論我國宅基地退出機(jī)制的缺失與完善

安 婷

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450000

一、我國農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀及問題

長期以來，我國農(nóng)村地區(qū)的宅基地都是無償獲取的，并且對于使用期限沒有限制。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民從國家得到的重要福利和保障，既滿足了農(nóng)村地區(qū)人民群眾基本的生存條件也為他們自身的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的不斷加快，廣大農(nóng)村地區(qū)私自擴(kuò)占或亂占耕地作為宅基地的現(xiàn)象較為普遍，從而出現(xiàn)了一系列宅基地面積超占、宅基地閑置等不合理現(xiàn)象。目前，我國農(nóng)村宅基地利用問題主要有以下幾個(gè)方面:

(一)一戶多宅、面積超標(biāo)現(xiàn)象多

根據(jù)我國《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)居民一戶只能占用和擁有一處住宅，并且住宅的總面積不得違反省、直轄市的相關(guān)規(guī)定。首先，一戶多宅現(xiàn)象在我國農(nóng)村地區(qū)是較普遍的，伴隨著多塊宅基地的擁有，就會發(fā)生如下現(xiàn)象:在新宅基地建新房后，舊宅基地一般就會被閑置，或者即使擁有新宅基地，但仍然在舊宅基地居住，新宅基地則被荒廢。[1]其次，隨著收入水品的提高，農(nóng)村居民對自身居住環(huán)境的要求也在不斷提高，然而村鎮(zhèn)規(guī)劃并不完善，部分村民在獲取新宅基地時(shí)一般會選擇比舊宅基地面積更大的土地，這就會引起宅基地面積超標(biāo)，如此這般對農(nóng)村土地資源是一種嚴(yán)重的浪費(fèi)。

(二)“空心村”現(xiàn)象普遍

根據(jù)我國《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村居民一般不應(yīng)占用耕地建設(shè)住宅，要盡量對原住宅進(jìn)行改建或在村內(nèi)空閑建新宅，如果要將耕地轉(zhuǎn)為自家宅基用地，則需要鄉(xiāng)政府審核、縣政府批準(zhǔn)。但是這些法律規(guī)定在實(shí)際生活中并未取得相應(yīng)的規(guī)劃效果。由于城鎮(zhèn)化水平和農(nóng)村地區(qū)居民生活質(zhì)量的不斷提高，原村莊的基礎(chǔ)設(shè)施均無法滿足當(dāng)?shù)鼐用竦默F(xiàn)時(shí)要求，在這種情況下，大量居民住宅向村莊四周擴(kuò)張，占用新的宅基地建新宅或者直接放棄農(nóng)村住宅在城鎮(zhèn)買商品房，脫離原來村莊舊址，致使住宅閑置率大幅度提高，舊村莊被四周新建住宅包圍，就形成了“空心村”。[2]“空心村”現(xiàn)象近年來在我國農(nóng)村地區(qū)廣泛存在，我國應(yīng)完善宅基地退出機(jī)制，推動農(nóng)村宅基地的有效、集約利用。

(三)大量的存在違法、違規(guī)現(xiàn)象

在我國，農(nóng)村地區(qū)宅基地的管理機(jī)制是十分缺乏的，對于審批程序比較重視，而對于宅基地的實(shí)際利用情況缺乏有效管理和監(jiān)督。在農(nóng)村地區(qū)，非法占用耕地現(xiàn)象是很常見的，并且存在許多非法交易宅基地的現(xiàn)象。目前我國是不允許宅基地進(jìn)行私自交易的，這就與現(xiàn)實(shí)社會中農(nóng)村居民追求更好的住宅環(huán)境以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢是相互矛盾的，這就需要不斷健全相關(guān)宅基地的法律法規(guī)，建立宅基地退出機(jī)制，使農(nóng)村地區(qū)閑置宅基地得到有效的開發(fā)和利用，緩解我國土地資源匱乏的巨大壓力，為農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和農(nóng)民生活水平的進(jìn)一步提高奠定良好的基礎(chǔ)。

二、建立宅基地退出機(jī)制存在的問題

(一)相應(yīng)的法律制度的缺失

首先，從我國《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定可以看出，農(nóng)村宅基地是不允許進(jìn)行交易的，這就嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的構(gòu)建，將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的道路封鎖了，這是極其不合理的，與現(xiàn)代社會和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重不符了，需要進(jìn)行相應(yīng)的修改。其次，有關(guān)我國宅基地的流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制的相關(guān)條文大多是概括性或原則性的，例如《土地管理法》第65條，只是對可以回收宅基地的情況進(jìn)行了規(guī)定，但對于具體操作及補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事宜未做相應(yīng)規(guī)定，這在實(shí)際生活中就會產(chǎn)生很多問題。

(二)相關(guān)的補(bǔ)償和保障措施缺失

首先，目前我國在農(nóng)村宅基地退出方面，實(shí)際上實(shí)行的是無償收的政策，早在1995年我國就制定了《確定宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，對農(nóng)村宅基地的使用權(quán)問題作了詳細(xì)規(guī)定，其中也涉及到了農(nóng)村宅基地退出的無償性問題，符合一定條件的宅基地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償收回。這樣的政策缺乏對農(nóng)民的相應(yīng)補(bǔ)償，農(nóng)村居民是不會主動退出宅基地的。其次，農(nóng)村宅基地是國家無償提供給農(nóng)村地區(qū)居民的，農(nóng)村宅基地為農(nóng)民提供了最基本的生存條件，雖然目前大量農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工，但是進(jìn)城工作的農(nóng)村地區(qū)居民得不到居住、醫(yī)療、子女教育等方面的切實(shí)保障，所以大量農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)務(wù)工且收入水品較高后仍不愿放棄農(nóng)村宅基地，并將其作為生活的最后一道保障。

(三)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不明確

根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，但是在《物權(quán)法》中并未詳細(xì)規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)方面的內(nèi)容，只在第153條進(jìn)行原則性的規(guī)定，即:適用《土地管理法》和有關(guān)國家的規(guī)定。這樣的規(guī)定在實(shí)際生活中嚴(yán)重限制了農(nóng)村宅基地的有效流轉(zhuǎn)。另外，我國仍然存在宅基地登記制度缺失的問題，農(nóng)村地區(qū)宅基地的流轉(zhuǎn)無法得到有效登記，這種登記制度的不完善，會嚴(yán)重影響到農(nóng)村宅基地?fù)碛腥说臋?quán)益及宅基地退出時(shí)的補(bǔ)償數(shù)額。無論從維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定，還是保護(hù)村民合法權(quán)益的出發(fā)，我國都應(yīng)當(dāng)建立明確的產(chǎn)權(quán)制度和宅基地登記制度。

三、我國農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的完善建議

(一)完善相關(guān)的法律制度

我國有關(guān)宅基地退出的法律條文大多是原則性的，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律，提高可操作性。首先，我國《土地管理法》相關(guān)條文需要進(jìn)行修改，改變宅基地不可買賣的規(guī)定，進(jìn)而推動農(nóng)村宅基地在法律規(guī)定范圍內(nèi)的自由流轉(zhuǎn)，逐步完善我國農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。其次，需要在法律上明確規(guī)定農(nóng)村宅基地退出的具體情形，例如:一戶農(nóng)民同時(shí)占有多處宅基地，申請新宅后，仍不愿放棄舊宅的情形或者是在舊宅處擴(kuò)大其宅基地的占有面積，超過了相關(guān)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的情形。最后，在法律層面上，明確農(nóng)村宅基地退出的具體程序。從申請條件到審批程序都要在法律中得到具體體現(xiàn)，這樣就可以有力地推動農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的完善。

(二)完善相關(guān)的補(bǔ)償和保障措施

首先，建立健全我國農(nóng)村宅基地回收機(jī)制，必須完善相關(guān)的補(bǔ)償措施，應(yīng)當(dāng)按照市場價(jià)格制定相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而使放棄農(nóng)村宅基地的居民有能力在社區(qū)新村或城鎮(zhèn)擁有新的住宅。[3]另外，明確相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也快有力的推動“一戶多宅”的農(nóng)村居民主動放棄舊宅，提高農(nóng)村宅基地使用效率。其次，關(guān)于保障措施，一方面，我國需要建立城鄉(xiāng)一體的保障體系，只有完善了相關(guān)的保障措施，才能提高農(nóng)村居民的積極性，在農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的構(gòu)建中發(fā)揮主要作用。對于進(jìn)城務(wù)工人員，應(yīng)當(dāng)完善其養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女教育、就業(yè)、住房等相關(guān)福利政策。另一方面，我國可以在農(nóng)村地區(qū)建立集中性的農(nóng)村社區(qū)或農(nóng)村公寓，可以有效減少宅基地供給不足的壓力。

(三)建立登記制度，明確宅基地的產(chǎn)權(quán)歸屬

首先，我國農(nóng)村宅基地登記制度有待完善，農(nóng)戶宅基地面積大小及界限布局都應(yīng)在宅基地登記中有所體現(xiàn)，這些內(nèi)容直接關(guān)系到宅基地退出時(shí)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額及相關(guān)權(quán)益，因此，應(yīng)在廣大的農(nóng)村地區(qū)完善宅基地登記制度。其次，我國應(yīng)當(dāng)明確宅基地使用權(quán)權(quán)能，推定農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)市場的建立。[4]完善和明確宅基地的產(chǎn)權(quán)并頒發(fā)登記證，可以為農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)其宅基地的用益物權(quán)提供基礎(chǔ)保障。提供法律與政策上的明確規(guī)定，可以有效遏制農(nóng)村地區(qū)的“一戶多宅”與“宅基地超標(biāo)”等不合理現(xiàn)象。

[1]何祖普.農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的立法探討[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013(11).

[2]張如勇.構(gòu)建農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制研究[J].新農(nóng)村，2015(1).

[3]楊秋林，夏天.試論農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策[J].農(nóng)業(yè)考過雜志，2012(6).

[4]許小峰等.農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)膸c(diǎn)思考[J].國土資源情報(bào)，2011(8).