淺析公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的憲法價值

淺析公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的憲法價值*本論文受湖南省十二五規(guī)劃重點學(xué)科湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理一級學(xué)科資助。

羅曉霞呂育華

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南長沙410128

摘要：被譽(yù)為“陽光法案”的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度在強(qiáng)化民主監(jiān)督作用、踐行黨的群眾路線、尊重和保障人權(quán)、構(gòu)建法治政府、促進(jìn)我國反腐的立法建設(shè)等方面具有重要的憲法價值。文章試圖通過挖掘公務(wù)員財產(chǎn)申報制度背后涵蓋的憲法價值，以期為我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度立法提供相關(guān)法理依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；財產(chǎn)申報制度；憲法價值

中圖分類號：D630.3

作者簡介：羅曉霞(1971-)，女，湖南長沙人，法學(xué)博士，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，副教授，研究方向：知識產(chǎn)權(quán)法研究；呂育華(1991-)，女，湖南婁底人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

目前，隨著我國“打虎”、“拍蠅”等反腐行動持續(xù)進(jìn)行，我國反腐倡廉建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，逐步形成了具有中國特色的反腐倡廉之路，許多貪污腐敗分子紛紛落馬，反腐工作取得了一定的成效，但是如何讓反腐新常態(tài)保持持續(xù)狀態(tài)是我們目前需要思考和探究的一個問題，筆者認(rèn)為，反腐工作不能僅僅依靠短期的高壓打擊政策，從長遠(yuǎn)看，還必須依靠預(yù)防和懲治公務(wù)員腐敗的法制建設(shè)方能取得根本性的進(jìn)展。公務(wù)員財產(chǎn)申報制度作為國際社會共同認(rèn)可的反腐利器，它在預(yù)防和懲治公務(wù)員腐敗方面發(fā)揮的強(qiáng)大功能是毋庸置疑的，因此，加快推進(jìn)我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的法制建設(shè)已是刻不容緩，這也是我國在推進(jìn)反腐倡廉工作中的一項重大而長遠(yuǎn)的任務(wù)。

公務(wù)員財產(chǎn)申報制度屬于“舶來品”，它最早起源于瑞典，后經(jīng)過英國和美國等國家的逐步發(fā)揚(yáng)和完善為今天完整、規(guī)范的財產(chǎn)申報制度奠定了深厚的理論和實踐基礎(chǔ)。我國學(xué)術(shù)界對公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的看法褒貶不一，但大部分學(xué)者傾向于支持公務(wù)員財產(chǎn)申報制度在我國予以大力推行和運(yùn)用。“公務(wù)員財產(chǎn)申報制度”一詞目前在我國尚無統(tǒng)一、權(quán)威的官方解釋，眾多學(xué)者對該制度的理解各有千秋，但始終萬變不離其宗，他們對該制度的定義大致都包含了公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的六大基本構(gòu)成要素，分別包括申報主體、申報客體、申報形式、申報受理與審核機(jī)關(guān)、申報公開形式以及法律責(zé)任等六大基本構(gòu)成要素。筆者認(rèn)為，公務(wù)員財產(chǎn)申報制度是指特定的公務(wù)員依照法定程序如實向特定監(jiān)督機(jī)關(guān)申報自己及其家屬的財產(chǎn)(包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn))情況，由特定監(jiān)督機(jī)關(guān)在審核其申報財產(chǎn)的真實性后將申報結(jié)果依法向社會予以公示，接受社會監(jiān)督，若其財產(chǎn)申報違法將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的一種制度。

腐敗現(xiàn)象是由于一個國家和社會出現(xiàn)的多種復(fù)雜因素共同造成的后果，但其中最為根本也是最為直接的影響因素應(yīng)當(dāng)是一個國家現(xiàn)實的社會政治經(jīng)濟(jì)制度。[1]我國的社會政治經(jīng)濟(jì)制度在憲法中皆有較為全面細(xì)致的規(guī)定，這些立法規(guī)定為我國在預(yù)防和懲治公務(wù)員腐敗現(xiàn)象的過程中提供了重要的法制保障。憲法實質(zhì)上是一部控權(quán)法，但控權(quán)的關(guān)鍵是保障公民的基本權(quán)利，我們應(yīng)當(dāng)維護(hù)憲法權(quán)威，充分發(fā)揮憲法制約公權(quán)力的反腐作用，以更加理性的高度來維護(hù)國家安全與社會穩(wěn)定。公務(wù)員財產(chǎn)申報制度堅持以“民主法治”作為其踐行的原則，而實質(zhì)上的民主法治也應(yīng)當(dāng)是通過控制國家公權(quán)力，保障公民基本權(quán)利來實現(xiàn)的。這與憲法的終極目標(biāo)和首要價值不謀而合，基于此，筆者將從以下五個方面來論述關(guān)于公務(wù)員財產(chǎn)申報制度背后所蘊(yùn)藏的憲法價值。

一、有利于強(qiáng)化民主監(jiān)督作用，促進(jìn)國家反腐倡廉建設(shè)

權(quán)力制約原則是現(xiàn)代國家憲法中關(guān)于權(quán)力分配和國家組織所適用的一項基本原則，在我國憲法中，監(jiān)督原則即是權(quán)力制約原則的主要表現(xiàn)。毛澤東同志在建國之初就關(guān)于如何跳出歷代統(tǒng)治者從艱苦創(chuàng)業(yè)到腐敗滅亡的周期律這一問題作出回答，他認(rèn)為唯一的途徑便是民主，只有加強(qiáng)民主監(jiān)督制度建設(shè)，政府才不敢松懈。[2]我國社會學(xué)家孫立平認(rèn)為社會潰敗的集中表現(xiàn)便是權(quán)力的失控，而權(quán)力本身的控制包括兩個環(huán)節(jié)，第一個環(huán)節(jié)就是通過民眾監(jiān)督以實現(xiàn)權(quán)力抗衡，另外一個環(huán)節(jié)就是通過自上而下的方式對權(quán)力進(jìn)行控制[3]。由此可見，權(quán)力導(dǎo)致腐敗的根本因素就是監(jiān)督的失效，通過民主監(jiān)督的方式制約公權(quán)力，對促進(jìn)國家反腐倡廉建設(shè)具有重要的意義。公務(wù)員財產(chǎn)申報制度主要是通過公示特定公務(wù)員及其相關(guān)家屬的財產(chǎn)狀況從而發(fā)揮其特有的監(jiān)督作用，讓公務(wù)員能夠自覺保持自身的廉潔性和公正性，依法行使公權(quán)力，及時遏制公權(quán)力被濫用的可能性。我國公權(quán)力在行使過程中如果沒有得到有效的制約和控制，必將導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象遍地生根發(fā)芽，一發(fā)不可收拾。

二、有利于踐行黨的群眾路線，堅持以人為本

黨的群眾路線和“以人為本”的公民權(quán)利本位思想在我國憲法的第一章、第二章中得到了充分的體現(xiàn)，是我國憲法所表達(dá)的重要內(nèi)容，充分展示了人民群眾在我國民主政治建設(shè)過程中的重要性?！肮珯?quán)力執(zhí)掌者只是法治的執(zhí)行主體而非本源性主體，只有人民才是法治的第一性的力量和主宰者”。[4]我國多數(shù)官員貪污腐敗案件的線索皆是源于廣大群眾的舉報，以我國發(fā)改委原副主任劉鐵男為例，部分發(fā)改委退休干部聯(lián)名簽署舉報信舉報劉鐵男貪腐事實，由此，中紀(jì)委介入調(diào)查并查證屬實，劉鐵男的貪腐行為由此曝光。公權(quán)力執(zhí)掌者在民主政治建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)始終堅持踐行群眾路線，堅持以人為本，方能實現(xiàn)國家的長治久安，否則將難逃憲制解體、國家腐敗滅亡的厄運(yùn)。高全喜教授提到，“我國公權(quán)力是憲法賦予的，是人民賦予的，其行使是為了落實憲法賦予它的使命，但這個公權(quán)力卻違背憲法旨意，為個人謀取私利，這就是腐化墮落，它可以導(dǎo)致憲制的解體或死亡”。[5]公務(wù)員財產(chǎn)申報制度有賴于人民群眾的監(jiān)督力量才能發(fā)揮其反腐功能，人民群眾監(jiān)督國家公權(quán)力的行使是憲法賦予公民的基本權(quán)利，其作為國家的主人，有權(quán)利通過查閱公職人員家庭財產(chǎn)的來源與歸宿以監(jiān)督公權(quán)力是否得到規(guī)范、合法地行使。因此，公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的確立與建設(shè)是踐行黨的群眾路線的重要舉措之一，也是堅持以人為本，追求民主法治社會的必經(jīng)之路。

三、有利于尊重和保障公民基本權(quán)利，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主

人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨在實踐過程中獨(dú)立創(chuàng)造出來的別具特色的政治制度，是馬克思主義理論中國化的產(chǎn)物，是我國實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的偉大創(chuàng)造，它作為我國的根本政治制度被列入我國憲法第一章第三條，明確了我國公權(quán)力來源于人民。我國人民作為國家的主人，有權(quán)利知曉和監(jiān)督我國公職人員的家庭財產(chǎn)狀況，以保障自身合法權(quán)利，由此可見，人民代表大會制度同財產(chǎn)申報制度所追求的終極目標(biāo)具有異曲同工之妙，它們將實現(xiàn)人民當(dāng)家作主作為它們共同追求的奮斗目標(biāo)。此外，保障公民權(quán)利在憲法中具有重要地位，是憲法的終極目標(biāo)和首要價值，[6]公務(wù)員財產(chǎn)申報制度保障了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等憲法賦予的權(quán)利，它鼓勵人民協(xié)同政府共同管理國家事務(wù)，監(jiān)督公權(quán)力是否得到規(guī)范行使。為進(jìn)一步實現(xiàn)人民當(dāng)家作主提供了重要的制度保障，也進(jìn)一步增強(qiáng)了人們的主人翁意識，促使人們能夠積極參與我國的民主政治建設(shè)。

四、有利于提升政府公信力，構(gòu)建法治政府

憲法在我國具有至高無上的權(quán)威，它要求我國政府堅持依法行政，堅決維護(hù)憲法權(quán)威，加快構(gòu)建法治政府，姜明安教授認(rèn)為，憲政對法治政府的建設(shè)包含五個基本要素：公眾參與、監(jiān)督和制約、反腐倡廉、權(quán)責(zé)統(tǒng)一和責(zé)任制以及以人為本、為人民服務(wù)，其中反腐倡廉是我國法治政府的重要要素之一。[7]可見，法治政府建設(shè)的基本要素與公務(wù)員財產(chǎn)申報制度所發(fā)揮的積極作用彼此呼應(yīng)，相得益彰。要達(dá)到預(yù)防和懲治腐敗的效果，唯一的方法就是公開，讓公權(quán)力執(zhí)掌者的行政活動以及部分隱私都公開化、透明化。公務(wù)員財產(chǎn)申報制度要求公職人員將申報財產(chǎn)作為法律規(guī)定的公職道德準(zhǔn)則予以遵守，是政府爭取民眾信任的具體表現(xiàn)。[8]公權(quán)力相對人通過監(jiān)督公職人員的財產(chǎn)變化情況予以監(jiān)督和制約公權(quán)力的行使，將人的貪婪本性遏制在搖籃當(dāng)中，促使公權(quán)力行使者廉潔自律，從而充分保證了政府行為的廉潔性與公正性，規(guī)范政府的行政行為，為推進(jìn)政務(wù)公開，打造陽光透明的法治政府奠定了堅實的基礎(chǔ)，有利于提升政府的公信力。

五、有利于促進(jìn)我國反腐的立法建設(shè)，全面推進(jìn)依法治國

依法治國是我國憲法確定的治國方略，也是我國特色社會主義法治理念的重要內(nèi)容，要實現(xiàn)依法治國，其中反腐敗是最重要的內(nèi)容之一。世界上多數(shù)國家皆將財產(chǎn)申報制度納入了法制化的軌道，我國的財產(chǎn)申報制度自20世紀(jì)八十年代開始至今已經(jīng)發(fā)展了三十余年，幾經(jīng)波折卻仍未進(jìn)入立法層面，只停留在一些財產(chǎn)申報的規(guī)范性文件上，這些規(guī)范性文件有其進(jìn)步性，但也存在許多缺陷，例如，文件內(nèi)容規(guī)定的都不盡完善，申報范圍較為狹窄，法律位階較低，無法為公務(wù)員財產(chǎn)申報制度提供其存在的合法性基礎(chǔ)，使其難以得到全面的貫徹落實，無法達(dá)到其預(yù)先設(shè)想的反腐效果。為充分發(fā)揮公務(wù)員財產(chǎn)申報制度長久有效的反腐敗作用，我國立法機(jī)關(guān)需盡快將公務(wù)員財產(chǎn)申報制度予以立法，并積極推進(jìn)反腐立法工作的制定與實施，只有推進(jìn)我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度立法，并與我國其他部門法互為補(bǔ)充，完善相關(guān)法律體系，才能深入貫徹我國依法治國的方略，這也是促進(jìn)我國特色社會主義法律體系發(fā)展與完善的重要舉措之一。

公務(wù)員財產(chǎn)申報制度在各國反腐倡廉的建設(shè)中發(fā)揮了其不容忽視的重要作用，正因其制度背后蘊(yùn)含著深厚的憲法價值以及對民主法治的追求，與憲法所追求的價值目標(biāo)高度契合，從而使其能夠在國際舞臺上經(jīng)久不衰，屹立不倒。目前，當(dāng)務(wù)之急是積極推進(jìn)我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度立法，雖然立法工作不是一蹴而就的，甚至是漫長而又曲折的，但是只要我們堅定決心，不畏艱險，迎頭而上，終有一天能夠沐浴在公務(wù)員財產(chǎn)申報制度遍灑的陽光中！

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