我國食品召回法律制度的完善研究

袁小農(nóng)

江西省社會科學(xué)院，江西 南昌330077

食品行業(yè)的發(fā)展與國民基本生活直接相關(guān)，食品安全更是關(guān)乎國民生命安全與身體健康的重大課題，隨著近年我國在食品安全監(jiān)管方面的力度不斷加大，各種相關(guān)法律制度也在不斷完善和健全，然而由于監(jiān)管制度尚未成熟，因此食品安全問題仍然突出存在。關(guān)于食品召回的制度規(guī)定我國缺乏完整的法律體系，是食品安全監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)之一[1]。

一、食品召回的基本理論

(一)食品召回定義

食品召回即:食品生產(chǎn)或流通企業(yè)在其生產(chǎn)或流通的食品出現(xiàn)安全問題或隱患，因而可能會對食品消費者產(chǎn)生各種不同方面的危害時，食品的生產(chǎn)或流通企業(yè)應(yīng)當(dāng)在向食品安全管理部門上報的同時，也應(yīng)當(dāng)對問題食品實施收回處理，并根據(jù)相關(guān)法律制度的規(guī)定選擇相應(yīng)的賠償、補償或更新等處理措施，使產(chǎn)品安全問題或隱患得以消除。這是國際上針對食品召回的普遍定義，食品召回不僅僅是食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，同時食品流通企業(yè)諸如食品銷售商、進口商等都屬于承擔(dān)食品召回的責(zé)任主體，只要食品在生產(chǎn)、銷售或流通的各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了安全問題與隱患，生產(chǎn)企業(yè)與流通企業(yè)就要及時采取正確的處理措施以保證消費者的食品安全。

我國在食品召回方面的法律規(guī)定則具有更大的局限性，主要要求食品生產(chǎn)方因生產(chǎn)過程中受到的各種影響而使食品出現(xiàn)不安全因素或風(fēng)險時，食品生產(chǎn)方應(yīng)當(dāng)進行食品的退換更新或補充修正，進而避免有安全問題或隱患的食品對消費者造成的危害[2]?！妒称钒踩ā纷鰹槭称繁O(jiān)管的核心法律，在食品召回方面的制度規(guī)定欠明確性，不僅沒有對食品召回做出明確的定義，而且也沒有對召回的程序、對象、賠償?shù)确矫孀龀鲚^為具體的規(guī)定。

(二)食品召回主體

食品召回主體是與食品問題或安全隱患產(chǎn)生有直接或間接關(guān)系的責(zé)任機構(gòu)、企業(yè)、社會組織等，在食品召回的過程中承擔(dān)著責(zé)任主體的地位，同時也是法律規(guī)定范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)。食品召回主體包括食品安全問題或隱患的直接責(zé)任主體，如食品的生產(chǎn)者或流通企業(yè)，在食品生產(chǎn)與流通過程中受到各種主觀或客觀因素影響，而使食品產(chǎn)生問題時直接責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)食品召回的實施;而食品監(jiān)管部門或安全監(jiān)管機構(gòu)則屬于食品召回的監(jiān)管主體，當(dāng)通過實施監(jiān)查、檢驗等食品安全與質(zhì)量管理手段發(fā)現(xiàn)問題食品，或是接收到某些與食品安全問題及隱患相關(guān)的信息時，監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)對食品召回事項做跟進監(jiān)督，并履行相關(guān)法律職責(zé)，督促食品召回及賠償事項的推進。我國對于食品召回主體規(guī)定幾乎僅僅局限在食品生產(chǎn)者的一方，無論是《食品安全法》中關(guān)于食品召回的相應(yīng)制度，還是《食品召回管理規(guī)定》中關(guān)于召回主體的規(guī)定，都忽視了對食品流通企業(yè)及監(jiān)管主體的全面規(guī)定，而且對不同管理部門的具體管理職責(zé)也沒有做出明確的分工，缺少對召回程序及權(quán)限的有效監(jiān)管依據(jù)。

(三)食品召回對象

食品召回對象是指需要召回的問題食品，問題食品根據(jù)其造成的危害和有造成危害潛在風(fēng)險兩種情況分為兩種類型，無論哪種類型的問題食品都會對消費者造成危害，對公共生命安全和健康構(gòu)成威脅[3]。具有不安全因素的食品應(yīng)當(dāng)進行嚴(yán)格的管理與明確的規(guī)定，既要明確具體的不安全食品召回方式、賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)，又要明確不安全食品的召回后處理要求，所以召回的不安全食品也應(yīng)當(dāng)納入相關(guān)的法律法規(guī)中，才能得食品監(jiān)管工作的有效落實。根據(jù)世界衛(wèi)生組織提出的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，“所有食品在其以正常方法使用、加工或食用時產(chǎn)生對消費者食用安全危害的食品”都屬于不安全食品。而我國食品安全法律中對召回對象即不安全食品的規(guī)定是根據(jù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)進行定義的，只有不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品才是不安全食品，是應(yīng)當(dāng)被召回的對象。

(四)相關(guān)法律制度理論

法律制度的規(guī)定是為了使公眾的利益及合法權(quán)益能夠得到有效保護，食品召回法律重性在于確認(rèn)食品召回的主體與對象，合理化處置應(yīng)當(dāng)被召回的不安全食品，并運用相關(guān)制度手段使消費者得到應(yīng)有的賠償[4]。食品安全問題一旦產(chǎn)生必然會造成對消費者生命安全與身體健康的危害，而這些危害的影響又是極大的，因此食品召回法律完善的需求極為迫切。只有從對不安全食品的定義及召回管理方面做到監(jiān)管的有力實施，才能避免食品安全問題的發(fā)生，有效控制不安全食品對消費者造成的傷害。利用法律手段控制食品安全問題是最具效力的手段，面對當(dāng)前食品安全監(jiān)管中的各種漏洞，以及法律體系的不完善問題，只有從法律強制規(guī)定的調(diào)整上才能使各種相關(guān)事務(wù)的執(zhí)行更具力度，使消費者食品安全權(quán)益更有保障。

二、現(xiàn)行食品召回制度現(xiàn)狀與問題

(一)監(jiān)管權(quán)限不明確

食品安全監(jiān)管中關(guān)于食品召回方面的監(jiān)管權(quán)限不甚明確，許多食品監(jiān)管部門執(zhí)行監(jiān)管職能時無法將某一項監(jiān)管事項獨立完成，即同一召回環(huán)節(jié)的責(zé)任往往會落在多個部門職責(zé)上造成監(jiān)管不力，沒有有力的監(jiān)管制度即使有著高效的執(zhí)行效率也無法完成食品召回的監(jiān)管任務(wù)。僅從不安全食品的監(jiān)查與確定一個環(huán)節(jié)來說，就會包括由食品安全標(biāo)準(zhǔn)檢查、食品流通監(jiān)查以及最終的不安全食品確定等多個不同職責(zé)部門的合作方可完成，大大降低了食品召回制度的落實效率。

(二)召回法律制度不健全

食品召回的監(jiān)管工作要想取得良好的成效，健全的法律體系是必要條件，只有對每一個與食品召回相關(guān)的工作環(huán)節(jié)進行明確的制度規(guī)定及職責(zé)、權(quán)限劃定，才能使工作進行更加順利、高效。然而目前我國在召回法律制度方面缺少對工作具體環(huán)節(jié)的規(guī)定和要求，而僅僅是對召回原則做出系統(tǒng)規(guī)定，而且我國在對不符合食品安全企業(yè)或個人出現(xiàn)違反行為之后，缺少有力的懲罰手段，使食品安全法法律威懾力極大降低，不利于各項食品安全監(jiān)管工作的開展。

(三)企業(yè)信用缺失

受市場經(jīng)濟的不斷深化影響，各個行業(yè)都在尋求各種提升經(jīng)濟效益、開發(fā)產(chǎn)品市場的手段，食品企業(yè)為追求經(jīng)濟效益，信用缺失現(xiàn)象極其嚴(yán)重。食品安全監(jiān)管對維護消費者權(quán)益來說固然是重要的，然而良好的市場運行狀態(tài)與信用經(jīng)營才是解決食品安全問題的根本所在。受市場壓力的影響及經(jīng)濟利益的吸引，企業(yè)選擇對自身的食品安全問題管理力度降低，甚至有的企業(yè)會為了維護自身利益將問題食品繼續(xù)推向市場，與社會之間的誠信嚴(yán)重缺失，造成了食品安全問題頻發(fā)。

(四)處罰力度不足

從食品安全相關(guān)法律對違反食品安全法規(guī)的處罰制度上看，表現(xiàn)為明確的處罰力度不足。雖然處罰相關(guān)的規(guī)定最終目的是為了有效控制違法違規(guī)行為的發(fā)生，而并非以處罰為目的，但僅僅從形式上對處罰進行相關(guān)規(guī)定，而不采取有力的處罰手段，食品安全相關(guān)法律的執(zhí)行力度必然受到直接影響，造成許多企業(yè)甚至無視法律規(guī)定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，選擇以獲取經(jīng)濟利益為目的的不法手段實施食品生產(chǎn)或經(jīng)營行為，而且即使這些違法生產(chǎn)或經(jīng)營被發(fā)現(xiàn)，也不會受到非常嚴(yán)重的處罰。例如《食品召回管理規(guī)定》中有關(guān)召回處理的處罰規(guī)定其中一項規(guī)定了對不安全食品實施召回處理，但責(zé)任方卻繼續(xù)從事不安全食品的生產(chǎn)或經(jīng)營的處3 萬以下罰款，這種懲罰力度遠(yuǎn)無法有效控制食品生產(chǎn)者鋌而走險的選擇。

三、完善我國食品召回制度的措施

(一)完善法律制度

我國食品召回制度要想取得有力的實施效果，首要任務(wù)就是完善相關(guān)法律法規(guī)?！妒称钒踩ā分嘘P(guān)于食品召回的規(guī)定過于原則化和形式化，沒有實際的執(zhí)法效力，有關(guān)食品召回的定義、標(biāo)準(zhǔn)、實施流程、賠償?shù)仁马椄菦]有明確的規(guī)定，所以完善法律制定應(yīng)當(dāng)先從《食品安全法》的制定完善做起，加入對食品召回制度實施的相關(guān)流程與職責(zé)規(guī)定，明確食品召回主體及對象，尤其是對食品召回各項相關(guān)事務(wù)的職責(zé)應(yīng)當(dāng)予以明確分配。同時《食品召回管理規(guī)定》中也存在著不盡完善的方面，應(yīng)當(dāng)對每一種不同的食品召回情形做出具體規(guī)定，不同類型的召回方式、程序以及在行使食品召回過程中各方應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)等，都要有完善的制度性文件做為工作開展的基礎(chǔ)性依據(jù)，為食品召回及食品安全監(jiān)管提供有力的法律支持。

(二)明確部門監(jiān)管

有了完善的法律系統(tǒng)支撐，要使食品召回工作不斷完善，就需要從部門監(jiān)管職責(zé)的明確及有效落實方面入手實施改革。食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)首先建立起統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制，任何監(jiān)管工作的開展都要保證受統(tǒng)一的工作管理與監(jiān)督。在部門監(jiān)管職責(zé)與流程的確定上主要以兩部相關(guān)法律為核心，實施部門職責(zé)與權(quán)力的確定、分配，根據(jù)食品召回的主要工作內(nèi)容分別對召回的各環(huán)節(jié)實施獨立監(jiān)管，避免出現(xiàn)職權(quán)交叉與沖突現(xiàn)象。例如負(fù)責(zé)食品召回賠償管理的部門不應(yīng)當(dāng)干預(yù)食品召回事項等。

(三)建立社會信用體系

企業(yè)信用缺失在很大程度上決定著食品行業(yè)的安全，市場化經(jīng)濟中對信用體系的建設(shè)有著明確的要求，只有以誠信經(jīng)營理念來約束自己企業(yè)才能獲得更加長遠(yuǎn)的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)在企業(yè)中樹立起建立信用體系的經(jīng)營管理理念，并且建立完善的社會信用體系，實現(xiàn)食品企業(yè)信用檔案的建立，企業(yè)一旦出現(xiàn)食品安全或召回過程中的信用缺失現(xiàn)象，立即在信用體系中體現(xiàn)，并在各相關(guān)渠道或利用媒體手段曝光企業(yè)的信用缺失行為，達(dá)到對行業(yè)信用管理的有效干預(yù)。另外還應(yīng)當(dāng)從信用經(jīng)營理念的普及上提高食品企業(yè)的信用水平，杜絕在生產(chǎn)、經(jīng)營、安全管控方面出現(xiàn)信用問題或違法現(xiàn)象，同時使企業(yè)能夠主動以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)來要求自身的食品安全管理行為，一旦發(fā)現(xiàn)食品安全問題應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定主動履行自身的責(zé)任。

(四)提高處罰力度

處罰手段是食品召回管理中最有力度的監(jiān)管手段之一，從相關(guān)法律的調(diào)整與完善角度來說針對處罰力度調(diào)整是一項重要任務(wù)。對于違反食品安全或召回法律法規(guī)的行為應(yīng)當(dāng)予以明確、嚴(yán)格的處罰，不同程度的違法違規(guī)行為選擇不同級別的處罰力度。具體處罰手段的選擇上首先應(yīng)當(dāng)加大罰款處罰力度，嚴(yán)重違反召回法律規(guī)定的企業(yè)或行為應(yīng)當(dāng)提高處罰金額，能夠及時通過召回、賠償?shù)确绞酵旎厥称钒踩珦p失的企業(yè)可減少罰款額度。

四、結(jié)語

食品安全問題頻發(fā)的最直接原因就是食品安全監(jiān)管力度不足和食品監(jiān)管制度不完善，缺乏有力的法律執(zhí)行手段以及法律制度。食品召回是指對存在安全問題的采取召回方式以更好的保護消費者的正當(dāng)權(quán)益，使之能夠得到應(yīng)有的補償和賠償，做為一項關(guān)鍵性的食品監(jiān)管制度，如果能夠通過不斷的完善和健全相關(guān)法律體系，使其作用得到充分發(fā)揮，那么必然能夠使我國食品安全監(jiān)管取得良好的成效。

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