托底型治理：“131”物業(yè)服務保障模式的實踐探索

針對近年來基層社會治理中業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司間出現(xiàn)的復雜情況和問題，上海市閘北區(qū)臨汾路街道黨工委、辦事處推出了由一個業(yè)委會工作站和政策法規(guī)、審計審價、矛盾調解三個工作室組成，并輔以一個街道層面的社區(qū)物業(yè)保障服務中心的“1+3+1”物業(yè)服務保障模式。實踐表明，該模式有效緩解了小區(qū)物業(yè)管理上的矛盾與沖突，提高了基層社會治理的有效性和針對性，受到居民群眾的交口稱贊。

物業(yè)服務保障;托底型治理;創(chuàng)新社會治理

近年來，上海市閘北區(qū)臨汾路街道黨工委、辦事處針對基層社會治理中業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司三者間出現(xiàn)的新情況新問題，推出了以“1+3+1”為架構的物業(yè)服務保障模式，通過政府購買服務的形式，成立了一個業(yè)委會工作站和三個工作室（政策法規(guī)工作室、審計審價工作室、矛盾調解工作室），率先設立了一個街道層面的社區(qū)物業(yè)保障服務中心，大大緩解了小區(qū)物業(yè)管理上的矛盾與沖突，進一步引領社會化的專業(yè)主體融入社會治理，提高了基層社會治理的有效性和針對性，受到居民群眾的交口稱贊。

一、臨汾路街道“131”物業(yè)服務保障模式的興起與發(fā)展

臨汾路街道“131”模式的出現(xiàn)不是偶然現(xiàn)象，而是市場經(jīng)濟發(fā)展對于政府在基層社會治理中的角色定位提出了新的呼喚，是社會變遷對政府轉型提出的必然要求，也是臨汾路街道順應居民群眾的訴求不斷推進基層社會治理創(chuàng)新的結果。

（一）業(yè)主的維權意識不斷增強，呼喚著基層社會治理的創(chuàng)新。隨著社區(qū)的發(fā)展，居民希望對所居住小區(qū)的房屋維修、保潔、保綠、保安等管理事項有知情權、參與權，希望自己在小區(qū)中的合法權益能夠得到很好的保護，這已經(jīng)成為一種普遍趨勢。順應這種趨勢，臨汾路街道黨工委、辦事處認為很有必要在業(yè)主的維權、業(yè)委會的職能發(fā)揮、物業(yè)公司的運營管理等方面提供專業(yè)層面的政策、法律支撐，主要是通過政府購買服務的方式為居民搭建一個權威性的排憂解難的平臺，幫助居民合法有序地維護自身的權益，提供第三方專業(yè)性的服務，促進居民小區(qū)中各類治理主體的健康發(fā)展。

（二）物業(yè)矛盾逐漸成為社區(qū)治理中的突出問題，需要新的治理模式予以應對。隨著住房商品化的推進，物業(yè)企業(yè)、業(yè)委會、業(yè)主各方之間的矛盾呈現(xiàn)多發(fā)性、復雜性等特點。業(yè)主想用最少的錢享受最好的服務，物業(yè)公司追求企業(yè)利潤最大化，由此引發(fā)的物業(yè)管理問題紛繁復雜，牽涉其中的各方都有強烈的維權追責、矛盾調解需求。臨汾路街道黨工委在群眾路線教育實踐活動中梳理出的居民提出的各類意見建議，有70%以上的問題都與小區(qū)的物業(yè)管理有關。群眾反映強烈的問題，就是政府應當發(fā)揮作用的落腳點所在，“131”模式是臨汾路街道基于這樣一種認識，在基層社會治理方面所進行的一種探索。

（三）小區(qū)管理出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象，迫切需要創(chuàng)新治理機制。近年來，隨著上海市最低工資標準的逐年提高，物業(yè)服務公司運作成本不斷攀升，不少物業(yè)企業(yè)入不敷出，物業(yè)公司拋盤現(xiàn)象頻頻發(fā)生，特別是對于老舊小微的小區(qū)情況更為嚴重，臨汾社區(qū)就曾出現(xiàn)過小區(qū)物業(yè)撤離而沒有物業(yè)管理的真空地帶，居民生活不便，影響社區(qū)和諧穩(wěn)定。在這種情況下，政府必須要通過有限托底機制解決小區(qū)物業(yè)應急管理的問題，同時積極推進居民自治管理模式。“131”模式中的臨汾社區(qū)物業(yè)服務保障中心就這樣應運而生。

二、臨汾路街道“131”物業(yè)服務保障模式的運作與成效

“131”模式主要是針對居民區(qū)不斷出現(xiàn)的與物業(yè)管理有關的突出問題而創(chuàng)建的，主要包括：“1”即業(yè)委會工作站，“3”即政策法規(guī)工作室、審計審價工作室、矛盾調解工作室，“1”即社區(qū)物業(yè)保障服務中心。整個體系的運作，體現(xiàn)了轉型時期面對基層群眾日常生活中出現(xiàn)的新問題，政府在基層社會治理中的角色重塑，是基層社會治理的一種新探索。

（一）“131”物業(yè)服務保障模式的運作特點。第一，創(chuàng)設化解社區(qū)物業(yè)管理矛盾的“社會化載體”——業(yè)委會工作站。工作站的主要職能是協(xié)助街道物業(yè)辦指導小區(qū)業(yè)委會的組建和換屆;指導有需求的小區(qū)業(yè)委會選聘物業(yè)服務企業(yè);為小區(qū)業(yè)委會成員及物業(yè)服務企業(yè)提供相關政策、法律法規(guī)等專業(yè)知識的培訓;參與指導協(xié)調業(yè)委會、業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)的三方關系;接受業(yè)委會委托，指導、監(jiān)督、審核物業(yè)服務企業(yè)資金使用運作情況等等。第二，引進維護業(yè)主權益的“專業(yè)化力量”——三個工作室。臨汾路街道根據(jù)實際情況成立了三個工作室，即“政策法規(guī)工作室、審計審價工作室、矛盾調解工作室”，分別聘請三種不同的專業(yè)化力量，承擔相關的任務。一是法規(guī)政策工作室，聘請相關專家和律師，為業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司提供政策、法律法規(guī)方面的咨詢服務;針對小區(qū)物業(yè)綜合管理中碰到的疑難問題，提供權威性專業(yè)性的指導意見;參與重大疑難問題的研討、協(xié)調、制定解決方案;為臨汾社區(qū)內(nèi)有需要的組織提供與小區(qū)物業(yè)綜合管理相關的法律法規(guī)、政策等方面專業(yè)培訓。二是審計審價工作室，聘請專業(yè)審計人員指導業(yè)委會規(guī)范使用維修資金;指導業(yè)委會根據(jù)小區(qū)實際需求確定物業(yè)服務企業(yè)收費等級;小區(qū)廣告、停車費收益的合理分配;對小區(qū)專有部分需要維修、更新、改造項目工程的預決算提供審計服務。三是矛盾調解工作室，由區(qū)司法局委派專職人民調解員和物業(yè)管理領域的專業(yè)律師，主要對臨汾社區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理糾紛情況及矛盾動態(tài)進行排查，著力解決物業(yè)管理與服務過程中發(fā)生的重大矛盾糾紛，有針對性地組織開展物業(yè)管理糾紛預防和調解工作，受理和調解業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)三者之間的糾紛。第三，構建小區(qū)物業(yè)應急管理的“市場化平臺”——社區(qū)物業(yè)服務保障中心。物業(yè)服務保障中心的主要職能是接受街道物業(yè)辦的派單對物業(yè)企業(yè)拋盤的小區(qū)實行托底保障，確保小區(qū)過渡至重新選聘物業(yè)企業(yè);對臨汾社區(qū)實行自治管理的小區(qū)進行托底保障，負責解決維修基金賬目管理、停車費發(fā)票的出具、日常維修養(yǎng)護;對臨汾社區(qū)進行“酬金制”管理的小區(qū)，提供“四?！睂I(yè)團隊，并指導業(yè)委會與專業(yè)團隊簽訂相關服務合約;接受街道物業(yè)辦的派單，解決臨汾社區(qū)涉及物業(yè)管理的突發(fā)事件、應急維修項目;承接社區(qū)內(nèi)業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司的相關物業(yè)管理范圍的訴求任務，費用由訴求單位支付。

（二）“131”物業(yè)服務保障模式的實際成效。臨汾路街道“131”模式通過一個時期的運行，在指導業(yè)委會換屆、協(xié)助業(yè)主維權、物業(yè)管理應急事件的托底保障、提供政策法規(guī)咨詢、參與物業(yè)矛盾調解等方面發(fā)揮了積極作用，為居民自治提供了有力支撐，受到了居民的歡迎，取得了明顯的成效。第一，成為小區(qū)業(yè)委會自治管理的助手。臨汾路街道于2008年成立了業(yè)委會工作站，探索業(yè)委會工作有效運行的方式方法，尋找維護業(yè)主和物業(yè)公司合法權益的各類途徑，引導業(yè)主正確行使權力和履行義務，積極推進和諧社區(qū)建設。工作站成立之初，社區(qū)物業(yè)矛盾還不像今天這么復雜，隨著社區(qū)的發(fā)展，物業(yè)管理矛盾越來越突出。2011年修訂通過的上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定，要求街道協(xié)調和處理轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理綜合事務和糾紛，指導業(yè)主大會、業(yè)主委員會的組建和日常運作。此時，積累了不少經(jīng)驗的業(yè)委會工作站已經(jīng)發(fā)展為一個有獨立法人資格的社會組織，以項目化的形式承接政府購買的服務，于是順理成章地成為了配合街道做好小區(qū)業(yè)委會自治管理和協(xié)調物業(yè)矛盾的助手。目前，工作站每年接受各類項目任務約120多個，深受社區(qū)內(nèi)業(yè)委會組織的歡迎。第二，成為物業(yè)公司規(guī)范運行的推手。小區(qū)維修、改造和更新過程中，工程報價和結算問題由于專業(yè)性強、涉及資金量大，常常成為業(yè)主和物業(yè)矛盾的焦點。雙方各執(zhí)一詞的局面中，“131”模式的專業(yè)化人才儲備便有了用武之地。汾西路某小區(qū)涼亭被大火燒毀，需要進行重修。起初按照物業(yè)公司的預算需要6萬多元的維修費用，業(yè)主委員會對這筆預算表示懷疑，但又拿不出權威性的預算標準，雙方為此糾纏不清，于是向“131”平臺求助，經(jīng)過審計審價工作室專業(yè)審計人員的核定，最終經(jīng)費定在3萬元左右，雙方均表示認可，涼亭很快又煥然一新?！?31”模式提供服務的專業(yè)和中立立場贏得了各方當事人的尊重。社會組織參與物業(yè)服務，更靈活，也更有效率?！?31”模式這個平臺開始接到越來越多業(yè)主和物業(yè)公司的訴求，請求指導他們?nèi)绾魏侠矶▋r、合理收費、合理使用維修資金等等，在物業(yè)服務規(guī)范運行的過程中扮演了“推手”的角色。第三，成為廣大業(yè)主合法維權的幫手。十多年前，陽曲路某小區(qū)的20-24號樓搬來一批動遷住戶，他們住下來后，發(fā)現(xiàn)沒有享受到和小區(qū)其他居民樓一樣的物業(yè)服務。一次次申請公共設施養(yǎng)護后，居民們發(fā)現(xiàn)這幾棟樓竟然連維修基金都沒有。居民們求助“131”平臺時稱，當年從舊房子遷出時，他們與動遷企業(yè)簽訂了一份“街坊協(xié)議”，協(xié)議規(guī)定，開發(fā)商要按照建筑總面積造價的千分之二支付維修基金。由于維修基金不直接落到各家賬戶，很多人對這條協(xié)議沒有關注。后來居民們多次與動遷企業(yè)溝通，始終沒有得到回應。街道物業(yè)辦和業(yè)委會工作站找到了政策法規(guī)工作室的知名律師咨詢，律師支招說：“協(xié)議有效，去找到落款單位交涉，如果協(xié)商不下，再由他出面打官司?！狈蓪＜疫@么一說，工作站工作人員就有底氣了，按律師的指導找到落款單位，一番溝通后，對方最終同意支付欠款，把100多萬資金打入該小區(qū)的維修基金里。維修資金的歸集管理牽動每一位業(yè)主的心，事關小區(qū)業(yè)主的切身利益，“131”模式中的政策法規(guī)工作室就是業(yè)主合法維權的幫手。通過“131”這個平臺的幫助，至今已成功解決多起小區(qū)歷年拖欠的整修工程費用、維修基金的歸集等重大矛盾，在業(yè)主間的知名度也日漸提升。第四，成為政府托底物業(yè)保障的抓手。臨汾路街道很早就開始引導出現(xiàn)物業(yè)拋盤的老舊小微小區(qū)進行自治管理。場中路某小區(qū)由于物業(yè)公司經(jīng)營虧本突然拋盤不管，遭遇物業(yè)管理上的真空狀態(tài)。小區(qū)業(yè)委會在“131”平臺的指導幫助下開展小區(qū)物業(yè)服務的自治管理，關于保安、保潔、保綠等基本公共服務，在征得居民同意的前提下，收取相應的費用，到市場上聘請能夠提供服務的相關人員進駐小區(qū)進行管理，有關支出成本等及時向居民公示，同時將電梯維保、保修、垃圾清運等專業(yè)項目通過進行外包，取得了理想的效果。在這樣的自治管理過程中，“131”模式中的“物業(yè)服務保障中心”起了很大的作用，除了承接物業(yè)管理真空狀態(tài)下的物業(yè)服務托底保障外，許多專業(yè)項目可以通過物業(yè)服務保障中心對外承包，同時自治管理中的瓶頸問題：如維修資金的分攤、提供停車費發(fā)票等，也可以通過物業(yè)服務保障中心解決。在不斷完善的實踐中，保障中心服務功能也正在向有效解決住宅小區(qū)綜合管理中存在的難點問題拓展，如由于自然災害造成的樹木倒塌、房屋遭損等等應急維修問題，均可由“中心”快速解決。

三、臨汾路街道“131”物業(yè)服務保障模式的啟示與思考

臨汾路街道“131”模式扎根于當下深刻變遷的社會結構之中，回應了基層群眾的訴求，進一步回答了轉型時期如何更好地加強基層社會治理，讓老百姓過上安寧幸福的生活的問題，提出了基層政府在社會治理中的準確定位和作用機制問題，不失為有益的探索，也帶來了許多啟示。

（一）基層政府在社會治理中要把服務理念的提升放在首要位置。理念推動一切，理念高于一切。政府全部的目的在于民眾的幸福，此外政府沒有別的目的?！?31”模式抓住了小區(qū)居民生活中的主要矛盾和突出問題，能夠予以體制機制的創(chuàng)新。這樣一種理念，反映了對于老百姓切身利益的一種責任擔當，與中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務的宗旨完全一致，體現(xiàn)了馬克思主義政黨的本質要求。

（二）基層政府在社會治理中要把握好自身角色的準確定位。政府該做什么，政府不該做什么，這是執(zhí)政治國的一個重大問題，既不能大包大攬，也不能聽之任之?！?31”模式所蘊含的托底型治理是一種創(chuàng)新，有效避免了前面兩種管理的不足。將重心放在居民自治解決不好的問題，放在市場也無法解決的問題，放在居民矛盾最集中的問題，極大地提高了社區(qū)治理的針對性、有效性，促進了居民生活質量的改善，又避免了政府有限資源的浪費，同時激發(fā)了社會與市場的積極性?！?31”模式所體現(xiàn)的對于基層政府在社會治理中準確的角色定位，正是體現(xiàn)了中央對社會治理創(chuàng)新升級的要求。

（三）基層政府在社會治理中要發(fā)揮好法治、自治和市場的作用。社會的發(fā)展，對基層政府社會治理提出了很高的要求，基層政府在社會治理中的組織架構、體制機制以及治理能力如何跟上現(xiàn)代治理的要求，如何更加公平、更加有效地滿足群眾的需要，是基層政府面對的又一個問題?！?31”模式中，政府在進行有限托底保障的前提下，要依托法治的力量，充分鼓勵居民自治，并引進專業(yè)的第三方機構，通過政府購買服務的方式為居民提供科學合理、公平有效的服務，確保了這種公共服務能夠持久地進行下去。無論是從組織架構還是體制機制來說，這都體現(xiàn)了社會治理體系現(xiàn)代化的基本要求，在促進基層社會治理能力現(xiàn)代化的道路上邁進了一步。

執(zhí)筆：楊景明