試論行政追償程序之建構(gòu)

何倩柔

浙江工商大學，浙江 杭州 310018

追償權(quán)與國家賠償制度息息相關(guān)。在早期“國家豁免”理論和實踐盛行的年代，官吏侵害人民的利益被視為完全的個人行為，與國家無關(guān)，國家沒有必要進行追償。在國家賠償制度發(fā)展相對成熟后，國家對有過錯的公務(wù)人員進行追償?shù)闹贫葢?yīng)運而生。在我國當前的法律沒有具體的規(guī)定追償程序，實踐中缺乏可操作性，使行政追償制度的在減輕國家財政負擔和損失、懲戒故意或有重大過失的工作人員、督促工作人員的工作績效等方面的功能難以發(fā)揮。因而有必要構(gòu)建行政追償程序完善行政追償制度。

一、行政追償程序及相關(guān)法律規(guī)定的文本考察

(一)行政追償與行政追償程序

追償權(quán)(right of claim)既是權(quán)利也是權(quán)利。一方面在賠償義務(wù)機關(guān)向受害人賠償損失后，可以要求執(zhí)行職務(wù)中有故意或重大過失的工作人員償還索賠金額的權(quán)利;另一方面，追償權(quán)也是基于管理與被管理關(guān)系產(chǎn)生的特別權(quán)力，體現(xiàn)國家機關(guān)對其工作人員的一種監(jiān)督管理的權(quán)力。[1]根據(jù)我國當前的法律規(guī)定并綜合學者的研究認為:行政追償，是賠償義務(wù)機關(guān)代表國家向行政賠償請求人支付賠償費用后，要求在造成受害人損失的行政管理活動中有故意或重大過失的行政機關(guān)工作人員、受委托的組織、個人向國家承擔的全部或部分補償性的賠償費用及懲戒責任。[2]行政追償程序，通常被認為是賠償義務(wù)機關(guān)在對追償權(quán)的認定與行使時，在被追償人的參與下實施追償活動應(yīng)遵循的有關(guān)步驟、方式、時限等的總稱，以保障追償制度的有效實施及被追償人的合法權(quán)益。

(二)有關(guān)我國行政追償?shù)姆梢?guī)定

我國目前關(guān)于行政追償?shù)姆梢?guī)定有:

1.《國家賠償法》第16條規(guī)定:“賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用?！痹摋l文行政追償?shù)臋?quán)利主體、義務(wù)主體、行政追償責任的構(gòu)成要件、承擔責任的方式等做出了原則性的規(guī)定。

2.《國家賠償費用管理辦法》第12條第一款規(guī)定，賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當依照《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，向責任者追償部分或全部國家賠償費用。該行政法規(guī)又進一步細化了對行政追償程序，增強了可操作性。

3.《工商行政管理機關(guān)行政賠償實施辦法》第27-30條②規(guī)定了被追償人承擔相應(yīng)的經(jīng)濟賠償責任的情形，并規(guī)定依據(jù)責任大小確定賠償數(shù)額的標準，一般追償金額為其月工資的1-10倍，以及被追償人就是否承擔經(jīng)濟責任有申辯權(quán)等?？v觀我國關(guān)于行政追償制度的法律規(guī)定，沒有對國家追償?shù)挠嘘P(guān)程序問題做出必要的、具體的規(guī)定，即使有一些具體的規(guī)定③也由于該法的法律位階較低而不具有普適性。行政追償立法的粗疏和缺乏可操作性，使得該制度一直被虛置。完善行政追償制度，應(yīng)構(gòu)建具體可行的行政追償程序。

二、建構(gòu)我國行政追償程序之必要性

(一)程序的意義

美國法學家羅伯特·薩默斯說:任何一種法律制度都必須通過法律程序的具體運作才能得到實施。法學中的“程序”，是指按照一定的順序、時限和步驟做出有效的法律決定，它包括程序的開啟，程序主體的行為，法律決定的制作、審查和生效，程序的終結(jié)等一系列環(huán)節(jié)。法律程序是法律實體權(quán)利義務(wù)得以實現(xiàn)的方法、途徑和手段，在法律制度中具有不可替代的地位和作用。對于追償權(quán)的認定與行使，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當非常審慎，避免濫施。若隨意擴大追償權(quán)的范圍，會使追償行為增加，導致被追償人即有關(guān)的公務(wù)員遇事趔趄，終日凄惶，難以提高工作績效。若過于審慎以致一律免究，則違背立法原意，難以發(fā)揮追償制度本來的作用，使其形同虛設(shè)。如何才能權(quán)衡利弊，正確、合理的認定和行使追償權(quán)?需要清晰而完善的追償程序，通過嚴格的程序規(guī)定限制追償機關(guān)權(quán)利行使的隨意性，使得其有法可依，從而充分發(fā)揮追償制度的實效。

(二)行政追償程序的缺失

1.參與程序的缺失

行政追償責任的實現(xiàn)通常以金錢給付的方式實現(xiàn)，在一項涉及自身重要利益的制度中，被追償人卻無從參與是非常不合理的。被追償人參與行政追償程序，主要在以下的兩個環(huán)節(jié)中實現(xiàn)。一是設(shè)置協(xié)商程序，包括被追償人有權(quán)就追償金額及追償方式與追償義務(wù)機關(guān)進行協(xié)商。賠償機關(guān)在追償中對于過錯程度的認定具有較大的自由裁量權(quán)。我國臺灣地區(qū)的《國家賠償實施法細則》[3]第41條就規(guī)定:賠償義務(wù)機關(guān)依法行使求償權(quán)，應(yīng)先與被求償之個人或團體進行協(xié)商。二是賠償義務(wù)機關(guān)在追償程序中應(yīng)當聽取被追償人的意見和申辯。為了避免追償義務(wù)機關(guān)因急于解決追償事項，而對工作人員妄加責任，造成傷害，追償程序中應(yīng)聽取被追償人的申辯意見。此外，被追償人行使陳述、申辯權(quán)，有利于化解矛盾，消除抵觸情緒，易于認可追償決定，順利繳納追償金額。

2.救濟程序的缺失

行政追償責任的實現(xiàn)通常會剝奪被追償人的合法權(quán)益，那被追償人就應(yīng)當有權(quán)進行救濟?？v觀我國的法律法規(guī)，救濟的途徑分為兩類:一類是行政救濟即申訴、復議;另一類是司法救濟即訴訟。在傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論中，行政追償行為屬于特別權(quán)力關(guān)系下的內(nèi)部行政行為，結(jié)合我國《行政訴訟法》、《行政復議法》的相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為當然的不在受案范圍內(nèi)。此時，作為救濟手段的復議和訴訟都被排除了。救濟的手段只限申訴，學者對于被追償人對追償決定不服時能否依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)提出申訴還有存在爭議，就算可以依法提出申訴，那申訴終究還是行政系統(tǒng)內(nèi)部解決問題的方式。依法申訴只能在原處理機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)或其上級行政機關(guān)的維度內(nèi)進行，但鑒于上下級機關(guān)、行政機關(guān)內(nèi)部之間錯綜復雜的關(guān)系，此時就無法保證對被追償人提出的申請救濟所做的裁決的最大公正性。

三、建構(gòu)完善的行政追償程序

(一)行政追償程序的開啟與調(diào)查

1.立案

一旦確立追償案件行政追償程序就啟動了。不同的賠償程序和賠償程序的不同階段行政追償?shù)牧赋绦驊?yīng)有所不同。主要以下三種:一是賠償義務(wù)機關(guān)在對賠償請求人進行賠償后，若發(fā)現(xiàn)工作人員存在故意或重大過失的情形，應(yīng)提出追償?shù)某醪揭庖姾?，?yīng)報有關(guān)負責人批準并立案處理;二是賠償義務(wù)機關(guān)復議機關(guān)在審理賠償復議案件時，若發(fā)現(xiàn)應(yīng)予追償?shù)那樾?，向賠償義務(wù)提出追償意見，賠償義務(wù)機關(guān)認為應(yīng)當追償時，應(yīng)予以立案;三是人民法院在審理或?qū)彶橘r償案件過程中，若發(fā)現(xiàn)有應(yīng)予追償?shù)那樾危瑧?yīng)當以司法建議的形式提出追償意見，賠償義務(wù)機關(guān)認為應(yīng)予立案的，即予以立案。

2.調(diào)查取證

正式立案后，賠償義務(wù)機關(guān)指定專人專案負責調(diào)查取證。立案環(huán)節(jié)，立案機關(guān)對相關(guān)材料只是初步審查，只要初步確定被追償人有故意或重大過失的可能即予以立案。而調(diào)查環(huán)節(jié)的工作重點是認定被追償人的行為過錯程度以及損害嚴重程度。除了客觀情況之外，對于相關(guān)工作人員的主觀違法認識情況、生活狀況都必須查明核實。調(diào)查所有相關(guān)證據(jù)必須入卷保存。

3.告知與申辯

在調(diào)查結(jié)束后，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)按照法律規(guī)定，在一定期限內(nèi)通過口頭或書面的形式向被追償人闡明相關(guān)追償?shù)氖聦嵑屠碛?。被追償人有?quán)在合理的期限內(nèi)發(fā)表自己意見或提出抗辯。被追償人對于追償有異議可以提出相關(guān)證據(jù)，也可申請賠償義務(wù)機關(guān)調(diào)查對自己有利的證據(jù)。賠償義務(wù)機關(guān)必須保障被追償人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。若賠償金額較大、涉及被追償人重大權(quán)益或被追償人對損害事實認定有異議的，被追償人要求公開進行聽證，追償機關(guān)應(yīng)當準許。

(二)行政追償程序的決定與執(zhí)行

1.協(xié)商與決定

賠償義務(wù)機關(guān)在聽取被追償人申辯和認定事實的基礎(chǔ)上做出書面審查意見，認為應(yīng)當追償以書面或口頭的形式立即通知被追償人。上述提及行政追償有協(xié)商的空間，應(yīng)允許被追償人與追償機關(guān)就追償金額、給付方式、期限等有關(guān)事項進行協(xié)商，協(xié)議一經(jīng)形成對雙方有拘束力。

如果被追償人不愿意協(xié)商，賠償義務(wù)機關(guān)采取合議的方式，以少數(shù)服從多數(shù)為原則，依據(jù)法律和事實做出行政追償決定，其中追償金額、繳納方式、繳納期限的確定應(yīng)按照法定標準。制作行政追償決定書后要送達被追償人并告知其及時履行給付義務(wù)和不服追償決定時的救濟方式。若是由其他機關(guān)發(fā)現(xiàn)追償事實，提出追償意見的，還應(yīng)將追償決定的情況通知有關(guān)機關(guān)。

2.執(zhí)行方式

賠償義務(wù)機關(guān)做出賠償決定或達成賠償協(xié)議后，被追償人應(yīng)依法履行相應(yīng)的給付義務(wù)。給付義務(wù)的履行方式根據(jù)追償金額和被追償人的實際經(jīng)濟承受力的不同，可分為:一次性給付，即被追償人一次性繳納追償金額;分期給付，由被追償人單位在其工資中按月扣繳。給付的追償金僅限與被追償人的個人收入，與其家庭成員的財產(chǎn)和收入無關(guān)，并為被追償人及其家庭預(yù)留必要的生活費用。

(三)行政追償程序的救濟

有權(quán)利必有救濟，為保護被追償人的合法權(quán)益不受侵犯，必須設(shè)置救濟程序。

1.完善行政救濟，被追償人可以通過行政機關(guān)的內(nèi)部救濟保障自己的正當權(quán)益

就申訴而言，被追償人對行政追償不服時能否申訴還尚有爭議。首先，追償機關(guān)對被追償人做出的追償決定直接影響或處分被追償人的勞動權(quán)益或民事權(quán)益，這樣的處理行為在性質(zhì)上與行政機關(guān)對其工作人員所作的行政處分等行為并不相同。因此被追償人并不能夠以《公務(wù)員發(fā)》為依據(jù)提起申訴。[4]其次，根據(jù)我國《憲法》第41條的規(guī)定申訴權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，被追償人雖然是行政機關(guān)的工作人員但他同時也是一名普通公民，在行政機關(guān)給予其不利處理決定時當然的享有申訴的權(quán)利。但此時依法提起申訴的前提是把行政追償決定當做一種人事處理決定，屬于《公務(wù)員法》中規(guī)定的公務(wù)員以提請申訴的有關(guān)情形，即對與本人有關(guān)的人事處理決定不服。這種做法理論上要把人事處理決定的范圍擴大至行政追償決定。依據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，申訴一般可向原處理機關(guān)、原處理機關(guān)的上級機關(guān)以及專門的監(jiān)察機關(guān)提起。為了最大程度保證對申訴所做的裁決之公正性，避免原賠償機關(guān)繼續(xù)處理追償決定的申訴，在行政追償決定的申訴程序中可以特別規(guī)定:監(jiān)察機關(guān)是直接受理對追償決定不服的申訴的機關(guān)。行政監(jiān)察機關(guān)雙層領(lǐng)導體制的設(shè)置利于監(jiān)察權(quán)的獨立行使，保證了裁決的公正性。

2.建構(gòu)司法救濟

申訴制度畢竟一種內(nèi)部權(quán)利救濟的方式，訴訟程序相較而言是一種更為公正、合理及權(quán)威的權(quán)利救濟的方式。上文也提及根據(jù)傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論，被追償人只能申請上級機關(guān)的救濟而不能向法院起訴。[5]但行政追償?shù)那疤崾菄屹r償?shù)拇嬖冢瑖屹r償決定又與行政追償密切相關(guān)。司法程序可以完全解決國家賠償?shù)膯栴}，但是如果將行政追償置于司法程序之外，必然會導致相應(yīng)公平的缺失。隨著特別權(quán)力關(guān)系理論的衰退，以及法治的進步，可以逐步將追償機關(guān)對被追償人所作的追償決定行為納入到司法救濟之中，這能有效保障被追償人作為行政機關(guān)工作人員人權(quán)。從域外的立法體例來看，許多國家和地區(qū)都允許追償機關(guān)或被追償人就求償事項起訴。例如:在法國，一旦行政法院認為損失是由公務(wù)員的過錯造成的，可要求該求公務(wù)員直接賠償。雙方仍爭議，公務(wù)員可以向行政法院起訴[6]。瑞士《關(guān)于公務(wù)員的責任法》[7]規(guī)定，“仍有爭議的事件由聯(lián)邦法院做出決定?！蔽覈_灣地區(qū)的《國家賠償實行細則》[8]第41條規(guī)定:協(xié)商如不成立，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)依訴訟程序行使求償。在追求民主、法治、人權(quán)價值理念的今天應(yīng)逐步建構(gòu)行政追償?shù)乃痉ň葷绦?，這既符合依法治國、依法行政的需要，更體現(xiàn)了我們國家法治的進步。

[ 注 釋 ]

①<國家賠償費用管理辦法>第12條:賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當依照<國家賠償法>第十四條和第二十四條的規(guī)定，向責任者追償部分或者全部國家賠償費用.

②<工商行政管理機關(guān)行政賠償實施辦法>第27條:有關(guān)個人或組織由于故意或重大過失，造成公民、法人或其他組織人身傷害或財產(chǎn)損失，有下列情形之一的，應(yīng)當承擔相應(yīng)的經(jīng)濟賠償責任:(一)濫用職權(quán)、越權(quán)執(zhí)法造成經(jīng)濟損失的;(二)未經(jīng)縣級以上工商行政管理局局長批準，采取扣押、查封等強制措施，給相對人造成經(jīng)濟損失的;(三)復議機關(guān)決定原辦案機關(guān)停止強制措施，執(zhí)行機關(guān)拒不執(zhí)行，由此引起經(jīng)濟損失的;(四)扣押、查封的物品遺失的;(五)扣押、查封的財物經(jīng)查與違法行為無關(guān)，沒有解除扣押、查封措施而造成損失的;(六)違反辦案程序給相對人造成損失的.第29條:對責任人員確定賠償數(shù)額時，依據(jù)責任大小，追償金額為其月工資的1—10倍.第30條:有關(guān)責任人員對其是否應(yīng)當承擔經(jīng)濟責任有申辯權(quán).

③即上文提到的<工商行政管理機關(guān)行政賠償實施辦法>第27條、第29條、第30條的有關(guān)規(guī)定.還有部分地方性法規(guī)例如<重慶市實施<中華人民共和國國家賠償法>辦法>第38條;<四川省國家賠償費用管理實施辦法>第14條對追償數(shù)額的具體規(guī)定.

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