加強社會領(lǐng)域立法的思考

郭一丁

同濟大學(xué)，上海 200092

一、充分認識加強社會領(lǐng)域立法的重要意義

我國在過往社會領(lǐng)域的立法取得了一些顯著成果，但一定時間內(nèi)與經(jīng)濟領(lǐng)域的立法相比沒有得到長足的發(fā)展。迄今為止，已經(jīng)造成了明顯不平衡、不協(xié)調(diào)狀況，其根本原因就是社會建設(shè)的制度性保障不重視。這個問題業(yè)已成為完善中國特色社會主義法律體系中一個不容忽視的問題。有學(xué)者對全國人大及全國人大常委會的立法工作所作的統(tǒng)計分析。六屆全國人大及其常委會共立法37 件，其中經(jīng)濟立法22 件，社會立法1 件;七屆全國人大及其常委會共立法62 件，其中經(jīng)濟立法21 件，社會立法5 件;八屆全國人大及其常委會共立法118 件，其中經(jīng)濟立法35 件，社會立法6件;九屆全國人大及其常委會共立法124 件，其中經(jīng)濟立法29 件，社會立法4 件;20年來，全國人大及其常委會總計立法341 件，其中經(jīng)濟立法107 件，占36.5%;社會立法16 件，僅占4.7%。①可以說，與社會建設(shè)相應(yīng)的法治建設(shè)，任重道遠;加強對社會領(lǐng)域立法的充分認識，迫切緊急;繼續(xù)推進社會領(lǐng)域立法工作，意義重大。

第一，加強是立法活動始終緊緊圍繞黨和國家中心工作的需要。為了發(fā)展中國特色社會主義的偉大事業(yè)，社會領(lǐng)域立法工作立足于我國基本國情，著眼于全面建設(shè)小康社會，著力從法律上，制度上解決人民群眾切身相關(guān)的利益問題，切實保障和改善民眾生活水平，促進社會公平正義與人的全面發(fā)展。進一步加強社會領(lǐng)域立法工作，目的就是要合理調(diào)整各種社會關(guān)系，利益關(guān)系，使人民群眾共享現(xiàn)階段的發(fā)展改革成果。

第二，加強社會領(lǐng)域立法是全面建設(shè)中國特色社會主義法治國家的需要。按照中央的部署，貫徹黨和國家的社會政策，可以發(fā)揚社會主義民主，有利于協(xié)調(diào)推進社會主義民主政治立法，提升政府管理效率;同時還能反作用于經(jīng)濟發(fā)展，有利于協(xié)調(diào)推動社會主義市場經(jīng)濟立法，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。以我國近兩年來產(chǎn)能過剩、內(nèi)需不足的問題為例。一定程度上與社會事業(yè)建設(shè)滯后，社會保障體系不完善等社會建設(shè)不足有關(guān)系。在這樣的環(huán)境下，老百姓在就業(yè)、求學(xué)、看病、住行等多方面的產(chǎn)生的后顧之憂側(cè)面阻礙了整體發(fā)展。其主要原因便是我國長期以來產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性問題，即重積累，輕消費的經(jīng)濟發(fā)展與社會生活模式。所以加強社會領(lǐng)域立法，不但可以有助于經(jīng)濟，社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大最終消費，穩(wěn)定社會心理預(yù)期，而且還可以從法律制度上提高民生，為社會政策法制化提供保障，從而有助于推進中國特色社會主義法治國家的全面建設(shè)。

第三，加強社會領(lǐng)域立法是提升國家治理能力及推進和諧社會建設(shè)的需要。歷史上許多國家從傳統(tǒng)性社會向現(xiàn)代性社會轉(zhuǎn)型的過程中曾都經(jīng)歷過動蕩不安的階段。上個世紀六十年代，亨廷頓這樣判斷道:“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。”②可以說，在現(xiàn)代化的這個過程中所體現(xiàn)出的社會問題有著一定普遍性與必然性。中國這個處在現(xiàn)代化進程中的后發(fā)展國家用三十年間的完成了西方三百年的發(fā)展歷程，并取得了重大成果。但同時相對的農(nóng)業(yè)化，工業(yè)化，現(xiàn)代化，后現(xiàn)代化等等現(xiàn)象交織在這短短的三十年里，所產(chǎn)生的問題也被壓縮在這短短的三十年中。與西方三百年的歷史發(fā)展相比，這些現(xiàn)象和問題不是成依次遞進的關(guān)系來靠長時間的磨合而得到解決，在中國。這些問題則是同時集中、矛盾、復(fù)雜地出現(xiàn)，相互之間的碰撞與激蕩更容易產(chǎn)生集聚和放大效應(yīng)從而給國家管理、社會穩(wěn)定帶來了巨大挑戰(zhàn)。不僅如此，2011年下半年以來，一些率先實現(xiàn)了現(xiàn)代化的發(fā)達國家和地區(qū)，如歐洲發(fā)生了嚴重“騷亂”、美國發(fā)生了“占領(lǐng)華爾街”甚至“占領(lǐng)美國”運動。③國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗很好的這說明社會矛盾的發(fā)展和累積并不局限于一個發(fā)展階段和地域，而是有一個“程度”，不妥善處理好這個問題，必然會造成更大的沖突。進入新世紀以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，提出了科學(xué)發(fā)展觀及構(gòu)建社會主義和諧社會。黨的十七大報告第八部分“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”所確定的范圍是:教育、勞動就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會管理六個方面。十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央在貫徹發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)上，總結(jié)了過往經(jīng)驗與國內(nèi)外形勢，進一步提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加強社會領(lǐng)域立法有利于社會成員充分享有權(quán)利、行使權(quán)利，又切實履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，促進社會和諧，有利于正確調(diào)節(jié)社會關(guān)系，妥善化解社會矛盾;完善國家治理體系，提升國家治理能力及治理水平。

目前，我國正處在矛盾高發(fā)期與突出期。各種問題錯綜復(fù)雜的疊加和集中的在社會領(lǐng)域表現(xiàn)出來。尤其是社會保障、收入分配、醫(yī)療教育、交通住房、食品安全等問題。要正確調(diào)節(jié)好利益關(guān)系、化解社會沖突，就必須充分調(diào)動各方面積極性，就必須大力加強政策引導(dǎo)和制度化建設(shè)。制度建設(shè)的重點是法制建設(shè)，制度化的關(guān)鍵是法制化。因此，繼續(xù)加強社會領(lǐng)域立法，意義重大。

二、加強社會領(lǐng)域立法的原則

加強社會領(lǐng)域立法，對于全面落實依法治國基本方略、促進和諧社會建設(shè)、實現(xiàn)社會公平正義，均具有重要意義。④必須將社會領(lǐng)域立法作為當前和今后一個階段中改進我國立法工作的主要方向及重要任務(wù)。要在新的起點上，繼續(xù)加強社會領(lǐng)域立法，進一步提高立法質(zhì)量，不斷完善中國特色社會主義法律體系，為全面建設(shè)小康社會、發(fā)展中國特色社會主義提供更加有力的法制保障。

一是普遍保障原則。要堅持在基本權(quán)利面前，不同民族、種族、性別、語言、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、社會地位、教育程度、財產(chǎn)狀況等所有公民能夠得到尊重與保障。

二是保障弱者原則(或?qū)嵭泻侠淼牟顒e對待原則)。⑤對于因天賦條件、災(zāi)害事故、社會環(huán)境等原因造成的部分社會成員在社會生活中的難以生存，權(quán)利受限的種種劣勢，必須實行合理的差別原則，就是在一定情況下實行合理的、非歧視性的差別對待。具體地說，就是國家和社會必須對他們實行特別的救助、扶持。對權(quán)利和利益易受侵害的群體，如未成年人、婦女、老年人、殘疾人等，從法律上給予一定的特殊性，差異性的對待，保障這些群體有平等參與、發(fā)展的權(quán)利。

三是基本保障原則。必須保障全體社會成員的基本權(quán)利和基本生活需求，并且在不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上相應(yīng)的提高保障水平。

四是國家保障原則。社會建設(shè)領(lǐng)域的目標和價值，往往是市場機制不(或很少)發(fā)揮作用的“區(qū)域”，所謂“市場機制失靈”，必須通過政府積極的作為才能夠充分實現(xiàn)。政府在社會領(lǐng)域的基本角色或主要作用就是提供保障和服務(wù)，盡管也會有審批、發(fā)證、處罰等，但這都是圍繞著提供保障和服務(wù)這一基本目標主要任務(wù)而展開的，所以相對于于與市場機制，國家投入公共資源、提供公共服務(wù)、履行公共責(zé)任是必須得到積極認識，并將這一行為保障化、規(guī)范化、法制化。

五是公益性、非營利性原則。社會領(lǐng)域立法涉及公民基本權(quán)利以及政府基本責(zé)任，是事關(guān)全體人民的公共資源與公共服務(wù)，具有明顯的公益性與非營利性的本質(zhì)屬性，決不等同于經(jīng)濟關(guān)系的變遷和經(jīng)濟活動的開展。因此，將市場經(jīng)濟的交易法則不能用“拿來”主義簡單的引入社會領(lǐng)域。開展社會領(lǐng)域的立法工作必須對公益性和商業(yè)性、營利性和非營利性加以協(xié)調(diào)。比如政府購買服務(wù)的相關(guān)制度，通過市場機制激活公共視域下的活動，實行有償服務(wù)，就必須要保證基公共服務(wù)的公益性、非營利性。六是指導(dǎo)性、特色性原則。加強社會領(lǐng)域的立法，一方面要切實解決老百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，另一方面，要有重點、有步驟、有遠見的逐步推進社會領(lǐng)域制度建設(shè)，要以立法工作的出發(fā)點和落腳點，在改善現(xiàn)狀的同時促長遠、謀發(fā)展。所以加強社會領(lǐng)域的立法工作一定要以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，從我國的國情實際出發(fā)，走出走一條具有中國特色社會主義社會領(lǐng)域立法道路。

三、加強社會領(lǐng)域立法的目標任務(wù)

目前，我國社會領(lǐng)域的立法工作離全名小康社會的建設(shè)要求還有著一段距離:(1)社會領(lǐng)域立法不完善，許多區(qū)域還有著制定的空白，如社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會管理等方面;(2)制度性、宏觀性的立法層次較低，大多都散落在法規(guī)、規(guī)定等地方行政文件中，缺乏系統(tǒng)性、完整性、協(xié)調(diào)性;(3)一些制度設(shè)計不合理，覆蓋面較小、作用有限，廢改并舉難以實現(xiàn);(4)在理論研究及現(xiàn)實工作中，對社會領(lǐng)域立法認識不清，重視不足。

因此加大對社會領(lǐng)域立法的重視，發(fā)揮其平衡社會利益方面的作用，要通過社會領(lǐng)域立法不斷完善來推動社會建設(shè)讓老百姓享受到改革開放以來的成果。實現(xiàn)社會事業(yè)與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷滿足人民群眾社會生活需求，體現(xiàn)中國特色社會主義發(fā)展的優(yōu)越性。

所以是健全社會保障的法律法規(guī)。健全社會保障體系，尤其是村鎮(zhèn)層面以留守兒童、孤寡老人、經(jīng)濟特困、重大疾病為重點，相關(guān)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、幫扶等方面的社會福利事業(yè)，完善公益慈善，定社會救助，社會福利等相關(guān)法規(guī)法。⑥并針對某些地方及某些方面的比較突出的問題，靈活的進行策略化調(diào)控，如住房問題“將地方政府保障性住房的供給責(zé)任法定化，并建立保障性住房的資金保障、績效考核、社會監(jiān)督和地方領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)等制度”，保障城市低收入家庭的基本住房，做到住有所居。

二是發(fā)展社會事業(yè)的法律法規(guī)。按照統(tǒng)籌經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，提高公共服務(wù)的能力和水平。如健全以公益為基準的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為城鄉(xiāng)居民提供有效、方便、價廉的基本醫(yī)衛(wèi)服務(wù);健全藥品管理制度，保障老百姓用得起藥、放心用藥;建立健全醫(yī)院和醫(yī)療機構(gòu)方面的法律法規(guī)，明確醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的性質(zhì)、組織、功能、管理和運行機制。

三是完善對特殊群體權(quán)利權(quán)益保護的法律法規(guī)。比如農(nóng)民工合法權(quán)益的保護，比如建立針對這個團體一套職業(yè)培訓(xùn)或基礎(chǔ)教育的模式，建立一套外來產(chǎn)業(yè)工人的落戶制度等，調(diào)動外來產(chǎn)業(yè)工人的積極性，解決農(nóng)民工流動就業(yè)，人口遷移的突出問題。

四是健全社會管理的法律法規(guī)。適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的新變化，制定和完善有關(guān)社會組織方面的制度。規(guī)范各類公益或互益性質(zhì)的社會組織。發(fā)揮社會團體積極作用從而增強社會自治功能。

五是制定社會建設(shè)與管理的組織機構(gòu)的法律法規(guī)。為將中央有關(guān)加強社會建設(shè)的決策部署落到實處，有必要“組建一個社會建設(shè)委員會，對整個社會建設(shè)進行宏觀統(tǒng)籌、規(guī)劃、組織、調(diào)控、監(jiān)督，整合社會各方面的資源和力量，通過協(xié)調(diào)使之形成合力，使各項社會建設(shè)工作有序地進行?！边@可以考慮把國家發(fā)展和改革委員會下設(shè)的社會司獨立出來，在全國人大設(shè)立社會(事務(wù))委員會并在各級政府中成立社會建設(shè)委員會。⑦為此，需要通過立法，明確社會建設(shè)與管理的機構(gòu)設(shè)置、確定職責(zé)等。

六是保障社會建設(shè)投入的法律法規(guī)。比如完善社會保障籌資的制度。⑧完善社會保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級次相結(jié)合，研究開征社會保障稅。

［ 注 釋 ］

①李林.統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的幾個立法問題［J］.法學(xué)，2005(9):4-6.

②［美］塞繆爾·P.亨廷頓著，王冠華，劉為譯.變化社會中的政治秩序［M］.上海:上海人民出版社、上海世紀出版集團，2008.31.

③這是新世紀美國最大規(guī)模的民眾運動，從“占領(lǐng)華爾街”口號的提出，迅速蔓延到包括首都華盛頓在內(nèi)的近1000 座城市.

④黨的十七屆五中全會強調(diào)，要“堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點”.

⑤該原則必須符合“平等”和“正義”兩大原則，即“首先必須人人有平等的法律人格，其次，差別對待的目的不是擴大人的自然不平等，而是縮小差別，促進事實上的平等.”孫國華主編.市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟［M］.天津:天津人民出版社，1995:134.

⑥后文對此予以詳細論述.

⑦陸學(xué)藝.目前形勢和社會建設(shè)、社會管理［A］.中共福建省委黨校學(xué)報，2011(4).中國人民大學(xué)書報資料中心編.中國特色社會主義理論［C］.2011(7).

⑧李昌麒，范水蘭.正確處理收入分配改革中的十大關(guān)系［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2011(1):21.