關(guān)于政府信息公開(kāi)主體資格的實(shí)證分析
——以兩起政府信息公開(kāi)行政案件為例

●錢昕

關(guān)于政府信息公開(kāi)主體資格的實(shí)證分析
——以兩起政府信息公開(kāi)行政案件為例

●錢昕

一、據(jù)以討論的案例

案例一：原告濟(jì)寧市嘉祥縣五老洼村王某等因生活需要，向濟(jì)寧市人民政府(以下簡(jiǎn)稱“濟(jì)寧市政府”)提出申請(qǐng)，要求公開(kāi)五老洼村“舊村改造”農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的報(bào)批文件、審批文件及房屋、土地補(bǔ)償文件等，濟(jì)寧市政府答復(fù)上述文件不屬于自身掌握的范圍，建議申請(qǐng)人向嘉祥縣人民政府(以下簡(jiǎn)稱“嘉祥縣政府”)或濟(jì)寧市國(guó)土資源局(以下簡(jiǎn)稱“濟(jì)寧市國(guó)土局”)進(jìn)行相關(guān)咨詢。王某等則認(rèn)為濟(jì)寧市政府持有申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，應(yīng)向其公開(kāi)，答復(fù)內(nèi)容違反了《條例》有關(guān)規(guī)定，遂提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判令濟(jì)寧市政府公開(kāi)相關(guān)文件。

案例二：原告張某因施工需要向平陰縣交通運(yùn)輸局(以下簡(jiǎn)稱“平陰縣交通局”)提出申請(qǐng)，要求公開(kāi)2005年洪口村“村村通”道路工程的驗(yàn)收資料、濟(jì)南市某筑路工程有限公司的承包合同及洪口村小學(xué)往北、村委會(huì)前后路段檢查驗(yàn)收的資料等信息。該局沒(méi)有公開(kāi)相關(guān)信息，而是作出以下答復(fù)：一、2005年洪口村村村通工程屬農(nóng)村公路改造工程項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主為原平陰縣平陰鎮(zhèn)人民政府，施工合同由原平陰縣平陰鎮(zhèn)人民政府與施工單位簽訂；二、洪口村小學(xué)往北、村委會(huì)前后路段不屬于獨(dú)立的農(nóng)村公路改造工程項(xiàng)目，相關(guān)資料無(wú)法提供。

二、兩則實(shí)例的分析

(一)基礎(chǔ)理論的梳理

政府信息公開(kāi)責(zé)任主體的確定一般采取“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)，誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)”原則，這一原則已在我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱“《條例》”)中得到明確?！稐l例》第17條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開(kāi)的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！笨梢?jiàn)，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的情形，政府信息的制作機(jī)關(guān)與保存機(jī)關(guān)是信息公開(kāi)的責(zé)任主體，負(fù)有公開(kāi)相關(guān)政府信息的法定職責(zé)。

(二)具體案例的探討

1.案例一

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地應(yīng)先由市、縣級(jí)土地行政主管部門進(jìn)行審核，然后報(bào)市、縣級(jí)人民政府，再逐級(jí)呈報(bào)直至省、自治區(qū)、直轄市人民政府，經(jīng)省級(jí)政府審批后，由市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施。

本案，與王某等要求公開(kāi)的信息相關(guān)的材料首先通過(guò)嘉祥縣國(guó)土局的審核，然后報(bào)嘉祥縣政府，再經(jīng)濟(jì)寧市政府上報(bào)至山東省政府，由山東省政府審批。審批后的文件先發(fā)至濟(jì)寧市政府，再由濟(jì)寧市政府轉(zhuǎn)發(fā)給嘉祥縣政府，最后由嘉祥縣政府具體組織實(shí)施。其中，山東省政府是土地征收的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，嘉祥縣政府是土地征收的實(shí)施機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)文件的保存機(jī)關(guān)，嘉祥縣國(guó)土局則是初審資料的制作機(jī)關(guān)。至于濟(jì)寧市政府，其在報(bào)批程序中負(fù)責(zé)上傳與下達(dá)工作，即將下級(jí)報(bào)送的材料上報(bào)省級(jí)政府，再把省級(jí)政府批準(zhǔn)的文件轉(zhuǎn)發(fā)至下級(jí)政府，在審批程序中起橋梁與傳遞作用，對(duì)相關(guān)材料有一定程度接觸。不過(guò)，濟(jì)寧市政府是否負(fù)有保存?zhèn)鬟f的文件和資料①因材料只是經(jīng)過(guò)市政府，此處并非指實(shí)際材料，而是與材料相關(guān)的信息。并根據(jù)申請(qǐng)人的需要予以公開(kāi)的法定職責(zé)卻需進(jìn)一步討論。

案件審理中，合議庭出現(xiàn)了兩種觀點(diǎn)。一種認(rèn)為濟(jì)寧市政府應(yīng)當(dāng)保存并公開(kāi)王某等要求公開(kāi)的相關(guān)信息，理由是：雖然該政府在報(bào)批與實(shí)施程序中既不是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，也非實(shí)施機(jī)關(guān)，但作為逐級(jí)呈報(bào)的機(jī)關(guān)，匯總相關(guān)文件并報(bào)送上級(jí)是其法定職責(zé)，故有保存義務(wù)；市政府在報(bào)送過(guò)程中獲取的信息是履行法定職責(zé)過(guò)程中獲取的信息，屬政府信息；再者，征地批準(zhǔn)文件是省級(jí)政府直接對(duì)市級(jí)政府作出的,其應(yīng)保存和公開(kāi)。另一種觀點(diǎn)是濟(jì)寧市政府對(duì)王某要求公開(kāi)的信息無(wú)保存和公開(kāi)的職責(zé)，原因?yàn)椋杭蜗榭h政府是省級(jí)政府作出的批準(zhǔn)文件的具體保存機(jī)關(guān)；王某等要求公開(kāi)的其他附屬性材料信息(主要是初步審核資料)的制作機(jī)關(guān)是嘉祥縣國(guó)土局；濟(jì)寧市政府雖然負(fù)責(zé)相關(guān)文件的匯總、呈報(bào)與下傳，但其既不是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)也不是組織實(shí)施機(jī)關(guān)，故不具有信息公開(kāi)的主體資格。

筆者以為，第二種觀點(diǎn)更為妥當(dāng)。理由如下：由于管理的需要，市級(jí)政府經(jīng)常針對(duì)各個(gè)職能部門申報(bào)材料做匯總、上報(bào)與下傳工作，其在工作中既無(wú)審批權(quán)力，也無(wú)具體實(shí)施資格，通常是在獲得上級(jí)政府批準(zhǔn)文件后隨即轉(zhuǎn)發(fā)給下級(jí)機(jī)關(guān)。要求市級(jí)政府保存信息既沒(méi)有必要也不符合行政管理效率要求。因?yàn)閺谋匾苑矫鎭?lái)說(shuō)，由于文件或資料已有具體的制作機(jī)關(guān)和保存機(jī)關(guān)(具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的行政機(jī)關(guān))，當(dāng)事人可直接向這些機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開(kāi)，并不缺乏便捷的獲取途徑②再者，對(duì)當(dāng)事人而言，因具體實(shí)施機(jī)關(guān)往往在自己工作、生活的所在地，聯(lián)系更為方便。；而從管理效率角度看，要求市級(jí)政府將所有此類文件予以保存，雖可確保滿足所有當(dāng)事人的申請(qǐng)需要，但也必將大大增加自身工作量以致效率下降?？剂恳陨弦蛩?，類似信息由制作機(jī)關(guān)和最終保存機(jī)關(guān)予以公開(kāi)比較合適。

誠(chéng)然，因《條例》第21條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)依法不屬于本機(jī)關(guān)公開(kāi)的應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人，對(duì)能夠確定該政府信息的公開(kāi)機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式，而市級(jí)政府由于在材料報(bào)批和文件傳達(dá)過(guò)程中履行了一定的行政職責(zé)，對(duì)相關(guān)文件與材料的來(lái)龍去脈非常清楚，故有告知申請(qǐng)人政府信息公開(kāi)機(jī)關(guān)的名稱和聯(lián)系方式的職責(zé)。本案中，濟(jì)寧市政府雖然不需要向王某等公開(kāi)信息，但應(yīng)告知其保存相關(guān)文件與資料的行政機(jī)關(guān)并提供它們的聯(lián)系方式。因濟(jì)寧市政府在行政程序中答復(fù)了王某，法院可以判定其已履行了法定職責(zé)，不再支持原告的訴訟請(qǐng)求。

對(duì)此類爭(zhēng)議的解決，筆者以為，行政機(jī)關(guān)依法行政固然重要，但更有成效的做法或許是在此同時(shí)主動(dòng)幫助申請(qǐng)人做一些溝通工作③本文之所以論及政府服務(wù)的主動(dòng)性，不僅因?yàn)樗乾F(xiàn)代法治政府理念的重要組成，且因本案濟(jì)寧市政府在相關(guān)文件報(bào)批程序中處于重要的中間環(huán)節(jié)，申請(qǐng)人對(duì)此類行政機(jī)關(guān)持有政府信息產(chǎn)生特有的信賴屬情理之中，雖然這一級(jí)政府不需要向申請(qǐng)人公開(kāi)相關(guān)信息，但若能為申請(qǐng)人著想，幫助他們做一點(diǎn)聯(lián)系工作可能更有利于雙方關(guān)系的改善。。本案濟(jì)寧市政府告知了王某應(yīng)當(dāng)公開(kāi)信息的行政機(jī)關(guān)及聯(lián)系方式，遵守了《條例》的有關(guān)規(guī)定。倘若其能在告知的同時(shí)也做一定的溝通工作，如與嘉祥縣政府或嘉祥國(guó)土局進(jìn)行初步的協(xié)商，請(qǐng)相關(guān)部門準(zhǔn)備好王某等所需材料，并通知他們直接到相關(guān)部門取走材料，爭(zhēng)議或許不必進(jìn)入法院。即便是爭(zhēng)議進(jìn)入了法院，被告一方主動(dòng)服務(wù)的態(tài)度亦有可能爭(zhēng)取到申請(qǐng)人的理解并提前(在法官作出裁判之前)解決行政爭(zhēng)議。

2.實(shí)例二

本案中，張某申請(qǐng)公開(kāi)的信息內(nèi)容之一是2005年洪口村“村村通”道路工程驗(yàn)收資料。根據(jù)《公路工程竣(交)工驗(yàn)收辦法》第6條規(guī)定：“交工驗(yàn)收由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)?？⒐を?yàn)收由交通主管部門按項(xiàng)目管理權(quán)限負(fù)責(zé)。交通部負(fù)責(zé)國(guó)家、部重點(diǎn)公路工程項(xiàng)目中100公里以上的高速公路、獨(dú)立特大型橋梁和特長(zhǎng)隧道工程的竣工驗(yàn)收工作；其它公路工程建設(shè)項(xiàng)目，由省級(jí)人民政府交通主管部門確定的相應(yīng)交通主管部門負(fù)責(zé)竣工驗(yàn)收工作?！笨梢?jiàn)，公路工程建設(shè)項(xiàng)目的交工驗(yàn)收負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)是項(xiàng)目的法人，而相關(guān)竣工驗(yàn)收工作則由交通部門承擔(dān)。涉案洪口村“村村通”工程的項(xiàng)目法人是原平陰縣平陰鎮(zhèn)人民政府，但實(shí)施竣工驗(yàn)收的行政機(jī)關(guān)卻是平陰縣交通局，相關(guān)竣工驗(yàn)收的資料由該行政機(jī)關(guān)制作，故該局負(fù)有向原告公開(kāi)相關(guān)工程項(xiàng)目驗(yàn)收資料的職責(zé)。

除上述信息外，張某還申請(qǐng)公開(kāi)洪口村小學(xué)往北、村委會(huì)前后路段檢查驗(yàn)收資料。對(duì)此，平陰縣交通局稱“此路段不屬于獨(dú)立的農(nóng)村公路改造工程項(xiàng)目，無(wú)法提供相應(yīng)資料”。欲解決這一爭(zhēng)點(diǎn)，需先要查清該路段建設(shè)屬何種項(xiàng)目工程以及負(fù)責(zé)該項(xiàng)目工程竣工驗(yàn)收的具體機(jī)關(guān)。經(jīng)查明，洪口村小學(xué)往北、村委會(huì)前后路段的建設(shè)屬山東省農(nóng)村公路改造項(xiàng)目工程，此項(xiàng)目工程所涉地區(qū)較多，而負(fù)責(zé)驗(yàn)收該項(xiàng)目在平陰縣區(qū)域內(nèi)的道路竣工的行政機(jī)關(guān)是平陰縣交通局。故涉案路段的驗(yàn)收資料系由平陰縣交通局制作，該局有向因生產(chǎn)、生活需要申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)資料(除法律規(guī)定不予公開(kāi)的情形)的申請(qǐng)人提供信息的法律責(zé)任。審理中，法院又查明平陰縣交通局已對(duì)此路段作了驗(yàn)收，因此，該局應(yīng)及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息。

上述兩方面分析顯示作為信息公開(kāi)的主體被告在政府信息公開(kāi)行為中存在一些不足之處，主要有：

一是對(duì)自身法定職責(zé)的不夠明確?！稐l例》規(guī)定了信息公開(kāi)的責(zé)任主體為信息的制作機(jī)關(guān)和保存機(jī)關(guān)，而被告平陰縣交通局卻只向申請(qǐng)人交待平陰縣政府是工程項(xiàng)目的法人，不論自身是工程項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收單位和相關(guān)信息的制作機(jī)關(guān)，應(yīng)向具備法定條件的申請(qǐng)人公開(kāi)政府信息，可見(jiàn)對(duì)自身法定職責(zé)認(rèn)識(shí)不清。

二是信息公開(kāi)服務(wù)意識(shí)不足。本案被告提交的證據(jù)《山東省農(nóng)村公路改造工程驗(yàn)收鑒定書》明確記載了“該工程項(xiàng)目施工內(nèi)容已全部完成，內(nèi)業(yè)資料已整理齊全，經(jīng)工程質(zhì)量達(dá)到合格等級(jí)。質(zhì)量鑒定單位：交通局公路科”④該工程項(xiàng)目包括了本案原告申請(qǐng)信息公開(kāi)的洪口村小學(xué)往北、村委會(huì)前后路段。。但被告仍然拒絕向張某提供此工程項(xiàng)目中的部分資料，足見(jiàn)服務(wù)意識(shí)較為淡薄。

針對(duì)上述兩點(diǎn)分析，筆者認(rèn)為，一方面，部分行政機(jī)關(guān)亟需加強(qiáng)法治意識(shí)，提高具體工作人員的法律素質(zhì)，明確凡行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的、以一定形式記錄并保存的信息都屬于政府信息，除法律規(guī)定不予公開(kāi)的信息外，均應(yīng)主動(dòng)或根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)依法予以公開(kāi)。無(wú)論申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的信息名稱與行政機(jī)關(guān)制作或保存的信息名稱是否完全一致，只要申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容在行政機(jī)關(guān)制作或保存的信息之列，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)依法公開(kāi)。另一方面，相關(guān)行政機(jī)關(guān)還應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，如果被申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息不屬獨(dú)立項(xiàng)目，應(yīng)盡可能將被申請(qǐng)公開(kāi)的信息從整體信息中分離出來(lái)，提供給申請(qǐng)人⑤在行政管理實(shí)踐中，也可能存在當(dāng)事人的申請(qǐng)信息與整體項(xiàng)目的信息不易分離的情形，筆者以為，在不違反相關(guān)法律規(guī)定的情況下，為提高行政管理效率，行政機(jī)關(guān)也可以提供整體項(xiàng)目的信息，但應(yīng)同時(shí)告知被申請(qǐng)的信息所在頁(yè)碼與部位。。

(作者單位：山東法官培訓(xùn)學(xué)院)

責(zé)任編校：張傳毅