中美版權(quán)行政保護(hù)制度之比較

秦國艷

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430000

我國于2008年開始實(shí)施國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，然而現(xiàn)階段版權(quán)侵權(quán)盜版依然呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。美國知識產(chǎn)權(quán)制度一直走在世界前列，“他山之石，可以攻玉”，當(dāng)前形勢下，研究美國版權(quán)行政保護(hù)制度，發(fā)現(xiàn)中國在行政保護(hù)方面的不足，然后在比較中進(jìn)行制度完善，對我國具有特別重要的意義。

一、中美版權(quán)行政保護(hù)制度概況

(一)中國版權(quán)行政保護(hù)涉及的相關(guān)機(jī)構(gòu)

1.新聞出版總署(國家版權(quán)局)以及地方各級版權(quán)行政管理部門

國家版權(quán)局負(fù)責(zé)查處或組織查處有重大影響的的版權(quán)侵權(quán)案件，代表國家處理涉外著作權(quán)關(guān)系，組織參加著作權(quán)的雙邊或多邊條約、協(xié)議的談判、簽約和國內(nèi)履約活動。地方各級版權(quán)行政管理部門有權(quán)查處發(fā)生在本地區(qū)的侵犯版權(quán)案件，并依法進(jìn)行行政處罰。

2.國務(wù)院對外貿(mào)易主管部門以及海關(guān)

涉及到版權(quán)產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易時，對外貿(mào)易管理部門和海關(guān)依法參加到版權(quán)保護(hù)工作中來。尤其是海關(guān)部門，負(fù)責(zé)貨物進(jìn)出口環(huán)節(jié)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，當(dāng)然也包括對版權(quán)行政保護(hù)的執(zhí)法工作，而且海關(guān)在版權(quán)行政執(zhí)法工作中也確實(shí)發(fā)揮著重要作用。①

3.其他

工商、工信、廣電、公安、文化等各部門也分別依據(jù)行政法規(guī)和各自的行業(yè)管理規(guī)定，在管轄范圍內(nèi)參與版權(quán)保護(hù)的綜合執(zhí)法。

(二)美國版權(quán)行政保護(hù)涉及的相關(guān)機(jī)構(gòu)

1.版權(quán)局

美國版權(quán)局是美國專門的版權(quán)管理機(jī)關(guān)，隸屬于國會圖書館。版權(quán)局無執(zhí)法職責(zé)，但會以各種方式支持美國政府的版權(quán)執(zhí)法活動。在國際事務(wù)方面，版權(quán)局在美國派駐WIPO等國際組織代表團(tuán)中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性作用。版權(quán)局還通過與美國貿(mào)易代表辦公室等機(jī)構(gòu)開展密切合作，共同解決美國貿(mào)易伙伴國法律制度上存在的版權(quán)執(zhí)法缺陷問題。②

2.美國國際貿(mào)易委員會(ITC)

主要負(fù)責(zé)實(shí)施針對不公平貿(mào)易的做法的行動，尤其是“337條款”的處理，與海關(guān)密切合作在打擊通過進(jìn)口侵犯美國國內(nèi)版權(quán)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，有效保護(hù)了國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益。

3.美國貿(mào)易代表辦公室

主要負(fù)責(zé)知識產(chǎn)權(quán)方面的國際貿(mào)易談判和“特別301條款”的執(zhí)行，運(yùn)用“特別301”條款，對美國海外的版權(quán)進(jìn)行行政保護(hù)，有力打擊了海外的版權(quán)侵權(quán)行為，使得美國的版權(quán)在海外獲得最大限度的保護(hù)。

4.其他相關(guān)的版權(quán)行政管理部門

如商務(wù)部國際貿(mào)易管理局、版稅審判庭、美國海關(guān)及邊境保護(hù)局、美國移民與海關(guān)執(zhí)法局知識產(chǎn)權(quán)中心、司法部、國務(wù)院知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法辦公室、知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)調(diào)員等。

(三)中美版權(quán)行政保護(hù)制度的特點(diǎn)比較

1.兩國版權(quán)行政保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)不同

美國區(qū)分知識產(chǎn)權(quán)國內(nèi)保護(hù)和海外保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)行政主管部門的保護(hù)和非知識產(chǎn)權(quán)行政主管部門的保護(hù)。③本土版權(quán)保護(hù)制度中，還是堅(jiān)持以司法保護(hù)為主、行政保護(hù)為輔的模式，而且所謂的行政保護(hù)也基本上是普通的管理和服務(wù)行為，④即僅僅限于版權(quán)行政主管部門對版權(quán)申請的受理、審查、批準(zhǔn)、管理以及處理有限的行政爭議等行政職權(quán)上，版權(quán)民事糾紛主要依靠司法途徑來解決。而海外保護(hù)上，我們也應(yīng)當(dāng)注意到美國非知識產(chǎn)權(quán)行政主管部門行政保護(hù)制度的突出特點(diǎn)，即強(qiáng)調(diào)以重拳出擊的方式及時高效地打擊美國知識產(chǎn)權(quán)在海外或者國際貿(mào)易中受到侵犯的行為，以盡可能地維護(hù)美國國家利益和美國知識產(chǎn)權(quán)市場主體的權(quán)利為核心目標(biāo)。⑤中國的版權(quán)行政保護(hù)制度主要是在國內(nèi)發(fā)揮作用，擁有較大的行政處理和查處權(quán)，在國外沒有類似于美國的保護(hù)本國版權(quán)的制度。

2.兩國行政保護(hù)體制運(yùn)作上不同

美國的行政保護(hù)體制由美國各專司版權(quán)保護(hù)的機(jī)關(guān)及綜合性行政機(jī)關(guān)的版權(quán)保護(hù)部分構(gòu)成，⑥我國行政執(zhí)法靠打運(yùn)動戰(zhàn)，很多是臨時發(fā)揮作用。美國的知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)機(jī)關(guān)分工很細(xì)，從國內(nèi)保護(hù)到國外保護(hù)，都有非常明確的機(jī)構(gòu)來發(fā)揮作用。并且在各主要部都設(shè)有專司知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的機(jī)構(gòu)，各部門之間的聯(lián)系和合作非常密切。最具特色的是設(shè)立了專職知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)調(diào)員，負(fù)責(zé)制定聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)調(diào)各機(jī)關(guān)保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的行為。我國行政機(jī)關(guān)經(jīng)常開展一些專項(xiàng)整治活動，但只是臨時性的，并不是永久性機(jī)構(gòu)。另外，我國的知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)多限制依政策、決定與命令設(shè)立的層面。

3.兩國版權(quán)行政保護(hù)制度對行政服務(wù)的重視程度不同

行政服務(wù)構(gòu)成了美國版權(quán)行政保護(hù)制度的重要內(nèi)容，美國行政機(jī)關(guān)履行行政保護(hù)職能實(shí)質(zhì)上是為本國市場主體所推動和需要，是利用公權(quán)力調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)，為本國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航，提供行政服務(wù)。我國則相對缺少為企業(yè)服務(wù)的意識。

二、中美對于打擊進(jìn)口的侵犯版權(quán)的行政保護(hù)制度的比較

(一)中國

中國《對外貿(mào)易法》第29條:“國家依照有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的法律、行政法規(guī)，保護(hù)與對外貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)。進(jìn)口貨物侵犯知識產(chǎn)權(quán)，并危害對外貿(mào)易秩序的，國務(wù)院對外貿(mào)易主管部門可以采取在一定期限內(nèi)禁止侵權(quán)人生產(chǎn)、銷售的有關(guān)貨物進(jìn)口等措施。”第40條:“國家根據(jù)對外貿(mào)易調(diào)查結(jié)果，可以采取適當(dāng)?shù)膶ν赓Q(mào)易補(bǔ)救措施?！?/p>

(二)美國

針對侵犯知識產(chǎn)權(quán)商品的進(jìn)口，美國很早便通過法律為其國內(nèi)企業(yè)提供行政保護(hù)，即經(jīng)過數(shù)度修改的“337條款”。經(jīng)過數(shù)度修改，目前適用的“337條款”是指經(jīng)2004年修訂的《1988年綜合貿(mào)易及競爭法》第337條。美國國際貿(mào)易委員會主要負(fù)責(zé)此條款的處理。“337條款”的實(shí)質(zhì)是美國政府在主權(quán)范圍內(nèi)利用公權(quán)力直接干預(yù)市場，保護(hù)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅調(diào)整一般不正當(dāng)貿(mào)易，而且調(diào)整有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的不正當(dāng)貿(mào)易。在知識產(chǎn)權(quán)方面構(gòu)成不正當(dāng)貿(mào)易只需具備:第一，進(jìn)口產(chǎn)品侵犯了美國專利權(quán)、著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)等專有權(quán);第二，美國存在相關(guān)產(chǎn)業(yè)或者相關(guān)產(chǎn)業(yè)正在籌建中。

針對“337”條款，美國有非常完善的與之相對應(yīng)的337行政裁決制度來保證其有效實(shí)施:337調(diào)查的啟動程序——發(fā)現(xiàn)程序——聽證程序——裁決程序——執(zhí)行程序。在具體各個階段，當(dāng)事人、具體期限、救濟(jì)措施等都做了詳細(xì)的規(guī)定。整個337行政裁決制度:第一，審限短。初裁90天內(nèi)作出，案件審理一般不超過12個月，特別復(fù)雜案件不超過18個月。第二，認(rèn)定條件極其簡單。只要能確定美國境內(nèi)存在相關(guān)產(chǎn)業(yè)，侵犯美國境內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)行為就是非法的，并不需要實(shí)際造成損害。第三，應(yīng)訴費(fèi)用高昂。整個訴訟過程的總費(fèi)用一般在300萬美元甚至更加高。第四，制裁措施嚴(yán)厲，后果嚴(yán)重。凡是“337條款”調(diào)查認(rèn)定侵權(quán)行為存在，不僅被告的相關(guān)產(chǎn)品可能會被永久禁止進(jìn)入美國，被告國內(nèi)同行業(yè)的同類產(chǎn)品也可能永遠(yuǎn)被禁止進(jìn)入美國市場。⑦

(三)對比分析

中國打擊進(jìn)口侵權(quán)商品的行政措施，核心意思類似于美國的“337條款”，然而僅僅是一條籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏具體的配套規(guī)則，很難得到實(shí)施。第一，缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)和保護(hù)程序。在我國與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系中，由于處理侵權(quán)調(diào)查和認(rèn)定的具體程序不明，造成海關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)在職能上界限不清。而美國則賦予國際貿(mào)易委員會廣泛的行政職權(quán)，并設(shè)置了完善的配套程序。第二，缺乏有效的貿(mào)易救濟(jì)措施?！秾ν赓Q(mào)易法》第40條規(guī)定可以采取適當(dāng)?shù)木葷?jì)措施，但究竟可以采取哪些，沒有明確規(guī)定。我國《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》規(guī)定對侵權(quán)產(chǎn)品可以扣留、沒收，但只是針對特定的一批貨物。而ITC可以采取排除令、禁止令、沒收令，并且這三種救濟(jì)措施都無明確的有效期，可一直執(zhí)行。

三、中美對于制裁國外發(fā)生的侵犯本國版權(quán)的行政保護(hù)制度的比較

(一)中國

中國《對外貿(mào)易法》第31條:“其他國家或者地區(qū)在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面未給予中華人民共和國的法人、其他組織或者個人國民待遇，或者不能對來源于中華人民共和國的貨物、技術(shù)或者服務(wù)提供充分有效的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的，國務(wù)院對外貿(mào)易主管部門可以依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，并根據(jù)中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定，對與該國家或者該地區(qū)的貿(mào)易采取必要的措施?！?/p>

(二)美國

美國針對制裁國外發(fā)生的侵犯本國版權(quán)的行政保護(hù)制度分為二個方面:

1.直接保護(hù)制度

1988年《美國綜合貿(mào)易與競爭法》中“實(shí)施美國依貿(mào)易協(xié)定所享有的權(quán)利和回應(yīng)外國政府的某些貿(mào)易做法”，可分為“一般301條款”、“特別301條款”和“超級301條款”，其中針對保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的就是“特別301條款”，不過“一般301條款”是一個概括性規(guī)定，“特別301條款”除有特別規(guī)定外，制裁措施和執(zhí)行程序都是適用“一般301條款”。

美國貿(mào)易代表辦公室負(fù)責(zé)“特別301條款”的執(zhí)行，具體說來，其程序主要涉及以下幾個步驟:確定“重點(diǎn)國家”——發(fā)起調(diào)查——根據(jù)發(fā)起的調(diào)查進(jìn)行磋商——貿(mào)易代表作出制裁與否的決定——制裁措施之實(shí)施——外國遵守之監(jiān)督——措施之修改與終止。應(yīng)該說，“301條款”的程序規(guī)定是非常完整、具體和詳細(xì)的，可操作性極強(qiáng)。⑧

2.間接保護(hù)制度

通過相關(guān)協(xié)定使有關(guān)國家從立法層面上確立美國版權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，一方面，美國通過與相關(guān)國家簽訂雙邊貿(mào)易協(xié)定的方式，把本國的版權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)直接強(qiáng)加給對方國家;另一方面，美國積極推動簽訂世貿(mào)組織的一攬子協(xié)定，如2011年通過的《反假貿(mào)貿(mào)易協(xié)定》，創(chuàng)設(shè)了一個符合發(fā)達(dá)國家利益要求的國際標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)了本國版權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的國際化。

(三)對比分析

美國針對海外發(fā)生的侵犯本國版權(quán)的行為，既有直接保護(hù)制度“特別301條款”，又有間接保護(hù)制度，從而使得美國版權(quán)標(biāo)準(zhǔn)得到有效貫徹。我國海外維護(hù)本國知識產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)行規(guī)定，其核心意思可以說與美國“特別301條款”相似，但是該條在實(shí)施中面臨一些根本問題，比如如何認(rèn)定中國的貨物出口時，因?yàn)橹R產(chǎn)權(quán)在進(jìn)口國沒有得到保護(hù)，對出口貨物造成不利?還有如何界定“沒有對中國知識產(chǎn)權(quán)構(gòu)成充分保護(hù)”?如果兩國的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平有差異，比如出口國的產(chǎn)品在進(jìn)口國已經(jīng)得到國民待遇，出口國還能做些什么?⑨另外，中國應(yīng)通過何種方式、步驟去調(diào)查該國未對中國知識產(chǎn)權(quán)構(gòu)成充分保護(hù)，這一系列問題并沒有具體的可操作的程序去保障實(shí)施。可采取的“必要措施”也未明確規(guī)定。換言之，未對中國知識產(chǎn)權(quán)構(gòu)成充分保護(hù)的具體標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查方式、制裁措施都未作出明確規(guī)定，僅僅是一種概括性規(guī)定，實(shí)踐中很難得到實(shí)施。

四、我國版權(quán)行政保護(hù)制度的不足及對美國版權(quán)行政保護(hù)制度的借鑒

(一)我國版權(quán)行政保護(hù)制度的不足

通過以上的比較分析，可以看出我國版權(quán)行政保護(hù)制度存在明顯的不足。第一，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，多元性、分散性、多層級，條塊分割凸顯出管理力量分散、不易協(xié)調(diào)、難以形成合力的弊端，使得版權(quán)行政保護(hù)未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第二，版權(quán)行政保護(hù)制度的則重點(diǎn)有失偏頗，國內(nèi)行政權(quán)力過大，而對于打擊進(jìn)口的侵犯版權(quán)的行政措施和制裁國外發(fā)生的侵犯本國版權(quán)的行政措施，我國法律規(guī)定太過概括，缺乏與之相適宜的詳細(xì)的配套規(guī)則，這種政策性的立法在實(shí)際中很難被適用。第三，缺少為版權(quán)產(chǎn)業(yè)服務(wù)的意識。我國版權(quán)行政保護(hù)制度的目標(biāo)側(cè)重于打擊國內(nèi)侵權(quán)的發(fā)生，對于國外的則關(guān)注較少，缺少為版權(quán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的意識。第四，針對海外發(fā)生的侵犯我國版權(quán)的行為，企業(yè)單憑自身力量去應(yīng)對，政府的干預(yù)尤顯不足。

(二)我國對美國版權(quán)行政保護(hù)制度的借鑒

我國提倡文化大繁榮、大發(fā)展，文化走出去，就必須借鑒美國版權(quán)行政保護(hù)制度的經(jīng)驗(yàn)，讓政府充當(dāng)整個版權(quán)保護(hù)的堅(jiān)強(qiáng)后盾，提高我國文化軟實(shí)力。

1.建立和完善行政執(zhí)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制

對各部門各機(jī)關(guān)的權(quán)限和責(zé)任予以明晰，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門執(zhí)法，做到權(quán)責(zé)明確，防止部門利益爭奪和執(zhí)法扯皮。通過建立知識產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，與海關(guān)、駐外機(jī)構(gòu)、民間組織等多部門多機(jī)構(gòu)多層面聯(lián)合，促進(jìn)海外維權(quán)機(jī)制的構(gòu)建。⑩

2.合理分配行政資源

把我國版權(quán)行政保護(hù)制度的側(cè)重點(diǎn)放在國外，完善海外維權(quán)機(jī)制，國內(nèi)仍以司法保護(hù)為主。我國的版權(quán)行政保護(hù)制度表現(xiàn)為:重國內(nèi)、輕國外。國內(nèi)，版權(quán)行政主管部門不僅享有對版權(quán)申請的受理、審查、授權(quán)等行政職權(quán)，更擁有對版權(quán)糾紛的行政處理和行政查處的權(quán)力。而針對國外發(fā)生的侵犯我國版權(quán)的行為，我國則無具體有效的制度來維護(hù)我國版權(quán)產(chǎn)業(yè)的利益。我國應(yīng)該改變這種狀況，行政保護(hù)應(yīng)向重國外、輕國內(nèi)轉(zhuǎn)變。

3.完善對外貿(mào)易立法

從上文分析可知，我國《對外貿(mào)易法》第29條、31條的核心意思類似于美國的“337條款”和“特別301條款”，但僅是一種政策性立法，無法真正發(fā)揮作用。所以我們要做的就是細(xì)化相關(guān)規(guī)定，參照美國立法，對于進(jìn)口到中國以及在海外發(fā)生的侵犯中國版權(quán)的行為，規(guī)定詳細(xì)的專門管理機(jī)構(gòu)、貿(mào)易救濟(jì)措施、保護(hù)程序，形成具有中國特色的“337條款”和“特別301條款”，在不與WTO相沖突的范圍內(nèi)合理地保護(hù)自身貿(mào)易利益，抵御外國貿(mào)易的侵略。

4.增強(qiáng)政府服務(wù)意識

發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，利用國家政治、經(jīng)濟(jì)、外交等資源幫助我國版權(quán)產(chǎn)業(yè)開拓海外市場，加強(qiáng)在與其他國家版權(quán)博弈中的話語權(quán)。版權(quán)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以增強(qiáng)一國的文化軟實(shí)力，進(jìn)而提高一個國家的國際綜合競爭力。我們在制定和改變自己的版權(quán)制度的同時一定要照顧國內(nèi)的版權(quán)經(jīng)濟(jì)尚處于萌芽階段，適當(dāng)采取措施對于國內(nèi)的版權(quán)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行一定的產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策，以尋求自身在融入市場的同時不會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)資源的大量外流的情況。?版權(quán)重要性的日益增加，使得政府更有必要利用本國政治、經(jīng)濟(jì)、外交資源為版權(quán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展開拓市場，增強(qiáng)本國在爭端中的博弈力量，維護(hù)本國利益。

［注 釋］

①孟鴻志.知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)新態(tài)勢研究［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011:164.

②美國知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法2010聯(lián)合戰(zhàn)略計(jì)劃.

③鄧建志.WTO框架下中國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009:143.

④孟鴻志.知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)新態(tài)勢研究［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011:164.

⑤焦楠.論中、美兩國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的差異［D］.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2010.

⑥朱淑娣.中美知識產(chǎn)權(quán)行政法律保護(hù)制度比較-捷康公司主動參與美國337行政程序案［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012:266.

⑦蘇喆，秦順華.中國企業(yè)應(yīng)對美國337條款的知識產(chǎn)權(quán)新戰(zhàn)略-以江蘇圣奧化學(xué)科技有限公司勝訴美國弗萊克斯公司為例［J］.國際貿(mào)易問題，2011(6).

⑧鄧建志.WTO框架下中國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009:141-142.

⑨邊永民.中國對外貿(mào)易法對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)［EB/OL］.http://ielaw.uibe.edu.cn/html/dongtaisudi/xuejiedongtai/20080417/2835.html，2011-12-1.

⑩姜文玉.我國著作權(quán)行政保護(hù)的困境與出路［EB/OL］.中國法院網(wǎng)，2013-8-8.

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