要責任人引咎辭職制。

(五)營造維護公權的問責氛圍

我們必須進一步豐富對公眾負責的行政問責文化內涵。行政服務客體在官員選拔工作中的應當擁有實實在在的知情權、參與權、選拔權和監(jiān)督權，讓公共權力置于“陽光”下監(jiān)督，讓行政服務客體對官員的升降獎懲真正有表達權、參與權和決定權，行政服務客體對僅“對上負責”的官員擁有否決權。行政行為事項公開的信息應包括行政行為主體履行相關職責的要求、完成時間、完成質量、完成效果，當行政服務對象對其行為不滿時，行政行為事項責任人有義務公開述職，如果有失職行為，當事人有向同級人大行政監(jiān)察委員會提起問責的權利。營造行政自責文化，培育良好的自覺履職、依法行政的社會環(huán)境。落實公眾在異體監(jiān)督的具體措施和辦法，真正實現公眾的監(jiān)督在相當的程度上決定公務員的升降和獎懲。從加強我國服務型政府和責任型政府建設的角度，進一步豐富我國行政服務文化的內涵，必須改革和完善我國行政體制，堅持精簡、統一、效能和依法行政原則，加強政府公信力建設，強化不當行政行為的追究措施，真正實現政務公開和民主監(jiān)督。

［1］陳國權．責任政府:從權力本位到責任本位［M］．杭州:浙江大學出版社，2009．

［2］曹鎏．行政官員問責的法治化研究［M］．北京:中國法制出版社，2011．

［3］駱沙．問責機制不能成為應對輿論手段［N］．中國青年報，2013-5-5．

［4］吳學安．‘問題官員’復出離不開制度完善［N］．檢察日報，2013-8-5．