構(gòu)建跨行政區(qū)域性司法機(jī)關(guān)初探

苗 強(qiáng)

廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541006

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構(gòu)建跨行政區(qū)域性司法機(jī)關(guān)初探

苗 強(qiáng)

廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541006

黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)明確提出了探索設(shè)立跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)。在全面推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的進(jìn)程中，跨行政區(qū)域型司法機(jī)關(guān)的構(gòu)建無(wú)疑成為其巨大動(dòng)力，并直接關(guān)系到司法公正獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)，由此從探尋現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)體系的沿革出發(fā)，指出現(xiàn)行司法體系下司法機(jī)關(guān)設(shè)置的弊端，進(jìn)而提出跨行政區(qū)域性司法機(jī)關(guān)框架模式。

司法改革；司法區(qū)；行政區(qū)；司法公正獨(dú)立

一、現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)體系的沿革

一個(gè)組織體系的形成、發(fā)展不僅取決于是否能滿(mǎn)足社會(huì)的需求程度，更與在歷史更迭中該機(jī)構(gòu)的確立的正當(dāng)性息息相關(guān)，我們?cè)趯?duì)司法機(jī)關(guān)體系等問(wèn)題進(jìn)行研究時(shí)不能只局限于組織本身，那樣無(wú)異于“只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林”，也正如諾斯所指出：“路徑依賴(lài)意味著歷史是重要的。如果不回顧制度的漸進(jìn)演化，我們就不可能理解當(dāng)今的選擇?！币虼俗匪菸覈?guó)現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)體系的歷史沿革，即其組織變遷的過(guò)程，對(duì)于探究以司法獨(dú)立為目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的司法體系系統(tǒng)，提供一定的借鑒價(jià)值。

我國(guó)現(xiàn)行的司法體系萌發(fā)于革命建設(shè)時(shí)期，在建國(guó)后形成一定雛形，隨后毀于砸爛公檢法的“文化大革命”時(shí)期，在改革開(kāi)放后司法體系又步入正軌，并進(jìn)入快速發(fā)展與深化改革的時(shí)期，結(jié)合上述三個(gè)時(shí)期，將司法體系分為三個(gè)模式：

第一體系：行政型司法體系模式。該模式從五四運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，歷經(jīng)土地革命時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)，到新中國(guó)的成立。以陜甘寧邊區(qū)根據(jù)地作為示范區(qū)，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間在邊區(qū)設(shè)立高等法院、在縣一級(jí)設(shè)立司法處兩級(jí)機(jī)構(gòu)，到1943年，為考慮處于邊遠(yuǎn)地區(qū)、交通不便的群眾進(jìn)行訴訟的便利，除延安分區(qū)外在各分區(qū)設(shè)立高等法院分庭，由此形成了與邊區(qū)政府、分區(qū)政府、縣政府相匹配的高等法院—高等分院—司法處三級(jí)司法體系。這一時(shí)期的司法機(jī)關(guān)不是獨(dú)立的，與行政機(jī)關(guān)主體合一，其隸屬于行政機(jī)關(guān)，是同級(jí)政府組成部分，因此造成司法權(quán)沒(méi)有被視為獨(dú)立于行政權(quán)的國(guó)家權(quán)力，總體上呈現(xiàn)出“行政型司法體系”的模式。

第二體系：半獨(dú)立型司法體系模式。該模式從新中國(guó)成立，歷經(jīng)社會(huì)主義改造，文化大革命，到1976年文革結(jié)束，我國(guó)回到正常的法治軌道。這一時(shí)期司法體系與行政機(jī)關(guān)體制更迭密切相關(guān)，以法院體系為例：從1949年到1954年我國(guó)行政體制的初創(chuàng)期間，行政結(jié)構(gòu)縱向上為中央—大行政區(qū)—省—縣—鄉(xiāng)，法院縱向體系相對(duì)應(yīng)為最高人民法院——最高人民法院分院——高級(jí)人民法院——縣級(jí)人民法院 ；從1954年到1966年是我國(guó)地方行政體制規(guī)范發(fā)展期，撤銷(xiāo)了大行政區(qū)建制，增加了中級(jí)人民法院，形成了全國(guó)統(tǒng)一的四級(jí)法院體系，并寫(xiě)入了憲法當(dāng)中。這一體系之所以稱(chēng)之為半獨(dú)立型司法系統(tǒng)模式，其原因在于相對(duì)于建國(guó)前司法體系模式隸屬于行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，建國(guó)后不管是從體系、性質(zhì)，產(chǎn)生方式上來(lái)說(shuō)都具有了歷史性變革，具有標(biāo)志性歷史意義的是我國(guó)五四憲法確立一府兩院的人民代表大會(huì)制度，確立了獨(dú)立審判制度，法官只服從法律。但也要提到的是，司法系統(tǒng)的人、財(cái)、物的管理完全由司法行政機(jī)關(guān)的行政決定來(lái)定調(diào)，例如1954年《人民法院組織法》的14條規(guī)定由司法行政機(jī)關(guān)管理人民法院的司法行政工作，因此呈現(xiàn)半獨(dú)立型特點(diǎn)。

第三體系：獨(dú)立型(形式上)司法體系模式。該模式從文革結(jié)束，歷經(jīng)改革開(kāi)放三十多年中，直至今天。在這一時(shí)期我國(guó)行政體制重新進(jìn)入規(guī)范的發(fā)展軌道上，并對(duì)我國(guó)司法體系產(chǎn)生了深刻的影響。由省級(jí)政府派出的地區(qū)機(jī)關(guān)由虛變實(shí)，市管縣體制的逐漸興盛由此導(dǎo)致我國(guó)的行政體系由中央 - 省 - 縣 -鄉(xiāng)演變成了省 - 市 - 縣 - 鄉(xiāng)，這使得扎根于中國(guó)的一千多年的郡縣制產(chǎn)生了深刻變革。作為與上述行政區(qū)域相匹配的司法體系，也逐步定型于最高人民法院(中央)、高級(jí)人民法院(省級(jí)、直轄市、自治區(qū))、中級(jí)人民法院(地市級(jí))、基層人民法院(縣級(jí))的四級(jí)兩審制。在這一時(shí)期我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代終結(jié)，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，黨的執(zhí)政方式從依法治國(guó)到依法執(zhí)政，司法體系管理自我強(qiáng)化機(jī)制對(duì)于自身獨(dú)立性起了一定的作用，但是地方司法體系的生存依賴(lài)于地方黨政，司法機(jī)關(guān)在一定程度上就游離于中央政府控制之外，固實(shí)質(zhì)上難免成為地方政府的附屬品。

二、行政區(qū)域性司法機(jī)關(guān)體系的不足

通過(guò)司法體系的歷史沿革，我們可以看出，長(zhǎng)期以來(lái)司法體系與行政區(qū)劃高度重合，高、中、基層司法系統(tǒng)與省市縣區(qū)劃完全一致，正如費(fèi)弗爾等認(rèn)為：“組織與環(huán)境的關(guān)系越來(lái)越高，缺乏集中的協(xié)同程度，組織的依戀會(huì)更大?！敝袊?guó)司法體系模式趨向于能動(dòng)型政府下的一套科層式權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，官僚化的運(yùn)作程序以及行政化的組織形式，不可否認(rèn)，這種體制模式對(duì)于我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)所取得重大成就確實(shí)有不可磨滅的功勞，但是隨著我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)區(qū)，行政區(qū)劃型的司法體系給與這個(gè)時(shí)代的紅利所剩無(wú)幾，一些弊端、問(wèn)題漸漸的被學(xué)界、實(shí)務(wù)界所詬病，總體上體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

第一，從宏觀上來(lái)講，社會(huì)主義法治的一致性受到干擾。我國(guó)雖然是中央集權(quán)制國(guó)家，但是隨著社會(huì)資源總量的提升，中央和地方權(quán)力機(jī)制的不斷調(diào)整，中央對(duì)地方在宏觀調(diào)控方面呈現(xiàn)強(qiáng)化，微觀管理減弱跡象明顯，而且宏觀調(diào)控最終依賴(lài)地方微觀管理的落實(shí)。行政區(qū)劃與司法體系管轄相匹配甚至完全一致，在這樣的土壤上，地方保護(hù)主義此消彼長(zhǎng)就得到了滋生和蔓延。我們可以清楚地看到，各種案例驗(yàn)證了地方黨委為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的名義片面要求法院保護(hù)地方利益的關(guān)注，造成法院不能正確處理局部利益和整體利益，而不只是局部的影響。

第二、從法治實(shí)踐精神來(lái)看，社會(huì)主義法治的公正性受到影響?，F(xiàn)行體系下，行政區(qū)劃型的司法機(jī)關(guān)的由于其人事權(quán)、財(cái)權(quán)等密切相關(guān)的權(quán)力基本上都掌握在地方政府的手中，司法機(jī)關(guān)在處理涉及地方利益的各類(lèi)案件時(shí)，地方黨政機(jī)關(guān)的利益就不得不在考慮范圍內(nèi)。例如，對(duì)于司法的財(cái)政保障，地方政府無(wú)疑是一個(gè)依靠的來(lái)源，一些媒體的報(bào)道總是不可避免地使用這樣的聲明“在地方黨委政府的支持下?！痹谠S多情況下，法院行政審判，在雙方(法院和政府)的工作下以原告撤回而告終。在審判和執(zhí)行政府或當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)案件中的企業(yè)，法院的判決是常常處于兩難。一些地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)案件的建議，也往往被考慮在內(nèi)，這是因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義的存在而引起的問(wèn)題，行政區(qū)劃的司法制度具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，形成了“行政打擾審判”等問(wèn)題。

第三、從微觀上來(lái)看，作為社會(huì)主義法治的核心審判工作，其專(zhuān)業(yè)性受到損害。法院作為司法機(jī)關(guān)體系重中之重，審判工作更是法院一切工作的核心，但由于法院直接受當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)，過(guò)多的非審判類(lèi)事務(wù)(例如地方黨和政府會(huì)議，聯(lián)席會(huì)議)干擾和牽制了法院的精力。同時(shí)，由于行政權(quán)的擴(kuò)張及習(xí)慣思維的影響，常常把法院與政府的一個(gè)職能部門(mén)同等看待，使法院難以集中全力開(kāi)展審判工作。此外，從發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用方面，割據(jù)一方的行政區(qū)劃型司法體系與沖破利益藩籬、地區(qū)封鎖、完善全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求是相背離的，從某種意義上說(shuō)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，悖離了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，從本質(zhì)上是一種破壞因素，極不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展。

三、我國(guó)跨區(qū)域性司法機(jī)關(guān)的建構(gòu)

綜合現(xiàn)有的學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)跨行政區(qū)劃提出模式，一種主張以重新恢復(fù)大行政區(qū)法院為基準(zhǔn)構(gòu)建，此體系的結(jié)構(gòu)是：最高司法區(qū)(中央)—高級(jí)司法區(qū)(東北、華中、華東、西南、西北等)—中級(jí)司法區(qū)(跨市級(jí))—初級(jí)司法區(qū)(跨縣級(jí))這種四級(jí)體系。這種體系的思路是除中央層面外徹底打破司法系統(tǒng)行政區(qū)劃性質(zhì)，從形式上來(lái)看如果這種體系能夠?qū)崿F(xiàn)確實(shí)有利于法治國(guó)家的形成，但從實(shí)質(zhì)，該模式不符合當(dāng)代中國(guó)的國(guó)情，不利于司法體制平穩(wěn)過(guò)渡改革。另一種主張是建立初級(jí)司法區(qū)(跨縣級(jí))—上訴司法區(qū)(跨市級(jí))—高級(jí)司法區(qū)(跨省級(jí))—中央司法區(qū)，即所謂四實(shí)三虛體系，在此基礎(chǔ)建立初級(jí)法院分庭—上訴法院分庭—高級(jí)法院分庭這三個(gè)派出機(jī)構(gòu)，該體系的弊端在于設(shè)置的機(jī)構(gòu)過(guò)于繁瑣復(fù)雜，相應(yīng)可操作性降低，使得司法系統(tǒng)復(fù)雜程度遠(yuǎn)超過(guò)現(xiàn)行體系，管轄問(wèn)題必然變得更加模糊。

針對(duì)上述兩種體系的弊端，在循序漸進(jìn)與保持適當(dāng)分離的原則下，在省管縣體制興起的現(xiàn)狀下，以此為契機(jī)，不打破省級(jí)建制，保持司法穩(wěn)定性，在省以下跨市縣進(jìn)行司法機(jī)關(guān)體系改革無(wú)疑是一種在人民的合理預(yù)期內(nèi)，構(gòu)建跨行政區(qū)劃性司法體系具體可采用如下框架：

第一、在中央層面，保持最高司法區(qū)和省級(jí)建制的高級(jí)司法區(qū)，在省級(jí)建制的司法區(qū)上，人員結(jié)構(gòu)由中央層面的司法區(qū)組成司法人員提名委員會(huì)，委員會(huì)成員由相關(guān)專(zhuān)業(yè)法律人士，專(zhuān)家，人大政協(xié)委員等社會(huì)知名人士組成，提名后人員由同級(jí)人大任免(這樣也不與現(xiàn)行憲法規(guī)定相抵觸)，即避免了省級(jí)地方干預(yù)司法人員的任免，又保持了司法獨(dú)立性。

第二、構(gòu)建跨市縣級(jí)的中級(jí)司法區(qū)，跨市縣級(jí)中級(jí)司法區(qū)是司法體系改革的重中之重，古人云：郡縣治則天下平，司法改革者視野應(yīng)當(dāng)也必須回歸此區(qū)。具體設(shè)置上，通過(guò)參看縣級(jí)和市級(jí)人口數(shù)量、GDP與案件數(shù)量的關(guān)系，以及訴訟便利效率，交通狀況，當(dāng)?shù)仫L(fēng)土習(xí)慣等影響，科學(xué)、合理平衡跨市縣級(jí)的司法區(qū)結(jié)構(gòu)的功能和價(jià)值，其名稱(chēng)可以命名為“某某省第幾中級(jí)法院”，司法人員的任免參考高級(jí)司法去人員任免程序，在高級(jí)司法區(qū)設(shè)置相應(yīng)的提名委員會(huì)，由省級(jí)人大任免設(shè)置在高級(jí)司法區(qū)的提名委員會(huì)。

第三、基本保持縣級(jí)的基層司法區(qū)，對(duì)于個(gè)別縣區(qū)可以略微調(diào)整合并?？h級(jí)行政區(qū)的形成本身是在歷史、地域等因素多方面作用下構(gòu)成了相對(duì)穩(wěn)定的體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面小，市級(jí)行政區(qū)相對(duì)大，都不適合做中國(guó)基層的司法機(jī)關(guān)的劃分區(qū)，目前來(lái)說(shuō)，還是應(yīng)當(dāng)保留縣級(jí)的基層司法區(qū)，如果打破該區(qū)域，無(wú)現(xiàn)實(shí)意義也不利于具體實(shí)施。

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2095-4379-(2015)32-0120-02

苗強(qiáng)(1986-)，男，河北邯鄲人，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，法律碩士(法學(xué))專(zhuān)業(yè)。