制度變遷中的宅基地財產(chǎn)權(quán)興起*——對當(dāng)前若干制度創(chuàng)新的評析

桂 華

一、提出問題

十七屆三中全會決議規(guī)定土地承包經(jīng)營關(guān)系“長久不變”，標(biāo)志著我國農(nóng)地制度改革基本定局。自十八屆三中全會以來，土地制度改革焦點轉(zhuǎn)移至建設(shè)用地領(lǐng)域，主要包括征地制度與農(nóng)村建設(shè)用地。2015年1月中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，隨后擬定在全國33 個縣市進行深化農(nóng)村土地制度改革試點工作，試點內(nèi)容包括征地制度、集體經(jīng)營建設(shè)用地與農(nóng)村宅基地三塊。農(nóng)村宅基地制度改革備受關(guān)注的原因是宅基地牽扯到征地制度、建設(shè)用地指標(biāo)、耕地保護以及農(nóng)民城市化等諸多方面的問題。

財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村宅基地制度改革上的關(guān)鍵詞。在法律上，財產(chǎn)權(quán)即物權(quán)，財產(chǎn)權(quán)功能是確定財產(chǎn)主體與財物對象的關(guān)系。在制度經(jīng)濟學(xué)中，財產(chǎn)權(quán)即具備排他性與可交易性的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村宅基地改革上存在著普世派與實踐派兩派觀點。普世派一般參照歐美國家的土地制度，提出按照一般財產(chǎn)制度對我國農(nóng)村宅基地制度進行改造，主張將其改造成為保護私人權(quán)利的財產(chǎn)制度。實踐派則認(rèn)為土地在我國不是私人財產(chǎn)對象，我國的土地制度原本就不是私有財產(chǎn)制度，宅基地財產(chǎn)權(quán)只在一定限度內(nèi)有意義。

討論中，各方認(rèn)識問題的基本思路、前提假設(shè)、關(guān)注焦點、目標(biāo)指向等各不相同，造成農(nóng)村宅基地問題爭論中的話語混亂。土地制度改革在實踐中屬于利益調(diào)整過程，中央政府、地方政府、農(nóng)民等各方的利益訴求不同，對財產(chǎn)權(quán)的理解也不相同。財產(chǎn)權(quán)話語混亂帶來我國宅基地制度改革中的諸多奇特現(xiàn)象。例如有學(xué)者拿少數(shù)城郊村才會有的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象來論證“農(nóng)地農(nóng)房”入市①周其仁:《允許農(nóng)地農(nóng)房入市，不會天下大亂》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2014年第10期。，殊不知“小產(chǎn)權(quán)房”只在城郊農(nóng)村出現(xiàn)則說明一般農(nóng)村的“農(nóng)地農(nóng)房”并無多少市場價值;還有學(xué)者認(rèn)為，建設(shè)用地指標(biāo)是財富，所以支持國土資源部出臺政策鼓勵某些地方政府拆除農(nóng)民房子來擴大建設(shè)用地規(guī)模，殊不知國土資源部下達建設(shè)用地指標(biāo)原本就是為了控制建設(shè)規(guī)模，如果確實有擴大建設(shè)的需求，更經(jīng)濟的辦法是增加指標(biāo)下達。目前關(guān)于農(nóng)村宅基地的一些主張和做法，在局部看或許存在一定道理，但是放到全局和整個土地制度框架中來看就喪失意義?；靵y話語下的很多制度創(chuàng)新由于忽視整體效應(yīng)而變成無謂“折騰”。農(nóng)村宅基地是當(dāng)前土地制度改革上“折騰”最多的一塊，本文將恢復(fù)認(rèn)識宅基地制度的初始意義，分析宅基地財產(chǎn)權(quán)話語的多重意涵，并基于此剖析一些流行改革觀點與做法的邏輯混亂之處。

二、宅基地制度及其目標(biāo)內(nèi)涵

農(nóng)村宅基地屬于允許農(nóng)民在集體土地上建設(shè)自住性建筑以滿足生產(chǎn)生活需求的一種特定用途土地。我國不存在單獨成文的宅基地制度，宅基地是制度集合產(chǎn)物，宅基地制度由各種法律法規(guī)中與宅基地相關(guān)的制度設(shè)置組合構(gòu)成?？傮w上看，我國宅基地制度分為三部分。

(一)地利共享的憲法性規(guī)定

《憲法》規(guī)定生產(chǎn)資料社會主義公有制，消滅人剝削人的制度，表現(xiàn)在土地上就是取消土地私人所有，避免出現(xiàn)私有制下的土地食利者。土地公有制分為集體所有與國家所有兩種。區(qū)位差異會帶來土地級差地租，尤其是在建設(shè)用地方面，城市近郊土地的市場價值遠高于偏遠地區(qū)的價值。二十世紀(jì)八十年代以后市場經(jīng)濟發(fā)展深入，土地市場化需求出現(xiàn)，為適應(yīng)發(fā)展要求，我國開始實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用制度。在堅持土地公有制原則下，允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。1988年通過的憲法修訂案第二條規(guī)定，“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，同年《土地管理法》修改時也落實這一點。修改后的《土地管理法》規(guī)定，“國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。這在實踐中產(chǎn)生一個矛盾，假若集體土地的使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓，那么城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展必然帶來近郊農(nóng)村土地價值大幅上升。土地市場價值是社會財富的顯現(xiàn)，這將意味著經(jīng)濟社會發(fā)展的好處將由近郊少數(shù)農(nóng)民享有，這些農(nóng)民通過集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓即可不勞而獲地享有社會財富，實質(zhì)成為土地食利者，與我國土地公有制“憲法原則”不符。另外，城市近郊土地非農(nóng)使用相對于農(nóng)業(yè)使用的巨大級差地租，必然激勵農(nóng)地向建設(shè)用途轉(zhuǎn)化，既不利于保護耕地，也會擾亂城市房地產(chǎn)市場。

針對以上問題，隨后1994年出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》以及1998年修改后的《土地管理法》都規(guī)定國有土地使用權(quán)才可在城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場上依法出讓或轉(zhuǎn)讓。相關(guān)法律逐漸關(guān)閉農(nóng)村集體所有土地進入城市建設(shè)用地市場之門。這樣一來，《憲法》關(guān)于土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，在集體所有土地上就具體化為，耕地的承包經(jīng)營權(quán)可依法流轉(zhuǎn)(包括轉(zhuǎn)讓)，其它農(nóng)用地以及未利用地使用權(quán)也可通過“四荒”承包辦法流轉(zhuǎn)(包括轉(zhuǎn)讓)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)禁止單獨轉(zhuǎn)讓，不過集體組織內(nèi)部房屋轉(zhuǎn)讓行為不被禁止，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在集體內(nèi)部實際發(fā)生。以上顯示，我國土地制度是在實踐中逐步完善。1988年《憲法》修正案第二條確定我國與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的土地制度改革大方向，之后系列法律制度是對《憲法》規(guī)定的具體化。以1988年《憲法》中的“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”條款，來反對當(dāng)前《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，是沒有理解上位法與下位法的關(guān)系。

通過對集體土地使用權(quán)進入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場的限制，實現(xiàn)國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場，城市發(fā)展帶來的土地升值由國家獲得，通過土地“漲價歸公”制度實現(xiàn)地利共享目標(biāo)。這一制度意味著農(nóng)村所有土地不具有參與城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場的財產(chǎn)性。農(nóng)村宅基地盡管在土地用途分類中也屬于建設(shè)用地，但它作為集體所有土地而喪失房地產(chǎn)功能。這就決定農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)性與國有建設(shè)用地的財產(chǎn)性完全不同。

(二)保護耕地的用途規(guī)定

二十世紀(jì)八十年代我國確定“珍惜合理利用每一寸土地”的基本國策。1986年最早通過的《土地管理法》規(guī)定，“各級人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強管理，保護、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為”。1998年修改的《土地管理法》將珍惜合理利用土地的基本國策操作為土地用途管制制度，開始編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地三類，控制建設(shè)用地總量，對耕地實施特殊保護。土地用途分類管理制度的意義在于，限制農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，促進未利用地開發(fā)為農(nóng)用地。該目標(biāo)通過兩項具體制度設(shè)計實現(xiàn)。

一是新增建設(shè)用地年度計劃指標(biāo)制度。為落實建設(shè)用地總量控制，國土資源部每年下達一定量的新增建設(shè)用地指標(biāo)計劃，地方政府獲得指標(biāo)才能從事建設(shè)，從源頭上限制濫用耕地行為。1998年修改的《土地管理法》將農(nóng)村宅基地與城市建設(shè)用地統(tǒng)一納入“建設(shè)用地”管理范疇，審批農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地也占用下達給當(dāng)?shù)卣哪甓扔媱澲笜?biāo)。國土資源部在2004年出臺《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，“省(區(qū)、市)在下達給各縣(市)用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計劃指標(biāo)中，可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的指標(biāo)。……縣(市)國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)”。農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)建設(shè)占地共享建設(shè)用地年度指標(biāo)，將宅基地與城市建設(shè)用地捆綁一起。

二是耕地“占補平衡”政策。1997年4月出臺《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出“實行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策”，具體指，“非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地”。在此基礎(chǔ)上逐步形成“占一補一”、“先補后占”、“質(zhì)量對等”等“占補平衡”政策。該政策倒逼地方政府建設(shè)與農(nóng)民建房減少占用耕地，強制要求占地主體進行耕地開發(fā)。耕地“占補平衡”政策目標(biāo)是在城鄉(xiāng)建設(shè)不可避免的情況下實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡。

在農(nóng)村建設(shè)方面，我國一直強調(diào)避免占用耕地。1963年中央下達的《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補償規(guī)定的通知》規(guī)定生產(chǎn)隊劃分宅基地要盡量利用閑散地。八十年代以來的多數(shù)涉及農(nóng)村宅基地的政策法規(guī)也都強調(diào)農(nóng)民建房盡量不占耕地。保護耕地政策與農(nóng)村宅基地按需供給、應(yīng)有盡有原則存在一定張力。對此，主要有兩點化解辦法，一是各地出臺政策對宅基地占地面積作出限制性規(guī)定;二是提高集體內(nèi)部資源配置效率，實施“一戶一宅”政策、宅基地退出機制、閑置宅基地再分配制度等。土地用途管理制度建立未利用地、農(nóng)用地與建設(shè)用地之間轉(zhuǎn)化規(guī)則，為當(dāng)前一些制度創(chuàng)新做法奠定基礎(chǔ)。

(三)地盡其利的使用制度

當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度中最受爭議的一點是，宅基地使用權(quán)是否具備交易權(quán)能。在國家壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場制度下，《憲法》中土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓的原則性規(guī)定，在建設(shè)用地方面具體化為依照《城市房地產(chǎn)法》與《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村宅基地不屬于《城市房地法》規(guī)范對象，宅基地使用權(quán)缺乏依法轉(zhuǎn)讓條件，不能參與市場交易。我國先后兩次發(fā)布的“國家人權(quán)行動計劃”將保障居住權(quán)列入人權(quán)范圍，規(guī)定保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)屬于“基本生活水準(zhǔn)權(quán)利”。城鎮(zhèn)居民主要通過城市房地產(chǎn)市場解決居住問題，為解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房問題，政府針對市民制定相應(yīng)的住房保障政策。農(nóng)村不存在房地產(chǎn)市場，農(nóng)村宅基地具有滿足“居有所居”的保障性質(zhì)。承認(rèn)宅基地的社會保障功能，即意味著宅基地使用權(quán)不純粹是用益物權(quán)，它還屬于社會法規(guī)范對象①鄭尚元:《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》，《中國法學(xué)》2014年第2期。。

集體內(nèi)部宅基地按需供給制度有可能造成宅基地低效利用，在政策制度中需處理宅基地制度社會保障性內(nèi)涵與珍惜合理利用土地的關(guān)系。1990年國務(wù)院轉(zhuǎn)批的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的請示通知》提出，進行農(nóng)村宅基地有償使用試點工作。之后的試點過程中，出現(xiàn)基層管理部門借宅基地審批亂收費情況，增加農(nóng)民負擔(dān)，1993年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于涉及農(nóng)民負擔(dān)項目審核處理意見的通知》終止宅基地有償使用制度，2015年開始的深化農(nóng)村土地制度改革試點工作中又包括探索宅基地有償使用的內(nèi)容。設(shè)計宅基地有償使用制度目標(biāo)是通過宅基地使用成本激勵資源有效利用，但在操作中存在有償使用標(biāo)準(zhǔn)不易確定難題。

在缺乏農(nóng)村房地產(chǎn)市場情況下，宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)要么是由村民自治商議決定，要么是公開競拍獲得。如果是通過商議決定，必然要照顧大多數(shù)普通收入群體，按照保障性質(zhì)確定較低收費標(biāo)準(zhǔn)，造成實踐中很難約束超占多占行為。如果通過競拍定價，則會造成宅基地資源被村莊中的高收入群體獲得，低收入群體得不到公平照顧。浙江省某鎮(zhèn)一直實施宅基地競拍機制，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，二十多年實踐結(jié)果是宅基地資源在高收入群體與低收入群體間出現(xiàn)占有嚴(yán)重不均，有些富人老板占地幾畝建設(shè)價值千萬的豪華別墅，普通低收入群體普遍宅基地面積狹小。競價機制帶來農(nóng)村“住房地位群體”②劉銳、劉小峰:《農(nóng)村階層分化與“住房地位群體”》，《人文雜志》2014年第5期。，資源分配上出現(xiàn)村莊內(nèi)部高收入群體擠壓低收入群體情況，與宅基地保障性質(zhì)沖突。

另一種辦法是，對符合條件農(nóng)民實行宅基地?zé)o償分配，對超占多占面積實行有償使用制度，并且制定能夠迫使農(nóng)民退出超占多占或者閑置宅基地的足夠高收費標(biāo)準(zhǔn)。這種辦法既滿足宅基地保障功能，也實現(xiàn)有償使用目的。對超出規(guī)定面積的宅基地制定足夠高的收費標(biāo)準(zhǔn)，實際具有處罰性質(zhì)。這種辦法的關(guān)鍵在于，集體經(jīng)濟組織作為土地所有者是否能將政策執(zhí)行下去。對超占面積實行懲罰性收費是要求農(nóng)民退出超占多占閑置宅基地，其初始目的是促進公共資源管理，而非增加集體收入。通過懲罰性收費迫使農(nóng)民退出超占多占閑置宅基地，與通過其他手段強制農(nóng)民退出超占多占閑置宅基地目標(biāo)是一樣的?，F(xiàn)有政策已經(jīng)賦予集體這方面的權(quán)力，或者村民自治已經(jīng)具備這方面合法功能，但是大部分村莊卻沒有實施，說明這是基層治理意義上的政策執(zhí)行問題。進一步而言，如果基層不具備較強治理能力，懲罰性收費的辦法也必然落空。

在少占耕地情況下，用有限資源盡可能滿足農(nóng)民的居住需求，體現(xiàn)宅基地制度的地盡其利內(nèi)涵。集體內(nèi)部的宅基地管理具備公共資源管理性質(zhì)。集體管理有效，則有限資源不僅能夠公平分配，而且得到合理利用，實現(xiàn)效用最大化。集體組織管理不力則會造成資源浪費且分配不公。集體內(nèi)部宅基地管理具體包括兩個方面，一是合理有效的宅基地分配制度，二是對農(nóng)民利用宅基地行為的管理。前一方面討論的較多，比如當(dāng)前國家政策關(guān)心的宅基地退出機制問題。后一方面學(xué)界與政策上的討論較少。農(nóng)民利用宅基地建房屬于村莊建設(shè)問題?？茖W(xué)的村莊規(guī)劃與農(nóng)民建房管理，既帶來個體農(nóng)民建房投資合理，也帶來村莊建設(shè)良好局面，提高宅基地使用效率和農(nóng)民福利。

三、財產(chǎn)權(quán)話語的政策所指

從2000年左右開始，有關(guān)農(nóng)村宅基地制度的討論中引入財產(chǎn)權(quán)概念。保護農(nóng)民在宅基地上的財產(chǎn)權(quán)，通常有兩種內(nèi)涵。一是農(nóng)民組成集體經(jīng)濟組織所擁有宅基地所有權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)，二是農(nóng)民個體擁有的宅基地使用權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)。宅基地制度是包括社會財富分配、耕地保護、社會保障與促進資源利用等功能的一項綜合性制度，不僅財產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵本身不統(tǒng)一，而且各種改革觀點所指向的目標(biāo)也不同，這造成財產(chǎn)權(quán)話語的復(fù)雜性?，F(xiàn)總結(jié)不同語境下宅基地財產(chǎn)權(quán)話語的真實所指。

(一)指向憲法性規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)

財產(chǎn)權(quán)通常被理解為一項民事權(quán)利，在一般語境下指私人財產(chǎn)權(quán)。土地能否成為私人財產(chǎn)對象，首先取決于土地所有制。在土地私有制社會中，土地理所當(dāng)然允許成為私人財產(chǎn)物，個人在土地上的權(quán)利屬于受法律保護的不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)。我國實施土地公有制，討論宅基地財產(chǎn)權(quán)問題時不宜忽視它的憲法性規(guī)定。目前從法律上研究我國土地財產(chǎn)權(quán)問題的主要是從事憲法學(xué)與民法學(xué)研究兩個專業(yè)的學(xué)者。這從側(cè)面反映出宅基地財產(chǎn)權(quán)既是私權(quán)問題也是公權(quán)問題。

指向宅基地憲法性規(guī)定的研究，通常關(guān)注征地拆遷問題。政府實施的征地拆遷行為能夠消滅宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶使用權(quán)與房屋所有權(quán)。征地拆遷集中體現(xiàn)國家公權(quán)力邊界與私人財產(chǎn)權(quán)受保護情況。拋開征地拆遷復(fù)雜法理問題來看，對該問題的討論最終聚焦于農(nóng)村宅基地作為建設(shè)用地，能否不經(jīng)過征地程序享有與國有建設(shè)用地同等入市權(quán)利。從這個角度提出宅基地財產(chǎn)權(quán)，指向宅基地憲法性規(guī)定是否堅持。

城市建設(shè)用地需求是由城市發(fā)展帶動的，即整體經(jīng)濟社會建設(shè)的結(jié)果。指向憲法性規(guī)定的宅基地財產(chǎn)權(quán)問題，本質(zhì)涉及到社會財富如何分配，這一直是土地制度改革爭論的焦點。形成通常所說的“漲價歸公”與“漲價歸私”兩種主要觀點。針對征地拆遷制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地差別提出賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的改革主張，一般持有“漲價歸私”觀點。

政策界較早在此意義上提出宅基地財產(chǎn)權(quán)的人是原國土資源部副部長李元。2001年國土資源部幾個部門在蘇州市聯(lián)合召開土地制度創(chuàng)新座談會，李元在講話中提出保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)是土地制度創(chuàng)新的核心，并談及建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場，承認(rèn)農(nóng)村建設(shè)用地包括在宅基地在內(nèi)具備入股、聯(lián)營、抵押和繼承的財產(chǎn)權(quán)能①李元:《保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)》，《中國土地》2001年第3期。。李元將農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)定位為承認(rèn)農(nóng)民分享社會發(fā)展成果。所謂宅基地入股、聯(lián)營等，就是繞過征地制度直接進入城市建設(shè)用地市場。這種做法在沿海發(fā)達地區(qū)和一些試點地區(qū)存在。

周其仁是學(xué)界中持續(xù)關(guān)注該問題的代表。周其仁一直對我國征地制度持批評態(tài)度，他曾從減少社會沖突角度分析廣東南海等地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地變相入市做法的優(yōu)點，從中推出取消征地制度的建議②周其仁:《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度》，《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》第4 卷第1期。。征地本身反映的是財富分配，征地過程中政府與農(nóng)民發(fā)生博弈甚至沖突，具有爭奪利益的性質(zhì)。減少沖突的辦法是規(guī)范征地過程和實施合理補償，而非取消征地制度。因此周其仁的推論存在問題。劉守英也重點關(guān)注這個問題，他分析北京市鄭各莊的案例，提出取消征地制度的“農(nóng)村自主城市化”道路③劉守英:《集體土地資本化與農(nóng)村城市化》，《北京大學(xué)學(xué)報》2008年第11期。。鄭各莊是靠違法違規(guī)發(fā)展起來的，且獨具地理位置優(yōu)勢，該個案不具有代表性，也缺乏說服力。

這個意義上的宅基地財產(chǎn)權(quán)話語致力于打破國家壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場制度，指向“農(nóng)地農(nóng)房”入市，觸動作為我國土地制度根基的公有制。這種指向的財產(chǎn)權(quán)盡管目前被最多討論，但暫時還沒有變成全面政策實踐。當(dāng)前正推行的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃條件下直接入市的試點，也僅限于經(jīng)營性建設(shè)用地，不包括農(nóng)村宅基地。

(二)指向社會功能的財產(chǎn)權(quán)

在是否放開宅基地自由交易的辯論中，反對者主要理由之一是宅基地具有福利保障性質(zhì)，社會保障權(quán)利是維持生存底線，經(jīng)濟利益最大化理由對于宅基地制度改革無效，宅基地不具備一般財產(chǎn)物的交易功能。從個體農(nóng)民角度看，獲得宅基地屬于保障性權(quán)利，從整體社會角度看，宅基地制度發(fā)揮社會保險功能。當(dāng)前我國快速城市化蘊含巨大社會風(fēng)險，宅基地為農(nóng)民保留退路，建立社會穩(wěn)定機制。社會保障功能與社會保險功能都顯示宅基地制度的公共價值，保護農(nóng)民占有使用宅基地的權(quán)利，具有民生與社會意義。由此產(chǎn)生指向宅基地社會功能的財產(chǎn)權(quán)話語。

2011年12月溫家寶總理在中央農(nóng)村工作會議上發(fā)表講話，講話中指出，“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。在任何情況下都要尊重和保護農(nóng)民以土地作為核心的財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)讓他們帶著這些權(quán)利進城，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利”①溫家寶:《中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路》，《求是》2012年第1期。。溫家寶提出保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)有很強的針對性。在這個講話之前的幾年，很多地方政府開展各種形式農(nóng)村土地制度創(chuàng)新活動，包括“土地換社?！?、“宅基地換住房”、“拆村并居”等。一些地方政府在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”一類的改革名義下開展土地制度創(chuàng)新，實際是為獲得土地或者建設(shè)用地指標(biāo)，造成農(nóng)民利益受損。溫家寶代表中央政府提出保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，是為約束地方政府行為。

溫家寶從“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口當(dāng)前利益和長遠生計”角度強調(diào)宅基地財產(chǎn)權(quán)，反映相關(guān)制度改革中的央地博弈關(guān)系。站在中央政府立場上，宅基地制度改革要服務(wù)于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，要具有民生意義。而地方政府更多關(guān)心城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、GDP 指數(shù)增長等，這些都受城市建設(shè)用地指標(biāo)制約，因此地方政府創(chuàng)新宅基地制度的動力是在土地(指標(biāo))而非民生上。面對地方政府積極突破現(xiàn)有土地管理制度的沖動，中央政府從社會功能角度引入宅基地財產(chǎn)權(quán)，起到政策平衡作用。

(三)指向耕地保護的財產(chǎn)權(quán)

當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化占地與耕地保護目標(biāo)發(fā)生沖突，一方面要堅持耕地紅線，另一方面是發(fā)展經(jīng)濟和進行城市建設(shè)時必須占用部分耕地。保護耕地、提高資源利用效率就成為我國土地管理工作核心內(nèi)容之一。國土資源部作為主管部門，當(dāng)前推動土地制度創(chuàng)新的首要目標(biāo)是解決耕地保護問題。土地具有位置固定性，我國通過耕地“占補平衡”政策實行耕地動態(tài)平衡。落實“占補平衡”政策主要靠開發(fā)未利用地、荒地以及閑置地等耕地后備資源。廢棄村莊、空心村等也屬于耕地補充來源。城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報顯示，包括宅基地在內(nèi)，我國農(nóng)村現(xiàn)狀用地約2 億畝，農(nóng)村人口逐步進城將帶來農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的巨大空間。農(nóng)村宅基地作為耕地后備資源進入政策制定者視野。

這方面的問題在于，農(nóng)村宅基地復(fù)墾耕地較一般耕地開發(fā)的難度大、成本高，地方政府缺乏相應(yīng)的積極性。為調(diào)動地方政府復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地積極性，國土資源部設(shè)計出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。2004年國務(wù)院第28 號文首次提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，2008年國土資源部下發(fā)第138 號文件，對“增減掛鉤”政策做詳細規(guī)定。該政策能夠激勵地方政府的原因在于，在項目范圍內(nèi)，減少農(nóng)村建設(shè)用地不但能夠增加耕地，而且可將節(jié)余建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo)，擴大地方政府用地規(guī)模。實施“增減掛鉤”政策，中央達到保護耕地目標(biāo)，地方政府也突破建設(shè)用地指標(biāo)緊張局面，一舉兩得。

實施“增減掛鉤”需要農(nóng)民退出宅基地，因此該政策關(guān)鍵是如何體現(xiàn)農(nóng)民利益。一些地方政府運用行政手段強制農(nóng)民退出宅基地，出現(xiàn)“趕農(nóng)民上樓”情況，違背保護農(nóng)民權(quán)益的政策要求。以成都市、重慶市為代表的部分地區(qū)，將“增減掛鉤”政策與“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”結(jié)合起來，村莊整治、集中居住等形式讓農(nóng)民退出部分宅基地所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，可獲得價值補償。成都市補償標(biāo)準(zhǔn)高達每畝二三十萬元。成都市、重慶市運用政策手段(如“地票”)單獨設(shè)置建設(shè)用地指標(biāo)價格，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地財產(chǎn)化。

農(nóng)村宅基地所包含的建設(shè)用地指標(biāo)財產(chǎn)性，被一些學(xué)者視為重大制度創(chuàng)新。如周其仁將成都改革做法概括為“還權(quán)賦能”，并總結(jié)說，“這場改革是參照城鎮(zhèn)居民在市場經(jīng)濟框架下已獲得的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)，成都明確新一輪農(nóng)村產(chǎn)改的綱領(lǐng)是‘還權(quán)賦能’，即不但要把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)，也還給農(nóng)民，賦予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以更為全面和多樣的內(nèi)涵”①北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組:《“新土改”成都實踐》，《西部大開發(fā)》2011年第2期。。在多重制度綜合作用下，農(nóng)村宅基地超越建設(shè)用地的級差地租規(guī)律，偏遠地區(qū)農(nóng)村宅基地也具備價值，產(chǎn)生一種特殊形式的農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)。這種財產(chǎn)權(quán)與我國耕地保護政策密切相關(guān)，只在特定政策背景下有意義。

四、制度創(chuàng)新的混亂邏輯

宅基地財產(chǎn)權(quán)話語缺乏統(tǒng)一所指，多重話語內(nèi)涵帶來當(dāng)前農(nóng)村宅基地的學(xué)術(shù)討論與實踐探索方面的混亂邏輯。

(一)同地同權(quán)的謬誤

同地同權(quán)是指賦予包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同等權(quán)利。持這種改革觀點的人認(rèn)為，當(dāng)前集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)不平等，造成土地制度上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，強調(diào)按照所有權(quán)平等保護原則實施改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一。同地同權(quán)主張所依據(jù)的理由是民法上不同主體權(quán)利平等保護原則，存在將所有制與所有權(quán)混淆的謬誤。國家通過壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場實現(xiàn)地利共享目標(biāo)的制度設(shè)置，合法性基礎(chǔ)是全民所有與部分勞動群眾集體所有的差別。全民所有屬于“大公”，部分勞動群眾集體所有屬于“小公”，二者具有不平等政治關(guān)系。用抽象民法原則對抗我國土地制度的憲法性規(guī)定，存在法理困境。

《物權(quán)法》分別規(guī)定國有土地上的“建設(shè)用地使用權(quán)”與農(nóng)村集體土地上的“宅基地使用權(quán)”，原因是兩種使用權(quán)內(nèi)涵本來不同。在城市建設(shè)用地市場中，土地出讓包括特定地塊及其規(guī)劃許可，位置臨近同等面積的兩塊不同用途與不同容積率土地所謂價格完全不同，差別不在物質(zhì)上，而是由規(guī)劃許可差別造成。農(nóng)村宅基地與城市建設(shè)用地也存在規(guī)劃許可上的差別。政府行使規(guī)劃許可權(quán)力審批農(nóng)民建房，農(nóng)村宅基地使用權(quán)內(nèi)在地包含農(nóng)民自住自用性質(zhì)。農(nóng)村宅基地不允許交易并禁止進行商品房開發(fā)由規(guī)劃管制造成。土地區(qū)別為集體所有與國有兩種所有權(quán)，實際發(fā)揮規(guī)劃管制功能。

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地不同性質(zhì)的大框架下，行政主管部門再依照城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃將每宗地塊上的規(guī)劃許可審批給用地主體。國家壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場，表面上看是控制地塊的出讓權(quán)利，實質(zhì)是出讓規(guī)劃許可。因此，有學(xué)者認(rèn)為在建設(shè)用地城鄉(xiāng)差別中，所有權(quán)差別是表象，關(guān)鍵是管制上的差別②華生:《城市化轉(zhuǎn)型的土地陷阱》，東方出版社2013年版。。我國約有2 億畝農(nóng)村建設(shè)用地，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的建設(shè)統(tǒng)計資料顯示，城市建成區(qū)面積從2004年的4545 萬畝擴大到2013年的7185 萬畝，十年間共擴大2640 萬畝。過去十年是我國“土地城市化”最快時期，當(dāng)前已經(jīng)確定我國不再進行“攤大餅”式城市建設(shè)思路，未來建設(shè)用地供給主要靠挖掘存量潛力。這不僅意味著農(nóng)村建設(shè)用地進入城市開發(fā)的可能性較小，而且若實施同地同權(quán)，允許農(nóng)村建設(shè)用地進行經(jīng)營性開發(fā)，反而會帶來近郊村的土地管理難度，不利于控制“城市邊界”。

同地同權(quán)主張在實踐也不可行。持同地同權(quán)觀點的人以保護農(nóng)民利益和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體為目標(biāo)。若是按照同地同權(quán)原則改革土地制度，受土地位置固定性質(zhì)限制，則只有城中村與城郊村的建設(shè)用地可參與城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，偏遠地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地沒有這種機會，且前者只占我國全部農(nóng)村的極少數(shù)。同地同權(quán)后果是農(nóng)村宅基地的實際不同權(quán)。允許農(nóng)村宅基地進入城市建設(shè)用地市場，反而會拉大少數(shù)近郊農(nóng)村與一般農(nóng)村的差距，與城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)相悖③賀雪峰:《地權(quán)的邏輯Ⅱ》，東方出版社2013年版。。

(二)“增減掛鉤”的異化

依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，當(dāng)前各個地方政府廣泛開展以農(nóng)村宅基地為載體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四化”同步建設(shè)等改革創(chuàng)新活動。這類實踐活動的核心是實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)，可獲得一定補償。有些地方直接進行房屋置換，如山東地區(qū)的“撤村并居”行動;有些地方是進行貨幣補償，如成都市、重慶市的“地票”交易。在這類改革實踐中，一些地方政府單純?yōu)楂@得建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)民利益反而被損害;另外一些地區(qū)，農(nóng)民享受較多好處，如在我們調(diào)查的常熟市某鎮(zhèn)，農(nóng)民退出宅基地和房屋，能夠獲得實物、貨幣補償近150 萬元。

“增減掛鉤”政策造成很多人陷入宅基地財富幻覺。周其仁在東北地區(qū)調(diào)查看到當(dāng)?shù)貙⑥r(nóng)場廢棄建設(shè)用地復(fù)墾，覺得很可惜，認(rèn)為這些建設(shè)用地本來可以在市場中獲得一大筆收益①周其仁:《以土地轉(zhuǎn)用抑制土地財政，成都模式可行》，《經(jīng)濟參考報》2011年11月31日。。2013年湖北省在全省范圍選擇21 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“四化”同步建設(shè)試點，政府落實工作的主要手段是向每個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達一定量的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，由地方政府運用“增減掛鉤”政策實現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)本來是一項土地管理手段，現(xiàn)在卻被很多人看作財富來源。假若如此，國土資源部只需要擴大下達建設(shè)用地指標(biāo)即可。

農(nóng)民退出宅基地獲得建設(shè)用地指標(biāo)收益，本是政府為擴大城市建設(shè)用地規(guī)模而實施的轉(zhuǎn)移支付。實施“增減掛鉤”時，各地補償標(biāo)準(zhǔn)差異很大。常熟市某鎮(zhèn)拆除兩個農(nóng)戶即可獲得1 畝建設(shè)用地指標(biāo)，政府需補償投入近300 萬元，湖北省沙洋縣每畝補償給農(nóng)民不足2.5 萬元，浠水縣是1.5 萬元左右。建設(shè)用地指標(biāo)本身不產(chǎn)生財富，補償標(biāo)準(zhǔn)由政府財力決定。宅基地不是財富之源，拆除宅基地所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)也不是財富之源，它們是政府公共財政支出傾向農(nóng)村的政策工具。當(dāng)前一些地方試圖通過制度創(chuàng)新從宅基地中挖掘財富的做法屬于本末倒置。

除了誤會宅基地財富性質(zhì)之外，“增減掛鉤”政策還存在其他問題。從耕地保護方面看，“增減掛鉤”政策可看做是耕地“占補平衡”政策的升級?！霸鰷p掛鉤”產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)在異地落地所占用的耕地，正好由農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾補充?！霸鰷p掛鉤”也實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡，但成本遠遠高于普通耕地開發(fā)方式的成本。有沒有必要通過拆農(nóng)民房子來解決耕地保護問題，值得懷疑②賀雪峰:《農(nóng)民利益、耕地保護與土地征收制度改革》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2012年第4期。。

另外，“增減掛鉤”政策賦予農(nóng)村宅基地建設(shè)用地指標(biāo)這種特殊財產(chǎn)價值，破壞原有的宅基地自發(fā)退出機制。實施“增加掛鉤”政策之前，我國土地整治中就包含“遷村騰地”內(nèi)容，復(fù)墾廢棄村莊和宅基地，增加耕地卻不產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，一般也不需要給予農(nóng)民補償。自實施“增減掛鉤”政策以來，不僅地方政府為避免擠占“增加掛鉤”政策空間而不再實施“遷村騰地”項目，而且農(nóng)民也拒絕無償將廢棄宅基地復(fù)墾為耕地。對建設(shè)用地指標(biāo)補償?shù)念A(yù)期，讓農(nóng)民寧可將土地廢棄閑置也不愿意復(fù)墾種地。中科院的相關(guān)研究顯示，我國農(nóng)村建設(shè)用地有1.49億畝復(fù)墾空間③黃文山:《填補“空心村”整治政策空白》，《中國土地》2012年第11期。。當(dāng)前國土部每年下達新增建設(shè)用地指標(biāo)約40 萬公頃，2013年“增減掛鉤”安排周轉(zhuǎn)指標(biāo)約6 萬公頃。這意味著可納入“增減掛鉤”政策的農(nóng)村宅基地遠遠低于可開發(fā)總量。從資源開發(fā)角度看，傳統(tǒng)農(nóng)民自發(fā)退出機制瓦解，而新的政策又不能解決問題，由“增減掛鉤”這種特殊政策帶來的宅基地財產(chǎn)權(quán)，造成絕大部分農(nóng)村閑置宅基地被鎖定無效利用局面。初始目的為珍惜合理利用土地的政策設(shè)計，卻帶來資源浪費結(jié)果，顯示制度創(chuàng)新的混亂邏輯。

(三)公共資源管理難題

宅基地管理上的一個重要難題是人地關(guān)系矛盾。農(nóng)村宅基地采取按戶申請分配政策，人口變得帶來一定時期重新調(diào)整土地的需求。一部分家庭人口增加后分戶，符合宅基地分配條件，另外一部分家庭人口減少或者銷戶，需要退出宅基地。為減少農(nóng)村建設(shè)占用耕地資源，相關(guān)政策一直強調(diào)宅基地分配盡量利用村內(nèi)空地或者閑置宅基地，這就發(fā)生集體內(nèi)部公共資源管理問題。當(dāng)前快速城市化加劇這個矛盾。解決農(nóng)村人口流出后的宅基地退出問題是當(dāng)前制度創(chuàng)新的重要方面。

部分地區(qū)試行“宅基地換房”政策，政府提供城鎮(zhèn)住房換取農(nóng)民退出宅基地。這種辦法以政府雄厚財力為基礎(chǔ)，缺乏全國推廣性。學(xué)者提供的宅基地財產(chǎn)化思路是賦予農(nóng)民處置宅基地權(quán)利，通過市場交易解決資源配置問題。這種思路缺乏經(jīng)驗依據(jù)。放開宅基地交易，并不等于宅基地就可以實現(xiàn)交易。在農(nóng)村人口總體流出背景下，農(nóng)村內(nèi)部的宅基地整體呈現(xiàn)剩余狀態(tài)，農(nóng)村內(nèi)部宅基地交易空間不大。允許農(nóng)村宅基地交易最可能出現(xiàn)的情況是，城市居民到交通便利、風(fēng)景優(yōu)美的農(nóng)村購買宅基地作為休閑之用。這種逆城市化的宅基地配置方式不僅與城市化大方向違背，而且與減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、節(jié)余土地資源的制度創(chuàng)新初衷違背。既然設(shè)計宅基地交易制度是為解決農(nóng)民變成城市市民后的宅基地退出問題，當(dāng)然也就不允許市民再返鄉(xiāng)購買宅基地。

對于農(nóng)村人口流出與宅基地閑置的矛盾，賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)不僅不能提供解決問題的新辦法，反而會破壞現(xiàn)有制度包含的辦法。農(nóng)民進城是以家庭為單位的，每個村莊都有一部分農(nóng)民留在村莊，一部分進城，還有一部分家庭是在進城與返鄉(xiāng)之間“徘徊”。農(nóng)民缺乏一次性進城的經(jīng)濟能力，絕大部分農(nóng)民進城是經(jīng)歷多次往返之后才最終決定。這種進城方式造成村莊中閑置宅基地的“插花格局”。宅基地“插花格局”既是空間上的，也表現(xiàn)為不同家庭處置意愿不同，并且這些宅基地縱然是復(fù)墾為耕地，也因地塊插花細碎和基礎(chǔ)設(shè)施不健全而無法耕種。鑒于此，適宜采用漸進自發(fā)式的宅基地退出辦法。一方面，鼓勵村內(nèi)閑置宅基地向村內(nèi)無房戶、住房困難戶轉(zhuǎn)讓，連帶地完成宅基地重新配置。另一方面，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃許可政策以控制建房行為，對于那些實際進城的農(nóng)民不再審批新宅基地以及在原址上拆舊建新。再結(jié)合未來農(nóng)村人口減少大趨勢，科學(xué)制定村莊規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地核定面積標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)農(nóng)民按照規(guī)劃新建、翻建房屋，逐步引導(dǎo)宅基地集中。農(nóng)民進城方式所造成的閑置宅基地“插花格局”，必須結(jié)合“村莊更新”才能解決。

以上辦法實施的前提是宅基地權(quán)利在集體與個體之間的合理設(shè)置。宅基地按需供給制度原本就是滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需求，宅基地分配政策的核心是“使用”，符合使用條件便可分配，脫離農(nóng)村生活且無使用需求的那些真正進城農(nóng)民理當(dāng)退出宅基地。現(xiàn)有制度一方面保護符合條件農(nóng)民占有使用宅基地的合法權(quán)利，一方面維護集體經(jīng)濟組織在一定條件下收回閑置宅基地的權(quán)利，實現(xiàn)集體內(nèi)部公共資源有效管理。如果通過改革將宅基地變成農(nóng)民私有財產(chǎn)對象，則農(nóng)民占有使用宅基地的權(quán)利永久受保護，集體經(jīng)濟組織就無權(quán)收回閑置宅基地，堵死宅基地退出通道。宅基地財產(chǎn)權(quán)固化特定主體與宅基地的關(guān)系，違背人口快速變動趨勢下土地政策目標(biāo)，激化城鎮(zhèn)化背景下人地矛盾。

余 論

在長期土地管理實踐過程中，我國宅基地方面已經(jīng)形成一套完備制度體系，較好實現(xiàn)資源有效配置與對附著土地上社會財富的公平分配，對于保障個體權(quán)益與促進社會發(fā)展總體有效。另一方面，當(dāng)前城市化進程也引發(fā)農(nóng)村宅基地管理方面的一些問題，帶來宅基地制度調(diào)整動力。部分學(xué)者缺乏對中國土地制度的整體認(rèn)識，過分放大現(xiàn)有土地制度不合理一面，看不到制度總體有效一面，形成土地制度改革上的普世派。普世派學(xué)者相信存在一種全世界通用的理想土地制度，認(rèn)為中國現(xiàn)有土地制度弊端很大，唯有推倒重建才能促進社會發(fā)展。普世派代表性人物如楊小凱，他認(rèn)為中國必須實施土地私有化改革①楊小凱:《中國土地所有權(quán)私有化的意義》，http://www.aisixiang.com/data/425.html。。楊小凱被稱為離諾貝爾獎最近的華人經(jīng)濟學(xué)家，他的觀點不僅有代表性，而且影響很大。近年來部分法學(xué)學(xué)者與經(jīng)濟學(xué)者借用物權(quán)法或者產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的一般原理，論證農(nóng)村宅基地財產(chǎn)化改革合理性，試圖瓦解我國現(xiàn)有土地制度體系，體現(xiàn)普世派的改革思路。

與普世派相對的是實踐派的改革主張。這部分人反對用一般經(jīng)濟學(xué)原理或者法律條文衡量中國土地制度，也反對抽象地進行國內(nèi)外土地制度比較，他們不相信存在世界通用的理想土地制度，認(rèn)為中國土地制度改革要從實踐中來。實踐派從經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實層面，對土地制度合理性進行實證性考察，區(qū)分現(xiàn)存土地制度中的利弊兩端。實踐派主張在公有制與現(xiàn)行土地制度總體框架下，對具體制度和政策做出針對性調(diào)整，解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題。本文認(rèn)為我國農(nóng)村宅基地制度在實施社會財富公平分配與發(fā)揮宅基地社會功能方面基本不存在問題，當(dāng)前面臨的主要問題是構(gòu)建城市化過程中的宅基地退出機制，以提高資源配置效率。因此改革的重點是解決宅基地管理中的人地矛盾。文中分析農(nóng)民進城模式與農(nóng)村宅基地“插花格局”，提出強化集體管理公共資源功能、嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、實施“村莊更新”等解決問題的辦法。文中建議較宅基地財產(chǎn)化改革主張更有操作性，顯示從實踐出發(fā)的改革思路。