國撥資金的基建預(yù)算管理問題與對策分析

●湖北省長江產(chǎn)業(yè)投資集團有限公司 鄒 濤

國撥資金的基建預(yù)算管理問題與對策分析

●湖北省長江產(chǎn)業(yè)投資集團有限公司 鄒 濤

本文圍繞基本建設(shè)預(yù)算管理中國撥資金的使用展開分析，總結(jié)了我國在基本建設(shè)預(yù)算管理方面存在的問題和不足，結(jié)合我國新預(yù)算法以及相關(guān)政策，針對國撥資金在基建預(yù)算管理中的高效率使用、監(jiān)管，提出切實可行的改進方法。

基本建設(shè) 預(yù)算管理 現(xiàn)狀分析

基建預(yù)算不僅能夠計算基本建設(shè)的全部成本費用，而且能夠?qū)崿F(xiàn)對全部基本建設(shè)投資的核算、分配、監(jiān)督和管理，是企業(yè)選擇最佳設(shè)計方案、加強管理和成本核算的重要手段。我國基本建設(shè)預(yù)算制度是隨著基本建設(shè)事業(yè)和基本建設(shè)管理體制的發(fā)展變化而逐步建立起來的，其發(fā)展分為三個階段：第一階段是1953年到1978年，表現(xiàn)為生產(chǎn)技術(shù)財務(wù)的綜合計劃時期，由于預(yù)算編制的起點是生產(chǎn)，并不能算是現(xiàn)代意義上的基建預(yù)算管理。第二個階段是1978年改革開放后到1994年，稱為責(zé)任成本的預(yù)算時期，基建預(yù)算管理越來越能夠幫助企業(yè)完成經(jīng)營目標。第三個階段是從1994年持續(xù)到現(xiàn)在，稱為全面預(yù)算管理時期，更加重視基建投資預(yù)算，政府基本建設(shè)投入從1995年的621.05億元增加到2014年的26745.42億元，增幅為42倍。近年來，國家逐步加大了科研投入力度，撥款資助企事業(yè)單位進行研究開發(fā)活動，許多企業(yè)獲得了國家專項資金的撥款。因此，加強企業(yè)預(yù)算管理，確保國撥基建項目資金合理、安全、高效地使用，成為了保障基建項目順利完成的一項重要工作內(nèi)容。

一、國撥資金基建預(yù)算管理執(zhí)行中存在的問題

（一）基建預(yù)算管理的流程不完善，把基建預(yù)算視作管理制度的一部分。目前，不少企業(yè)仍然是把基建預(yù)算視作計劃經(jīng)濟時期的綜合計劃，理所當(dāng)然地認為是管理制度的一部分，不進行實地調(diào)研，僅憑借“閉門造車”的想象來編制基建預(yù)算。對于國撥資金等專項資金缺乏管理，存在套取項目專項資金、成本混淆、費用混淆、缺乏管理制度等問題。有的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層對國撥資金預(yù)算管理不夠重視，缺少完善、嚴謹?shù)捻椖拷?jīng)費管理制度，部門之間溝通、合作不到位，不能發(fā)揮出應(yīng)有的審核、監(jiān)督、制約作用。編制預(yù)算不貼合企業(yè)實際情況，無法進行實施和管控，主要表現(xiàn)在三個方面：一是基建預(yù)算管理制度不完善，部分企業(yè)將預(yù)算體系視作預(yù)算編制的一部分?；A(yù)算管理應(yīng)該包括基建預(yù)算總則、基建預(yù)算體系、基建預(yù)算編制、組織結(jié)構(gòu)、差異分析、預(yù)算考核與激勵等。二是內(nèi)部管理制度不健全，沒有具體明晰的管理細則來對應(yīng)規(guī)范各種費用。三是預(yù)算組織體系不完善，無法實施有效的基建預(yù)算管理，例如企業(yè)未明確預(yù)算的監(jiān)控機構(gòu)和預(yù)算的考評機構(gòu)。

（二）基建預(yù)算管理的控制措施不夠優(yōu)化，無法規(guī)避運營風(fēng)險。目前大多數(shù)企業(yè)存在國撥資金管控措施不當(dāng)，甚至未設(shè)置管控措施的現(xiàn)象?；A(yù)算沒有按照相應(yīng)辦法進行管理和控制，設(shè)定的預(yù)算和實際結(jié)果相差甚遠，無法規(guī)避運營風(fēng)險?；A(yù)算是管理層進行事前調(diào)研、事中實施、事后監(jiān)控的有效方法。在發(fā)現(xiàn)預(yù)算與實際結(jié)果的差距后，通過差異分析能夠迅速找到問題并采取及時有效的解決措施。基建預(yù)算可以初步揭示基建費用支出明細，通過預(yù)算結(jié)果的反映，推測可能的風(fēng)險點，并采取管控措施事先防范、化解和規(guī)避風(fēng)險。

（三）基建預(yù)算管理的監(jiān)督不夠有效，沒有及時形成預(yù)算執(zhí)行報告和預(yù)算差異分析報告?！额A(yù)算法》中規(guī)定財政相關(guān)部門必須加強預(yù)算監(jiān)督、分配的職能。但大多數(shù)企業(yè)并未養(yǎng)成定期檢查和分析基建預(yù)算執(zhí)行的習(xí)慣。在預(yù)算執(zhí)行過程中，部分企業(yè)疏忽于監(jiān)督、控制基建部門預(yù)算執(zhí)行情況，對國撥資金未實行全過程監(jiān)督與統(tǒng)一管理，未對項目進行跟蹤管理，而且每期基建預(yù)算執(zhí)行完畢后，并沒有及時形成預(yù)算執(zhí)行報告和預(yù)算差異分析報告，繼而無法提出改進意見，也無法實現(xiàn)基建預(yù)算管理的目標。基建預(yù)算執(zhí)行中遇到的種種問題堆積，最終暴露出來導(dǎo)致基建項目出現(xiàn)質(zhì)量問題的情形也屢見不鮮。

（四）基建預(yù)算管理的考核不到位，預(yù)算和績效管理二者未結(jié)合。不少企業(yè)對基建預(yù)算管理的考核局限于單方面，僅針對各個部門預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果。預(yù)算和績效管理二者未結(jié)合，沒有真正被企業(yè)落實到對部門和員工的考核中。這種考核方式不利于企業(yè)提高國撥資金基建預(yù)算管理的水平，因為沒有全面地檢查和核定基建預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行、分析等過程。預(yù)算管理不僅要重過程，還要重結(jié)果，實踐過程管理、結(jié)果管理以及業(yè)績考核評價有機結(jié)合，才能夠有效融合預(yù)算管理和績效考核。

二、新預(yù)算法下國撥資金基建預(yù)算管理的改進方法

（一）優(yōu)化國撥資金基建預(yù)算管理流程，推進預(yù)算公開

1.健全預(yù)算標準體系。在原有支出體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分運用支出標準的基礎(chǔ)支撐功能，在國撥資金預(yù)算編制和管理過程中完善基本支出定額標準體系，進一步推動支出定額標準體系在企業(yè)項目中的運用。對企業(yè)的運行經(jīng)費進行嚴格管控，尤其是加強對國撥資金等專項資金申請、劃轉(zhuǎn)、支付的監(jiān)控，統(tǒng)一企業(yè)國撥資金運行經(jīng)費定額標準和服務(wù)標準，平衡預(yù)算管理與人員編制、資產(chǎn)管理相結(jié)合的機制。以部門預(yù)決算和總體預(yù)決算為分類基礎(chǔ)，對企業(yè)的收支分類體系進行進一步細化、完善，基本預(yù)算管理流程圖如圖1所示。

圖1 企業(yè)基本預(yù)算管理流程圖

在規(guī)劃和可研階段，根據(jù)項目設(shè)計規(guī)劃制定相應(yīng)的投資預(yù)算是重點工作。企業(yè)應(yīng)確保項目的設(shè)計兼顧安全、質(zhì)量、功能、美觀和投資規(guī)模等方面，做到因地制宜、平戰(zhàn)結(jié)合。在預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)對企業(yè)自有投資資金和國撥資金等專項資金集中支付管理進行相關(guān)改革,從而能夠用科學(xué)有效的管理方式對基建項目預(yù)算管理的編制、審批、控制、調(diào)整、執(zhí)行、分析、監(jiān)管等環(huán)節(jié)進行管理，同時實現(xiàn)各部門之間的縱向聯(lián)合和橫向聯(lián)合。

2.積極推進預(yù)決算公開

（1）預(yù)決算信息公開的準備工作。在準備階段，應(yīng)當(dāng)先對企業(yè)和其下屬單位之間的部門關(guān)系進行審查，查明是否存在涉密部門，在預(yù)決算信息中是否存在涉密信息，并進一步確定預(yù)決算信息的分類（分為基本支出和項目支出兩大部分）。

（2）預(yù)算信息公開工作。企業(yè)應(yīng)當(dāng)加快改進預(yù)算信息的公開工作，盡量細化公開內(nèi)容，區(qū)別企業(yè)自有資金投資和國撥資金等專項資金,由上至下從部門預(yù)決算逐步拓展到基本支出和項目支出的范圍。企業(yè)要根據(jù)政策規(guī)定及時將預(yù)算收入上繳，尤其對于上年因特殊情況未上繳的預(yù)算收入應(yīng)及時進行催繳，保證上繳的預(yù)算收入完整、及時。

（3）決算信息公開工作。財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)加強審核工作的質(zhì)量，從多角度、多維度（如時間維度、行業(yè)維度）對預(yù)決算信息進行比較分析，確保決算信息的準確性，使提交的決算信息經(jīng)得起檢驗。尤其關(guān)注對于不同部門、不同年度和預(yù)決算有較大差距的數(shù)額進行認真調(diào)查分析，并作出相關(guān)解釋。

（二）改進國撥資金基建預(yù)算管理控制措施，建立跨年度預(yù)算平衡機制。建立起嚴格的國撥資金基建項目預(yù)算管理控制制度，做到預(yù)算管理過程的標準化和規(guī)范化，提高具體制度的可操作性，增強預(yù)算管理對相關(guān)責(zé)任主體的約束作用。國撥資金基建預(yù)算管理的控制制度應(yīng)當(dāng)由領(lǐng)導(dǎo)層制定和解釋，下級員工主要承擔(dān)執(zhí)行工作，不具有修改的權(quán)力。對于基建項目的實際支出和預(yù)算之間的偏差及時察覺并進行研究分析，如果是基本假設(shè)變更帶來的影響，應(yīng)當(dāng)及時進行調(diào)整。具體預(yù)算管理控制包括以下幾方面：

1.合同相關(guān)管理控制。基建項目的主要控制手段從合同管理控制開始，主要分為正常合同結(jié)算控制、新增與變更項目合同管理控制。前者主要是日常結(jié)算流程各環(huán)節(jié)的信息控制，而新增與變更項目合同主要針對計劃或預(yù)算外新增合同事項的控制。

2.籌融資及財務(wù)成本控制。企業(yè)應(yīng)以滿足項目資金需要、盡量減少國撥資金閑置的原則制定科學(xué)、合理的資金需求總體計劃，并細化至具體實施計劃和進度實施計劃，合理安排資本金的注入計劃，協(xié)調(diào)好銀行貸款方案，采取不同借款期限的組合方式和時機選擇，實現(xiàn)財務(wù)成本的有效規(guī)劃和合理控制。

3.工程建設(shè)專項獎勵、專項支出的控制。企業(yè)應(yīng)當(dāng)在強調(diào)管理責(zé)任的同時，確立相應(yīng)的獎勵方案，明確考核標準和獎懲辦法，結(jié)合進度、安全、質(zhì)量、環(huán)保等方面確定專項獎勵的支出，嚴格按照相應(yīng)規(guī)定控制該類支出。對國撥資金等專項資金進行專門控制，明確資金核算體系。

4.反饋機制的控制。完整的基建項目建設(shè)流程應(yīng)當(dāng)包涵及時、有效的反饋機制，對預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的成效進行評估和調(diào)整，提升預(yù)算管理的效果。反饋機制不僅應(yīng)用于項目內(nèi)預(yù)算控制，還適用于項目外的控制。

（三）完善國撥資金基建預(yù)算管理分析及監(jiān)督機制，確保預(yù)算資金安全。國撥資金基建預(yù)算管理的分析及監(jiān)督機制應(yīng)當(dāng)以合理的部門設(shè)置和人員安排為依托，加快完善對預(yù)算資金集中支付等環(huán)節(jié)的管理。在進行職能設(shè)置時，應(yīng)當(dāng)遵守不相容職務(wù)相分離的原則，使預(yù)算資金的使用權(quán)、采購權(quán)和支付權(quán)三權(quán)分離、相互對立，從而加強監(jiān)管和制約的效果。對于“三重一大”項目，企業(yè)可以采取合理的聯(lián)簽制度。

1.落實經(jīng)濟責(zé)任制，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行先審后離。對施工期限較長的項目，施工期間若有高層人員離任或升遷，此時應(yīng)重點關(guān)注離任審計的情況。如果沒有及時進行離任審計，在存在項目差錯時，難以明確經(jīng)濟責(zé)任的歸屬。因此，應(yīng)當(dāng)在高層人員離職前及時進行離任審計，充分關(guān)注審計結(jié)果、保證離任審計是領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作中的重要環(huán)節(jié)。

2.加強項目支出預(yù)算的審計評價。在完整的國撥資金基建預(yù)算管理流程中，不僅需要通過事中監(jiān)控來保證管理流程的順利、有效運行，也需要事前經(jīng)濟效益審計保證基建項目的經(jīng)濟合理性、事后審計程序保證預(yù)算管理成果的有效性。脫離任何一個環(huán)節(jié)，就無法保證國撥資金基建預(yù)算管理流程的完整性，無法發(fā)揮預(yù)算管理的作用。尤其對于核心支出環(huán)節(jié)的預(yù)算管理，應(yīng)當(dāng)加強審計程序的應(yīng)用，沒有經(jīng)過審計的支出項目就不能合理辦理竣工決算或相應(yīng)手續(xù)、劃轉(zhuǎn)相應(yīng)資金。企業(yè)應(yīng)當(dāng)針對支出預(yù)算審計建立一套完整的審計系統(tǒng)，加強對于項目支出預(yù)算的審計評價和跟蹤管理。

（四）健全國撥資金基建預(yù)算績效管理機制，強化責(zé)任意識。應(yīng)當(dāng)進一步健全國撥資金基建項目的預(yù)算績效管理，強調(diào)支出管理責(zé)任歸屬，增強員工效率意識，加強各部門、各項目的支出、制度、政策等方面的績效評價。將評價結(jié)果作為健全基建預(yù)算績效管理機制、完善預(yù)算管理流程和進一步預(yù)算安排的基礎(chǔ)。企業(yè)的預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)秉承“考核與獎懲是生命線”的基本理念，保證國撥資金基建項目預(yù)算管理的實際有效運行。除了將基建項目的實際值與預(yù)算值進行比較分析外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題不斷改進制度，完善管理流程，優(yōu)化獎懲制度。

1.規(guī)范預(yù)算績效管理機構(gòu)設(shè)置。統(tǒng)一、合理的機構(gòu)設(shè)置,是預(yù)算績效管理得以順利實施的基本保障,有利于理順各部門的職能關(guān)系。預(yù)算績效管理機構(gòu)的設(shè)置大致分為三類：一是歸口預(yù)算處，強調(diào)了預(yù)算編制在績效管理中的龍頭作用；二是歸口財政監(jiān)督處，強調(diào)了績效評價在績效管理中的監(jiān)督作用；三是單獨設(shè)立機構(gòu)，強調(diào)了預(yù)算績效管理的重要性。不同設(shè)置代表了對預(yù)算績效管理的不同理解。上級主管部門對項目執(zhí)行情況進行中期檢查或項目驗收，歸口管理部門或各項目負責(zé)人應(yīng)積極配合，并且提供相應(yīng)國撥專項資金使用情況以及項目效益匯報。

2.推進部門支出績效管理。部門支出不僅包括部門預(yù)算中的基本支出，也包括具體的項目支出、財政資金、自有收入等等。部門支出的績效管理強調(diào)部門通過支出所達到的產(chǎn)出管理，對部門績效進行考核，同時也對部門員工的績效進行評估。部門支出績效管理，是建立在項目支出績效管理、基本支出績效管理、下屬事業(yè)單位績效管理三者基礎(chǔ)之上的，這三者績效管理的目標主要側(cè)重于提高公共品的生產(chǎn)效率，而部門預(yù)算績效管理側(cè)重于實際效果的管理，通過公共品的組合實現(xiàn)效果目標。

國撥資金基建投資預(yù)算執(zhí)行管理，關(guān)系到保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生等重大政策的實施，關(guān)系到基建投資使用效率與效益的提高。企業(yè)要切實按照依法理財、科學(xué)管理的要求，抓緊抓好基建投資預(yù)算執(zhí)行管理工作，構(gòu)建內(nèi)部自我約束和外部有效監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算管理與監(jiān)督制衡機制，根據(jù)預(yù)算運行的全過程——預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算及績效評價等，構(gòu)建與規(guī)范全過程、多維度的預(yù)算控制機制?！?/p>

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