社會保險行政部門不能以未經(jīng)交通事故責(zé)任認(rèn)定為由不予認(rèn)定工傷

●劉鵬

社會保險行政部門不能以未經(jīng)交通事故責(zé)任認(rèn)定為由不予認(rèn)定工傷

●劉鵬

【要點(diǎn)】

在交警部門未作出交通事故責(zé)任認(rèn)定的情況下，社會保險行政部門不能據(jù)此推定職工負(fù)事故的主要責(zé)任而不予認(rèn)定工傷。

【案情】

原告：蘇秀蘭，杜光峰(系蘇秀蘭之子)。

被告：聊城市人力資源和社會保障局。

第三人：山東鳳祥實(shí)業(yè)有限公司。

原告蘇秀蘭之夫杜芝臣與第三人山東鳳祥實(shí)業(yè)有限公司(以下簡稱鳳祥公司)存在勞動關(guān)系。2013年1月4日凌晨1時30分左右，杜芝臣騎電動車下班回家途中，由于雪后路面結(jié)冰不慎摔倒，回家后感到身體不適，于凌晨2點(diǎn)50分左右被送往醫(yī)院治療，后經(jīng)搶救無效死亡。杜芝臣發(fā)生交通事故后，交通警察部門未出具交通事故責(zé)任認(rèn)定書。2013年1月16日、1月20日，原告杜光峰及第三人鳳祥公司分別以杜芝臣下班途中因交通事故死亡為由申請工傷認(rèn)定。2013年2月5日，被告聊城市人力資源和社會保障局(以下簡稱聊城市人社局)作出聊人社工傷陽(2013)50011號《不予認(rèn)定工傷決定書》，認(rèn)定杜芝臣死亡不符合工傷認(rèn)定范圍，屬于非因工死亡。原告不服該《不予認(rèn)定工傷決定書》，向聊城市人民政府申請復(fù)議，聊城市人民政府復(fù)議維持。原告不服向法院提起行政訴訟，要求撤銷被告作出的不予認(rèn)定工傷決定。

【審判】

聊城市東昌府區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：本案在對事故責(zé)任未經(jīng)交警部門依法劃分的情況下，被告認(rèn)為杜芝臣摔倒系其自己操作不當(dāng)造成傷害，應(yīng)由杜芝臣本人承擔(dān)事故責(zé)任。而原告及第三人均認(rèn)為杜芝臣摔倒原因是雪后路面結(jié)冰，杜芝臣本人已經(jīng)履行了注意義務(wù)，主張杜芝臣摔倒非本人主要責(zé)任。被告認(rèn)為原告申請認(rèn)定杜芝臣摔倒死亡為工傷，應(yīng)由原告提交證據(jù)證明杜芝臣在事故中不負(fù)主要責(zé)任，并據(jù)此作出了不予認(rèn)定工傷決定。該不予認(rèn)定工傷決定實(shí)際上認(rèn)定了杜芝臣在事故中承擔(dān)主要或者全部責(zé)任，應(yīng)由被告提交證據(jù)予以證明，但被告提交的證據(jù)均不能證明杜芝臣在該事故中負(fù)主要責(zé)任。對被告所持主張，法院不予支持。綜上，被告作出的不予認(rèn)定工傷決定，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)之規(guī)定，判決撤銷被告的不予認(rèn)定工傷決定。

宣判后，聊城市人社局不服一審判決，上訴至聊城市中級人民法院。法院二審認(rèn)為，《工傷保險條例》第14條第6項(xiàng)規(guī)定，在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。本案中，杜芝臣在下班途中騎電動車摔倒致死，被上訴人因此提起工傷認(rèn)定申請。雖然沒有交警部門出具交通事故責(zé)任認(rèn)定書，但上訴人也并未能提供證據(jù)證明杜芝臣負(fù)交通事故的主要責(zé)任，上訴人以被上訴人不能提供相應(yīng)證據(jù)為由而作出不予認(rèn)定工傷決定，實(shí)際上等同于推定杜芝臣在交通事故中承擔(dān)主要責(zé)任或者全部責(zé)任，此種推定并沒有事實(shí)依據(jù)。據(jù)此，上訴人作出的《不予認(rèn)定工傷決定書》屬認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷，原審法院判決撤銷并無不當(dāng)，應(yīng)依法維持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第1項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

【評析】

本案涉及到職工發(fā)生單方交通事故后的工傷認(rèn)定問題。所謂單方交通事故，是指不涉及第三方人員傷亡或財物損失的事故，伴隨著摩托車、電動車等交通工具進(jìn)入千家萬戶，職工在上下班途中騎摩托車、電動車因雨雪天氣路面濕滑、大霧或者夜晚能見度低等原因，加之摩托車、電動車時速較快、穩(wěn)定性差等原因，發(fā)生單方交通事故的頻率也越來越高。此類單方交通事故發(fā)生后申請工傷認(rèn)定的案件也開始逐漸增多。對于一般性質(zhì)的交通事故，交警部門會在分析事故原因基礎(chǔ)上作出交通事故責(zé)任認(rèn)定，以作為事故各方當(dāng)事人解決糾紛的依據(jù)。但由于單方交通事故一般不涉及第三方的利益糾紛，且該類事故數(shù)量多、涉及情形龐雜，實(shí)踐中交警部門并不出具單方交通事故的責(zé)任認(rèn)定書。實(shí)際上，若不存在糾紛，此種情形下所作事故責(zé)任認(rèn)定并無多大意義。但有些社會保險行政部門在辦理工傷認(rèn)定過程中，要求提供交警部門出具的事故責(zé)任認(rèn)定書來作為判斷職工是否承擔(dān)事故主要責(zé)任的依據(jù)，這對于居于弱勢地位的工傷認(rèn)定申請者而言比較困難。本案的裁判要旨正是基于此背景確立。

本案的爭議焦點(diǎn)問題是，在交警部門未作出交通事故責(zé)任認(rèn)定的情況下，聊城市人社局是否可以未劃分交通事故責(zé)任為由而作出不予認(rèn)定工傷決定?！豆ｋU條例》第14條第6項(xiàng)規(guī)定：“職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷?！睋?jù)此，可以確定此類案件工傷認(rèn)定的四要件：第一，存在勞動關(guān)系；第二，發(fā)生在上下班途中；第三，非本人主要責(zé)任；第四，因交通事故受傷害。具體到本案中，關(guān)于杜芝臣是第三人公司職工、在下班途中發(fā)生事故、因交通事故受傷害三個要件業(yè)經(jīng)法院確認(rèn)。問題關(guān)鍵在于第三個要件，即杜芝臣在此次事故中承擔(dān)責(zé)任的程度。

關(guān)于職工在交通事故中承擔(dān)責(zé)任的程度，主要是根據(jù)職工在事故中的過錯程度及在事故后果中的所產(chǎn)生的作用等因素來進(jìn)行區(qū)分。根據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第46條之規(guī)定，交通事故責(zé)任可分為“全部責(zé)任、主要責(zé)任、同等責(zé)任、次要責(zé)任、無責(zé)任”五種承擔(dān)方式。職工在事故中承擔(dān)“非本人主要責(zé)任”主要涵蓋了“同等責(zé)任、次要責(zé)任、無責(zé)任”三種情形，也即排除了“主要責(zé)任、全部責(zé)任”兩種情形。對于一般性質(zhì)的交通事故，社會保險行政部門會根據(jù)交警部門作出的事故責(zé)任認(rèn)定來作為工傷認(rèn)定的依據(jù)。但本案中交警部門并未就杜芝臣所發(fā)生的單方交通事故作出交通事故責(zé)任認(rèn)定。在此情形下，上訴人以被上訴人無證據(jù)證明杜芝臣在事故中不承擔(dān)主要責(zé)任為由作出了不予認(rèn)定工傷的決定。

上訴人作出上述決定的依據(jù)為杜芝臣不符合“非本人主要責(zé)任”之要件，該認(rèn)定實(shí)際等同于推定杜芝臣承擔(dān)事故的“主要責(zé)任”或者“全部責(zé)任”此種“不能提供事故責(zé)任認(rèn)定書——本人承擔(dān)全部責(zé)任或者主要責(zé)任——不能認(rèn)定工傷”的分析邏輯顯然是錯誤的。上訴人既然作出了不予認(rèn)定工傷決定，就應(yīng)該提供證明其決定正確合法的依據(jù)。具體而言，上訴人應(yīng)提供證明杜芝臣在事故中承擔(dān)“主要責(zé)任或者全部責(zé)任”的證據(jù)依據(jù)。而本案上訴人在沒有足夠證據(jù)證明的情況下作出《不予認(rèn)定工傷決定書》，屬認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。

本案中，聊城市人社局作出不予認(rèn)定工傷決定的行為屬于積極不作為的情形。而在審判實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，在處理類似的工傷認(rèn)定申請時，社會保險行政部門更多地是采取了消極不作為的應(yīng)對方式。主要表現(xiàn)為，社會保險行政部門往往會以沒有相關(guān)意見認(rèn)定“非本人主要責(zé)任的交通事故”為由，長時間中止工傷認(rèn)定程序。如果社會保險行政部門按照《工傷保險條例》第20條第3款的規(guī)定，要求工傷認(rèn)定申請人等待或者請求交警部門作出交通事故責(zé)任認(rèn)定，那么案件可能會被無限期地拖延下去。無論上述哪種情形對于處于弱勢地位的當(dāng)事人來說都是不公平的，也不利于行政效率的實(shí)現(xiàn)。

社會保險行政部門之所以作出上述不予認(rèn)定或者中止認(rèn)定決定，源于對《工傷保險條例》“不認(rèn)定工傷或者不視同工傷”特殊情形中舉證責(zé)任分配的誤讀?！豆ｋU條例》規(guī)定特殊情形下不能認(rèn)定工傷或者不視同工傷，是以社會保險行政部門提供證明相關(guān)否定性的特殊情形存在的證據(jù)作為前提的，對該問題的舉證責(zé)任顯然不應(yīng)由工傷認(rèn)定申請者來承擔(dān)。在此類案件中，社會保險部門既然認(rèn)定了在事故過程中存在排除工傷認(rèn)定的特殊情形，那么就必須提供能夠證明存在特殊情形的證據(jù)，否則不能以未出具交通事故責(zé)任認(rèn)定書為由而不予認(rèn)定或者拖延認(rèn)定。

對于此類案件，在交警部門未作出事故責(zé)任認(rèn)定的情況下，社會保險行政部門應(yīng)在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上積極履職，結(jié)合相關(guān)證據(jù)對事故職工的責(zé)任程度作出判斷，并據(jù)此作出工傷認(rèn)定與否的決定，而非簡單地向申請人下達(dá)補(bǔ)正交通事故責(zé)任書通知，要求申請人提供職工在事故中不負(fù)主要責(zé)任的證明。

在沒有交通事故責(zé)任認(rèn)定書的情況下，社會保險行政部門對職工在事故中所承擔(dān)的責(zé)任程度所作出的判定帶有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)特點(diǎn)，在審理相關(guān)案件時，應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定屬于依法行使自由裁量權(quán)范疇，法院審查的范圍界點(diǎn)應(yīng)限于社會保險行政部門是否進(jìn)行了完全程度的履職。此種認(rèn)定包含兩層含義。其一，如果社會保險行政部門基于履行工傷認(rèn)定的法定職責(zé)的需要，在行使調(diào)查核實(shí)權(quán)后認(rèn)定存在職工負(fù)主要責(zé)任或者全部責(zé)任的特殊情形，從而作出不予認(rèn)定工傷的明確決定之時，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以謹(jǐn)慎克制的審查。其二，對于社會保險行政部門不作為類的案件，除非職工的事故責(zé)任確至顯而易見的程度而使得法官足以確信社會保險部門有推諉責(zé)任之嫌，人民法院一般應(yīng)判決社會保險部門在重新調(diào)查核實(shí)基礎(chǔ)上行使自由裁量權(quán)作出工傷認(rèn)定決定，充分尊重行政機(jī)關(guān)的首次決斷權(quán)。

另外不得不提及一點(diǎn)，即使按照上述處理方式也是存在弊端。如能通過一些附條件申請的程式設(shè)計(jì)，使得特定申請人在事故發(fā)生之初就可以向交警部門提出事故責(zé)任認(rèn)定的申請，比如申請人提交相關(guān)材料或者繳納必要費(fèi)用后經(jīng)由交警部門對該類單方交通事故作出事故責(zé)任認(rèn)定，則這些后續(xù)的難題就可以避免。目前來看，通過頂層的制度設(shè)計(jì)來促使交警部門承擔(dān)這一部分社會責(zé)任，是一個值得探討的課題。

(作者單位：聊城市中級人民法院)

責(zé)任編校：張傳毅