路通 還是路痛

劉 洋

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津 300000

一、道路橋梁建設(shè)征用農(nóng)村土地，農(nóng)村基層組織干部由此涉嫌職務(wù)犯罪案件的特點

筆者對近5年來部分地區(qū)道路橋梁建設(shè)過程中，農(nóng)村基層組織干部因協(xié)助征用土地、拆遷補償工作中涉嫌職務(wù)犯罪案件進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)該類犯罪存在以下特點:

(一)時間相對集中

農(nóng)村基層干部因國家道路橋梁建設(shè)涉嫌職務(wù)犯罪案件絕大部分發(fā)生在近幾年。近些年，隨著國家大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，在道路橋梁的統(tǒng)籌建設(shè)上投入了巨額的資金，各種類型的高速公路、國道、省道等道路建設(shè)幾乎遍及每一個農(nóng)村，給廣大農(nóng)村提供的便利惠及到了每一個農(nóng)民。甚至由于道路的開通，周邊土地也能夠因勢利導(dǎo)地成片開發(fā)利用，農(nóng)村集體土地上出現(xiàn)了異?；钴S的局面，公路橋梁建設(shè)征地、拆遷補償成為了農(nóng)村基層組織和農(nóng)民的一項重要經(jīng)濟來源，巨額的資金在農(nóng)村基層組織中往來，在農(nóng)村干部手中穿梭，為滋生村干部職務(wù)犯罪提供了合適的土壤。

(二)共同犯罪案件多，一案多人

隨著農(nóng)村村務(wù)公開、財務(wù)公開措施的推進(jìn)，村兩委之間內(nèi)部制約的加強，村支書或村委會主任單獨犯案的可能性相對減少，相互勾結(jié)、集體作案的情況卻頻頻發(fā)生。在筆者最近兩年參與查辦的5 起農(nóng)村基層組織干部職務(wù)犯罪案件中，共同犯罪的有4 件，占總數(shù)的80%。如某村村委委員姚某、村黨支部成員賈某2 名村干部合伙貪污某高速公路征地補償款70 余萬元;某村村委干部都某伙同該村會計龐某采取欺騙手段侵吞國道征地補償款20 余萬元。

(三)犯罪行為多樣化，涉案金額高低不等

在查處的案件中，涉案的村干部多是利用參與登記、測量被征用土地，或統(tǒng)計地上物過程中，夸大種植面積、虛增地上物數(shù)量等手段，騙取征地、拆遷補償款;同時，有的村兩委班子成員利用提前掌握征地拆遷信息的便利條件，搶種搶建地上物。另外，農(nóng)村基層組織干部根據(jù)情況需要，多則欺騙征地、拆遷補償款上千萬，少則侵吞兩三萬元。在筆者查辦的5 起犯罪中，涉案金額有的多達(dá)一千余萬元，有的僅有一萬元。

(四)群眾反映激烈，影響社會穩(wěn)定

犯罪分子侵吞公款，恣意揮霍，在農(nóng)村聚眾賭博、購買并吸食毒品的屢見不鮮，有的引起家庭矛盾，導(dǎo)致傷害、殺人案件的發(fā)生。村兩委班子成員一夜暴富，引起部分群眾強烈不滿，導(dǎo)致集體上訪。增加了社會的不安定因素。

二、造成上述案件特點的原因

在國家道路橋梁建設(shè)征用農(nóng)村土地過程中，農(nóng)村基層組織干部涉嫌貪污、挪用、受賄等職務(wù)犯罪案件的原因很多，筆者根據(jù)親身參與辦理的案件發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致此類案件發(fā)生的原因主要有以下幾點:

一是村干部自身素質(zhì)不高，難以抵制誘惑。我國廣大農(nóng)村長久以來保持以小面積土地耕種為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟模式，包括農(nóng)村基層組織干部在內(nèi)的廣大農(nóng)民收入普遍偏低，國家為加快經(jīng)濟發(fā)展，提前開通道路，促進(jìn)道路沿線經(jīng)濟發(fā)展，大幅度提高了土地征用、地上物拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)。到了一些地方，一些地方干部為了快速完成道路建設(shè)，避免“釘子戶”，甚至在國家補償?shù)幕A(chǔ)上，地方再予以高額補償。世代清貧的農(nóng)民，突然獲得了幾十萬甚至上千萬的貨幣補償。同時，農(nóng)村基層組織干部在受教育水平低，自身素質(zhì)不高的情況下，手握巨額資金的分配權(quán)，難免產(chǎn)生各種各樣的幻想，從而導(dǎo)致農(nóng)村基層組織干部此類犯罪頻發(fā)。

二是村干部管理體制不健全，沒有明確的上級管理部門，對村干部的管理，呈現(xiàn)多頭化。在我國推進(jìn)農(nóng)村基層組織自治的民主制度推進(jìn)中，我們充分發(fā)揮農(nóng)村兩委班子之間相互監(jiān)督，和村民對兩委班子的監(jiān)督作用，實行村政務(wù)公開、村財務(wù)公開。但在兩委班子成員相互勾結(jié)，利用村民與兩委班子成員提前或單獨掌握道路路線、施工、補償標(biāo)準(zhǔn)、登記測量方式方法等信息的特點，欺騙村民、欺騙國家，侵吞、竊取、騙取道路征用、拆遷補償款。村基層組織的上級——各及鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府及黨委，對道路橋梁征地拆遷補償款的監(jiān)督僅監(jiān)督到款項發(fā)放到村基層組織，對征地、拆遷補償如何確定、如何發(fā)放，有的是不管、有的是多頭管理。造成資金鏈末端監(jiān)管真空。

三是群眾民主監(jiān)督制度不健全，難以實現(xiàn)村務(wù)、財務(wù)的真正公開，難以實現(xiàn)村民事務(wù)的真正民主。村民自治制度的設(shè)置初衷是為了充分發(fā)揮村民自身主觀能動性，破舊立新，促進(jìn)貧困農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。而農(nóng)村基層組織干部在工作過程中，為了“簡化工作流程”，對一些涉及村民自身重大利益的情況不召開村民代表大會，不征求直接利害關(guān)系人的意見，甚至直接代替村民簽訂補償協(xié)議、領(lǐng)取征地拆遷補償款，造成少數(shù)村干部與廣大村民之間信息嚴(yán)重不對稱，直接導(dǎo)致村民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)無法實現(xiàn)。

三、對解決該類案件頻發(fā)的具體措施

道路橋梁建設(shè)土地征用拆遷工作中，施工方往往面臨著時間緊、任務(wù)重緊張工作局面，因此對土地征用、拆遷補償工作也要求速度快。解決道路橋梁建設(shè)過程中，農(nóng)村基層組織干部涉及的犯罪問題，也要綜合考慮多種因素。

第一，健全道路橋梁征地事前協(xié)商協(xié)議制度。土地是農(nóng)民的生存基礎(chǔ)，道路橋梁的修建就是為了促進(jìn)從村的發(fā)展，因此，對于道路橋梁建設(shè)過程中，省、市、縣級政府必須簡化前期征地報批手續(xù)，把節(jié)省出來的時間、精力、資金，用來加強與被征地農(nóng)民簽訂之間征地補償協(xié)議的制定、協(xié)商工作;同時，協(xié)議必須在縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))相關(guān)人員現(xiàn)場監(jiān)督下公開與廣大村民商討、與被征地農(nóng)民簽訂，能夠代表被征地農(nóng)民的真實意愿，而不能由村干部代替廣大農(nóng)民簽字。特別是對土地測量、地上物的登記、補償標(biāo)準(zhǔn)的制定等關(guān)系農(nóng)民切身利益的協(xié)議內(nèi)容，必須讓所有被征地農(nóng)民掌握信息，做出自己的判斷。

第二，積極主動做好征地信息公開，維護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動行政權(quán)力在陽光下規(guī)范運行。信息公開是維護(hù)民主制度的前提，大量農(nóng)村基層組織干部在道路橋梁建設(shè)中，侵吞征地補償款、欺騙國家的行為，多是因為村干部總能在村民之前掌握了大量相關(guān)信息。因此，市、縣政府應(yīng)當(dāng)將道路、橋梁建設(shè)施工范圍提前測量確定，以衛(wèi)星照片、實地照片、錄像等形式固定，向所有村民及干部公開。同時，對征地的法律法規(guī)政策、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置政策、工作流程、責(zé)任部門、聯(lián)系方式等內(nèi)容通過多種途徑向被征地農(nóng)民公開。只有讓農(nóng)民自己了解實際情況，才能使農(nóng)民有效行使監(jiān)督權(quán)，避免村干部以權(quán)謀私，確保農(nóng)民自身合法權(quán)益。從而避免村干部虛報青苗或地上附著物，或突擊搶種、搶搭問題，避免了資源的浪費。

第三，改進(jìn)征地、拆遷補償方法，在補償標(biāo)準(zhǔn)提高的同時細(xì)化補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方法。不應(yīng)當(dāng)僅僅為了道路提前開通，而盲目的提高補償標(biāo)準(zhǔn)。首先，登記、測量、統(tǒng)計方式方法應(yīng)當(dāng)公開透明，不能使補償方式、方法成為某些村干的“秘密武器”;其次，補償標(biāo)準(zhǔn)與補償數(shù)額也應(yīng)當(dāng)更加公開透明，避免暗箱操作帶來的補償不公問題;同時，明確補償費中集體和個人的比例，防止集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配不公的問題，統(tǒng)一規(guī)定每畝青苗和地上附作物的補償價格。

第四，完善多元安置方式和社會保障制度。在有條件的農(nóng)村，實行階段性補償、分期補償，避免巨額資金在農(nóng)村基層組織短時間內(nèi)的快速流動。給被征地農(nóng)民一個看得見的未來，遠(yuǎn)勝過將有限的補償款和安置費通過農(nóng)村基層組織一次性發(fā)放，這樣既保證了農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，又杜絕了村干部的腐敗。比如很多地區(qū)實行的留地安置、留房安置、留物業(yè)安置、入股安置、被征地農(nóng)民長期生活補貼等措施，已經(jīng)得到了廣大農(nóng)民的認(rèn)可，也已經(jīng)開始在更廣闊的領(lǐng)域推廣。關(guān)于社會保障的問題，全國除西藏外的30 個省份均出臺了關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會保障工作的政策性文件，被征地農(nóng)民社會保障制度日益健全。

第五，疏堵并濟。百密一疏，再完善的制度也難免有漏洞，如何快速填補漏洞至關(guān)重要。嚴(yán)厲打擊農(nóng)村基層組織干部在道路橋梁建設(shè)征地、拆遷過程中的職務(wù)犯罪案件，建立舉報制度、征地爭議裁決制度、行政復(fù)議制度和司法判決制度等相關(guān)制度，對涉及道路橋梁建設(shè)過程中農(nóng)村基層干部征地、拆遷中的犯罪問題，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，絕不姑息。

道路是農(nóng)村發(fā)展的命脈，路通了，農(nóng)村應(yīng)該就富了，絕不應(yīng)該路一通，沿路的村民心就通。

[1]李金城.村干部的素質(zhì)有待提高[J].農(nóng)村經(jīng)濟與技術(shù)，2002.

[2]楊紅梅，劉榮.農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪案件實證分析—以基層法院為視角[J].法制與社會，20l0(12).