司法領(lǐng)域內(nèi)的“打招呼”與干預(yù)留痕制的研究

楊 智

中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074

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司法領(lǐng)域內(nèi)的“打招呼”與干預(yù)留痕制的研究

楊 智

中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074

為了貫徹《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的有關(guān)要求，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，中央政法委印發(fā)《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》。兩《規(guī)定》從司法內(nèi)外規(guī)制干預(yù)司法，本文試論干預(yù)留痕制的的淵源、發(fā)展及完善，為今后司法獨(dú)立運(yùn)行提供理論參考，以建立有效的司法保障體系，讓依法治國深入人心，贏得法治中國。

領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”；干預(yù)留痕制；責(zé)任追究；司法獨(dú)立

一、司法領(lǐng)域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”的現(xiàn)狀分析

在兩個(gè)《規(guī)定》中干預(yù)留痕制是指司法機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、過問案件的事實(shí)以及對司法機(jī)關(guān)外部人員的干預(yù)全面如實(shí)地記錄在案的制度，此項(xiàng)制度有利于在事后追責(zé)，確保證據(jù)的穩(wěn)定與準(zhǔn)確，其歷史可追溯到六年前，由最高人民法院在《關(guān)于違反“五個(gè)嚴(yán)禁”規(guī)定的處理辦法》中確立并推廣，當(dāng)時(shí)名為過問登記制。2009年底的《關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》中的“審務(wù)公開”中規(guī)定：“建立健全過問案件登記、說情干擾警示、監(jiān)督情況通報(bào)等制度，向社會和當(dāng)事人公開違反規(guī)定程序過問案件的情況和人民法院接受監(jiān)督的情況?！痹谌嗣穹ㄔ骸叭甯母锞V要”中規(guī)定：“研究建立違反法定程序過問案件的備案登記制度?！?011年《關(guān)于在審判工作中防止法院內(nèi)部工作人員干擾辦案的若干規(guī)定》直接規(guī)定了過問登記制度的具體操作。由于審判不獨(dú)立，過問登記制的客體范圍不全面，責(zé)任追究措施不明確，違法過問方式界定混亂，缺乏配套措施，導(dǎo)致“無效”的過問登記制度，該制度在實(shí)踐中舉步維艱。

在我國干預(yù)司法的形式多樣，因此兩個(gè)《規(guī)定》對這些司空見慣的干預(yù)行為形成高壓態(tài)勢。干預(yù)的主要形式有：

(一)無形的干預(yù)。原則上，依法辦案能實(shí)現(xiàn)司法的法律效果、社會效果、政治效果的協(xié)調(diào)一致，現(xiàn)實(shí)中司法的政治效果，特別是社會效果與法律效果容易產(chǎn)生沖突，近年的彭宇案、呼格案、念斌案等，都不能回避利益沖突，一方面地方黨委極力維護(hù)司法的政治效果和社會效果，導(dǎo)致司法行政化、地方化，干預(yù)司法；另一方面司法機(jī)關(guān)外化地方黨委的政治效果和社會效果，犧牲法律效果片面追求社會效果。由此可見，過分強(qiáng)調(diào)司法的法律效果、社會效果、政治效果的統(tǒng)一，讓司法無所適從，成為社會其他力量的附庸。

(二)有形的干預(yù)。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)采取以“打招呼”、“批條子”為一些不合規(guī)的當(dāng)事人求關(guān)照、謀利益，本質(zhì)上是以人脈關(guān)系取代法律，以權(quán)謀私，對司法機(jī)關(guān)實(shí)施干預(yù)。領(lǐng)導(dǎo)的秘書、司機(jī)、親戚等等往往能影響領(lǐng)導(dǎo)的決策和行動，間接干預(yù)司法，社會上出現(xiàn)不惜血本來找關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)在正常的工作中親自或者托付身邊的司機(jī)、秘書等人員給案件的管轄法院的領(lǐng)導(dǎo)捎口信，話里蘊(yùn)含“請你們多多照顧”、“請依法辦理”等含義，怎樣理解這些話中話？這種“打招呼”缺乏依法有效監(jiān)督，影響司法獨(dú)立。實(shí)踐中，監(jiān)督的隨意性較大，往往是對個(gè)案的監(jiān)督，而缺乏整體把握，在證據(jù)采信、事實(shí)判斷存在嚴(yán)重影響，從而干預(yù)司法。

二、“打招呼”的弊端與干預(yù)留痕制的提出

認(rèn)清領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”的幾種形式，分析其存在的不合理性，直面弊端，有助于剖析深層次的原因，切實(shí)厘清制度措施的實(shí)施條件和運(yùn)行效果。

(一)正常程序?qū)е虏徽Ｅ袥Q的危險(xiǎn)。最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)合議庭職責(zé)的若干規(guī)定中，除提交審判委員會的案件，合議庭對相關(guān)案件經(jīng)審判長提請?jiān)洪L或者庭長認(rèn)為確有必要討論的其他案件由審判長提請?jiān)洪L或者庭長決定組織相關(guān)審判人員討論，合議庭成員應(yīng)當(dāng)參加，最終形成民主評議。審判委員會由院長，副院長、庭長、資深審判員若干人組成人數(shù)為單數(shù)的審判組織。審判委員會的組成無形讓位于行政化，同時(shí)，審判人員需通過領(lǐng)導(dǎo)秘書及領(lǐng)導(dǎo)身邊的人員去猜測領(lǐng)導(dǎo)的真意，不僅降低司法效率，更可能導(dǎo)致公正的程序形成不公正的結(jié)論。

(二)嚴(yán)重?fù)p害憲法和法律的權(quán)威。司法領(lǐng)域內(nèi)，不符合司法本質(zhì)要求的個(gè)案過問監(jiān)督現(xiàn)象，甚至有部門直接代替司法機(jī)關(guān)處理案件，不公正的“打招呼”使法治偏離軌道，致公民的法制意識淡薄，信訪不信法，不通過合法途徑來保護(hù)自身利益，表達(dá)個(gè)人訴求，另一方面不懂得法律的嚴(yán)肅性，動搖憲法和法律的地位，喪失對法律的信心，造成法律虛無主義的抬頭。

(三)破壞司法的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。改革開放以來，司法與地方政府的利益緊密掛鉤，特別在土地的征收方面，司法判決違法拆遷，可能導(dǎo)致項(xiàng)目的遲緩，甚至取消，影響就業(yè)、稅收等一系列問題，甚至與地方領(lǐng)導(dǎo)的升遷形成沖突，因此，更需司法協(xié)助，通過法律分配權(quán)利義務(wù)，營造良好的公平競爭環(huán)境，塑造誠實(shí)信用關(guān)系，增強(qiáng)市場主體的自主性、市場運(yùn)行的契約性、市場環(huán)境的開放性，更好的優(yōu)化資源配置，保障全局利益分配，營造開放有序的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行格局。

(四)弱化司法的社會穩(wěn)定功能。司法誕生于政治，又無沉于政治，司法與政治互動，共同打擊犯罪、定止解紛，保障人民群眾的人身、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會穩(wěn)定。領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”是對違法犯罪分子的放縱，邪惡勢力的低頭，人民利益的踐踏，打擊力度的弱化。不能犧牲司法的本質(zhì)價(jià)值來片面追求社會發(fā)展，維護(hù)社會問題和政治穩(wěn)定是司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的效果，而不是司法唯一目的。

兩個(gè)《規(guī)定》中，干預(yù)留痕制上升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，司法內(nèi)外雙向出發(fā)，內(nèi)容配套銜接，保障司法人員獨(dú)立公正行使職權(quán)。干預(yù)留痕制從干預(yù)行為的發(fā)現(xiàn)、處置、查處等環(huán)節(jié)相互銜接、層層遞進(jìn)，從主體、范圍、程序及責(zé)任看出規(guī)定的高度。對領(lǐng)導(dǎo)干部形成強(qiáng)有力的威懾，在權(quán)力與司法間建立“隔離帶”，領(lǐng)導(dǎo)必須做知法、懂法、守法、護(hù)法的帶頭人和明白人。

三、干預(yù)留痕制對領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”的治理價(jià)值

人民法院、人民檢察院以及公安機(jī)關(guān)都嚴(yán)格落實(shí)中央的兩個(gè)《規(guī)定》，從黨政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)及在崗、離退休人員、司法人員自身做起，形成合力，其主要從以下方面完善制度設(shè)計(jì)：

(一)全面記錄留痕。辦案人員對外部人員干預(yù)，內(nèi)部人員過問案件，無論是口頭或書面形式一律記錄，同時(shí)登記過問人員的個(gè)人信息。上級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)依法定程序以書面形式提出監(jiān)督、指導(dǎo)，對于口頭方式也如實(shí)記錄，上級的批示、函文等資料存入案卷。其他司法機(jī)關(guān)的工作人員必須以單位出具的法律文書等證明文件才能接洽正在辦理的案件，證明文件和接洽情況同時(shí)記錄，資料全部存入案卷。

(二)分類錄入專庫。人民法院在案件信息管理系統(tǒng)中設(shè)立信息專庫，人民法院審判管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專庫的維護(hù)和管理，依法保證專庫的價(jià)值。借鑒域外法院“法庭之友”制度中的亮點(diǎn)，針對黨政機(jī)關(guān)、社會組織，在人民法院的委托和許可下，為國家和社會利益而提出的參考意見，可以不錄入專庫，但將相關(guān)材料存入案卷，以此做到書面記錄和互聯(lián)網(wǎng)的記錄有效銜接。

(三)定期整體報(bào)送。人民法院按季度對信息專庫中信息進(jìn)行比對核實(shí)匯總，嚴(yán)格區(qū)分涉及不正當(dāng)干預(yù)和正常情況，對出現(xiàn)的問題線索報(bào)送相應(yīng)管轄的人民法院監(jiān)察部門和同級黨委政法委，對于嚴(yán)重情況，立即上報(bào)，并報(bào)最高人民法院。本院主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的情況下，可在本院或者本法院轄區(qū)內(nèi)對干預(yù)情況進(jìn)行公開。

(四)定職定責(zé)處理。辦案人員在辦案同時(shí)肩負(fù)如實(shí)記錄的職責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)干預(yù)留痕制，對不如實(shí)記錄的辦案人員、授意不如實(shí)記錄的領(lǐng)導(dǎo)干部做出追責(zé)，不移送、不查處的監(jiān)察部門的工作人員追究責(zé)任，實(shí)現(xiàn)讓審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)。

(五)盡職履責(zé)保障。辦案人員因嚴(yán)格執(zhí)行干預(yù)留痕制，在考評、履職等方面遭遇到打擊、報(bào)復(fù)時(shí)，可向上級人民法院提出控告，相關(guān)人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)與同級黨委政法委匯報(bào)，必要時(shí)具體情況層報(bào)最高人民法院。四、依法治國視閾下對司法干預(yù)留痕制的反思和完善

(一)干預(yù)留痕制的治理挑戰(zhàn)

首先，“打招呼”概念寬泛，導(dǎo)致記錄任務(wù)增多而漏記。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任的若干意見》的規(guī)定，法官和輔助人員根據(jù)職責(zé)和分工承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，倒逼法官親力親為，增加了法官的權(quán)力和獨(dú)立，致法官權(quán)力分配重構(gòu)，干預(yù)行為更隱秘，特別對獨(dú)任法官審理的案件，引發(fā)更嚴(yán)重的干預(yù)。

其次，干預(yù)人員的責(zé)任主體范圍明確，辦案人員嚴(yán)格執(zhí)行干預(yù)留痕制，遭遇威脅、報(bào)復(fù)，向黨委政法委和上級人民法院的控告難于踐行，而且法院與黨委政法委的溝通機(jī)制，將法治推向人治的彈性道路，限縮了干預(yù)留痕制的價(jià)值。辦案人員對打擊報(bào)復(fù)行為控告難，最后只有用內(nèi)心的容忍去化解，一種制度最后變成一種社會現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的社會容忍度高，司法人員執(zhí)業(yè)保障機(jī)制就如空中樓閣。

再次，互聯(lián)網(wǎng)記錄和書面材料存檔兩機(jī)制缺乏緊密銜接。記錄者的職責(zé)必須以事實(shí)為根基，記錄與不記錄的利益動機(jī)存在矛盾。對于微博、微信等網(wǎng)絡(luò)方式便于記錄，但電話、口信等形式難于記錄，讓制度走向口頭化、言語化的道路。隨著律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障完善，律師責(zé)任更加明晰，干預(yù)留痕的書面材料是律師閱卷對象還是司法內(nèi)部審閱對象？

(二)干預(yù)留痕制的治理完善

第一，針對“打招呼”概念過于寬泛問題，應(yīng)當(dāng)出臺細(xì)化規(guī)定，便于司法人員有針對性地記錄，同時(shí)引導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行為，明確干預(yù)行為，承擔(dān)具體責(zé)任。采取何種細(xì)化形式，鑒于目前情況，各司法機(jī)關(guān)尚缺乏豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需結(jié)合立法和司的有益經(jīng)驗(yàn)，一方面，針對司法實(shí)踐中常規(guī)出現(xiàn)的“打招呼”行為進(jìn)行列舉，另一方面，對拘于現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)推斷的各種“打招呼”行為進(jìn)行特征概括性的描述，既體現(xiàn)本質(zhì)又避免制度漏洞，有力打擊干預(yù)行為。

第二，司法干預(yù)留痕制度在機(jī)制上控制領(lǐng)導(dǎo)不正當(dāng)“打招呼”的行為，重點(diǎn)難點(diǎn)在于司法辦案人員的記錄行為。理論上，辦案人員僅需按照要求記錄即可，但辦案人員的考核、晉升等切身利益卻是由“打招呼”的領(lǐng)導(dǎo)“自由裁量”。這相當(dāng)于讓運(yùn)動員監(jiān)督裁判員，無異于“以卵擊石，自取滅亡”，因此，應(yīng)當(dāng)在司法人員業(yè)考核、晉升等關(guān)系到切身利益的人事、財(cái)務(wù)方面給予完善的制度保障。

第三，領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”的形式多樣，對于信件、函件、郵件等可固定的材料如實(shí)記錄在案即可，而對打電話、口頭等無法原物保存，司法人員如何記錄使用，一方面，辦案司法人員應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)有效記錄的意識，盡量兩人會見領(lǐng)導(dǎo)，防止孤證；另一方面，靈活運(yùn)用錄音、錄像等設(shè)備及時(shí)記錄，避免爭議。同時(shí)，記錄的材料作為重要證據(jù)，律師全面掌握涉案材料至關(guān)重要。因此，應(yīng)當(dāng)賦予律師查閱“打招呼”記錄材料的權(quán)利。

[1]孫光寧.干預(yù)追責(zé)：司法獨(dú)立保障的提升與擴(kuò)展[J].理論探索，2015(1).

[2]陳柏峰.領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的制度預(yù)防及其挑戰(zhàn)[J].法學(xué)，2015(7).

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2095-4379-(2015)32-0209-02

楊智(1989-)，男，漢族，湖北宜昌人，中南民族大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：刑事訴訟法學(xué)。