我國《反壟斷法》中行政壟斷的困境與應(yīng)對策略

郭婷婷

鄆城縣人民法院，山東 菏澤 274700

一、何為行政壟斷

我國《反壟斷法》沒有行政壟斷一個(gè)明確的法律概念，僅僅在其第8條以一個(gè)禁止性的法律條文予以概括式規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”，并又以章節(jié)的形式規(guī)定了行政壟斷在社會(huì)生活中可能存在的情形。

(一)行政壟斷的本質(zhì)與特征

政府失靈，市場失靈和政府失靈，這是市場經(jīng)濟(jì)體制下存在的兩種負(fù)外部效應(yīng)。市場失靈的情況，其一可以通過市場的自我調(diào)節(jié)作用，其二可以通過市場的監(jiān)管者予以矯正。二可以作為市場的組織者、監(jiān)管者、調(diào)節(jié)者，所以其一旦失靈，危害性可想而知。行政壟斷，本質(zhì)上來講，就是政府失靈的一種典型表現(xiàn)。也就是壟斷的行政主體利用行政權(quán)力實(shí)施了危害市場公平效率競爭的行為。

行政腐敗行政壟斷首先是一種違法行為，而且這種行為的違法性質(zhì)兼具經(jīng)濟(jì)違法和行政違法的雙重屬性。

(二)行政壟斷的原因剖析

行政壟斷的博弈論分析(囚徒困境)，行政壟斷產(chǎn)生的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，我們從經(jīng)濟(jì)學(xué)上博弈論的角度入手分析一下行政壟斷存在的深層次經(jīng)濟(jì)根源。行政壟斷主體的理性人假設(shè)，這個(gè)理性人假設(shè)的理論奠定在博弈論基礎(chǔ)之上的分析，通過靜態(tài)、動(dòng)態(tài)博弈分析，我們知道行政主體為追求本地區(qū)、本部門自身利益的最大化或者說在參與市場多方主體的博弈中分得一杯羹，行政壟斷是其必然選擇。

長期以來，我國的經(jīng)濟(jì)管理模式傾向于政府主導(dǎo)，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用難以發(fā)揮。且政府的產(chǎn)業(yè)政策、公共管理政策及其對市場的管制行為都與反壟斷政策存在沖突，正是因?yàn)檫@些關(guān)系到國計(jì)民生的宏觀政策，導(dǎo)致政府在國家經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控中，其職能過多，權(quán)限過大。另外，政府官員的激勵(lì)與權(quán)力尋租，行政壟斷歸根結(jié)底是為了維護(hù)本地區(qū)、本部門的經(jīng)濟(jì)利益，借此獲取更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯性優(yōu)勢和隱性優(yōu)勢。對實(shí)施行政壟斷的地方官員來說，就是彰顯政績、突出成績的一種工具了。還有就是財(cái)稅制度與事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分制度帶來地區(qū)、部門利益的分化，自1994年我國實(shí)行分稅制度以來，中央與地方的財(cái)稅狀況呈“反向剪刀狀”，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比例逐漸減少，地方財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出的比例卻在不斷增大。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不匹配、收入與支出的巨大反差，必然引起一系列的負(fù)面效應(yīng)，地方保護(hù)主義和地方經(jīng)濟(jì)性的封鎖就有了直接的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。

二、我國《反壟斷法》中行政壟斷存在問題探析

(一)涉及行政壟斷條文的抽象性、原則性

我國《反壟斷法》對行政壟斷的規(guī)范是以列舉的形式，明確了可能存在的行政壟斷行為，但是這種列舉的方式，難以適應(yīng)市場交易行為的千變?nèi)f化，不可能窮盡所有的壟斷行為;同時(shí)在區(qū)分抽象性質(zhì)的行政壟斷行為和具體的行政壟斷行為上，沒有明確劃分，這是立法的瑕疵之一;另外，《反壟斷法》對行政壟斷主體的規(guī)范上不明確，如何定性行政機(jī)關(guān)、管理公共事務(wù)職能的組織屬于行政壟斷主體或者說行政壟斷組織，如何判斷行政機(jī)關(guān)的壟斷行為或者說行政壟斷行為的違法構(gòu)成要件是什么;《反壟斷法》規(guī)范的過于籠統(tǒng)和原則化，在具體的實(shí)際操作中，缺乏可行性，這也是導(dǎo)致我國自該法頒布以來，關(guān)于行政壟斷的案例少之又少的原因之一。

(二)行政壟斷責(zé)任追究機(jī)制不完善

我國《反壟斷法》把反壟斷主體分為組織協(xié)調(diào)主體(即反壟斷委員會(huì))和執(zhí)法主體(商務(wù)部、工商總局、發(fā)改委，即所謂的“三龍治水”)。但是我們清楚，反行政壟斷，就是反對政府濫用行政權(quán)力排除限制競爭，其反對的主體往往牽涉到大型的利益集團(tuán)，固難度可想而知。

(三)行政壟斷缺乏司法審查機(jī)制

關(guān)于行政壟斷的訴訟，以《行政訴訟法》及其相關(guān)的司法解釋作為訴訟的依據(jù)，但是法院行政訴訟案件的受理范圍只限于具體的行政行為;實(shí)踐當(dāng)中，不乏抽象性質(zhì)的行政壟斷行為，利害關(guān)系人對此該如何維護(hù)自身的權(quán)益，如何獲得司法救濟(jì)的途徑，值得深思。另外法院審判庭的設(shè)置，一般是民事審判庭、刑事審判庭和行政審判庭，各自負(fù)責(zé)相關(guān)的審判工作。但是鑒于行政壟斷案件的特殊性，是無法歸入到這三個(gè)審判庭里去，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的壟斷案件審判庭，配置專業(yè)的審理壟斷案件法官，審理此類案件，以達(dá)到良好的社會(huì)效果和法律效果。

(四)自然人行政壟斷訴權(quán)保障的缺失

這個(gè)缺失首先體現(xiàn)在《反壟斷法》對于壟斷行為受害者的訴權(quán)保障，僅僅有一個(gè)條文，且只是籠統(tǒng)規(guī)定有權(quán)提起行政訴訟。對于舉證責(zé)任的分配，損失賠償機(jī)制等問題都沒有相應(yīng)規(guī)范。根據(jù)民事訴訟的一般舉證規(guī)則“誰主張、誰舉證”，關(guān)于行政壟斷的案件，提起行政壟斷訴訟的私人須對被告行為的違法性、損害后果、損害情形、行為與結(jié)果之間的因果關(guān)系提供證據(jù)，否則面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。我國《反壟斷法》恰恰缺乏程序上對當(dāng)事人訴權(quán)的規(guī)范和保障。

(五)反壟斷政策與產(chǎn)業(yè)政策、政府管理行為的沖突

我國的《反壟斷法》對競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策、政府管制行為之間的關(guān)系沒有做任何規(guī)定，如何協(xié)調(diào)三者關(guān)系，是法律的空白地帶。不過實(shí)踐當(dāng)中，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和改革深化的時(shí)代，面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)立法并不缺失。

三、行政壟斷困境之應(yīng)對策略

(一)完善我國財(cái)稅體制

財(cái)稅體制的完善，是從根本上解決行政壟斷的策略。我們知道，一切形式的壟斷，一切主體的壟斷，最終的目的就是利益。無論各種形式的行政壟斷(地區(qū)壟斷、部門壟斷、行業(yè)壟斷等)，都是為了得到更多的利益，使本行政地區(qū)、本部門、本行業(yè)通過壟斷，取得等多的可支配收入。

(二)進(jìn)一步細(xì)化行政壟斷之法律規(guī)定

僅一部《反壟斷法》是不足以把行政壟斷的條條框框完全納入，規(guī)制行政壟斷，需要《壟斷法》和其他法律法規(guī)的密切配合。至于對行政壟斷的細(xì)化，可采取司法解釋或者行政法規(guī)或者部門規(guī)章的形式，即可保障其司法依據(jù)的權(quán)威性，又具備中國管轄區(qū)域內(nèi)更廣范圍的適用性。

(三)保障自然人對行政壟斷的訴權(quán)

行政壟斷往往涉及的是一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門、一個(gè)行業(yè)，其范圍廣、主體多?！睹袷略V訟法》中規(guī)定了公民的公益訴訟之權(quán)，但《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋卻沒有對公益訴訟做相關(guān)規(guī)定，致使自然人在提起行政壟斷相關(guān)的公益訴訟之時(shí)，沒有法律依據(jù)，法院是否受理就成為一個(gè)很大的問題。

四、結(jié)語

《反壟斷法》素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，但是其高高在上的地位與實(shí)踐中鳳毛麟角的行政壟斷案例相比，顯得格格不入。被譽(yù)為我國第一個(gè)行政壟斷案例的是北京四家防偽企業(yè)與國家質(zhì)檢總局的行政壟斷案，但最后因超過訴訟期限，不予受理，可謂是還沒有開場白，就以落幕了?！斗磯艛喾ā穼?shí)施之后的六年里，關(guān)于行政壟斷的案件也是很少，這背后折射的原因可謂錯(cuò)綜復(fù)雜，既有法律自身的因素，也有政策、體制方面的誘因，面對行政壟斷在中國實(shí)際運(yùn)作過程中遇到的一系列困境，我們既要剖析內(nèi)因，更要借鑒他國之先進(jìn)理論，借以完善我國行政壟斷的法律規(guī)制。

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